法治視域下的社會治理能力建設(shè)

【摘要】以法治完善國家治理體系、提升社會治理能力是當(dāng)前破解社會治理難題的有效路徑。在推進(jìn)法治工作的過程中，必須客觀認(rèn)識當(dāng)前面臨的各種認(rèn)識上的問題，要用法治武裝各級領(lǐng)導(dǎo)干部，重視法治文化的建設(shè)和傳播，在全社會形成法律信仰，以法治凝聚改革共識，構(gòu)建多元化社會治理體系。

【關(guān)鍵詞】社會治理 法治 法治文化 路徑

當(dāng)改革進(jìn)入全面深化階段時，包括貧富差距、階層利益沖突、群體性利益訴求和矛盾等等在內(nèi)的各種社會問題給黨和政府的社會治理帶來了巨大的挑戰(zhàn)，完善國家治理體系、全面提升社會治理能力是當(dāng)前一個時期破解社會治理難題的重大課題。如何提升社會治理能力，答案是法治。法治，簡而言之是法律治理，就其內(nèi)涵而言，是社會治理的一種方式，是社會治理現(xiàn)代化的目標(biāo)和方向，同時也是提升社會治理能力的手段和方式。以法治推進(jìn)社會治理能力建設(shè)，就其內(nèi)核精神而言，主要表現(xiàn)在幾個方面，一是在國家層面，必須將法治成為意識形態(tài)的重要組成部分，要求以法治精神引領(lǐng)經(jīng)濟(jì)社會事務(wù)管理，以法治思維籌劃改革大局，以法治方式解決各種社會沖突、化解各類社會矛盾，把國家治理納入法治的軌道上來；二是在社會層面，要使法治文化成為社會主流文化的重要組成部分，要培育具有法治信仰的社會力量，努力在全社會形成法治共識，讓法治成為社會治理的普遍心理期待，并使法治成為社會運行的基礎(chǔ)；三是在個人層面，要使法治成為個人信仰的重要組成部分，要提升個體對法治及其精神的深刻理解，使法治成為每個社會個體膜拜的對象，而非對法治的過度消費，讓法治思維成為每個個體行動的心理基礎(chǔ)。

一、社會治理的法治語境考察

黨的十八屆三中全會強(qiáng)調(diào)要推進(jìn)國家治理體系和社會治理現(xiàn)代化，指出要創(chuàng)新社會管理、激發(fā)社會組織活力，提高社會治理水平。從社會管理走向社會治理，反映了執(zhí)政方式的巨大變化，社會治理的核心關(guān)系是治理者——這里主要指政府或政權(quán)與其治理下的民眾之間的互動，在中國傳統(tǒng)文化語境下考察這一對關(guān)系不難得出兩者之間是領(lǐng)導(dǎo)與被領(lǐng)導(dǎo)、管理與被管理、命令與服從、上位者與下位者的結(jié)論，在現(xiàn)代化的過程中，這樣的聯(lián)系和互動已經(jīng)成為中國發(fā)展和強(qiáng)盛的障礙。改革開放以來，中國已經(jīng)建立了相對成熟的市場經(jīng)濟(jì)，市場經(jīng)濟(jì)的實質(zhì)是法治經(jīng)濟(jì)，其特征是契約與法治，主體間關(guān)系尊重“平等”的基本原則，強(qiáng)調(diào)地位平等和契約自由，在此基礎(chǔ)上，必須重新界定社會治理這一概念下各個主體之間的關(guān)系。

首先必須明確社會治理的主體是多元的，在走向現(xiàn)代化的過程中，政府全能主義的模式已經(jīng)被詬病和拋棄，社會治理的主體已經(jīng)由社會管理的政府這一單一主體擴(kuò)展為包括政府、社會組織、基層自治單位和公民個體在內(nèi)的多元化結(jié)構(gòu)。在新型的社會治理主體結(jié)構(gòu)下已經(jīng)不能簡單地用領(lǐng)導(dǎo)與被領(lǐng)導(dǎo)或管理與被管理來界定各主體之間的關(guān)系，“平等”是社會治理創(chuàng)新的基石。如何確認(rèn)和維護(hù)這一基石，法治無疑是最好的武器。建設(shè)社會主義法治國家是我們從“大呼隆”時代得出的經(jīng)驗教訓(xùn)，是從扁平化管理走向科學(xué)管理的必然選擇。法治最基本的精神內(nèi)核就是平等，法治更尊重民主和權(quán)利，強(qiáng)調(diào)在法律至上前提下的人人平等，主張國家行政機(jī)關(guān)、社會組織和個人都必須遵守法律和依法辦事，要求監(jiān)督和制衡權(quán)力，并禁止權(quán)力濫用，法治以其至高無上的權(quán)威性和強(qiáng)制性保障了國家這一概念下各個主體的良性互動。以法治精神引領(lǐng)社會治理建設(shè)、以法治要求規(guī)范社會治理行為、以法治思維提升社會治理能力是當(dāng)前創(chuàng)新社會管理、破解社會治理難題的必由之路。

二、社會治理能力建設(shè)的法治困境

在建設(shè)社會主義法治國家的進(jìn)程中，我們提出了“有法可依、有法必依、執(zhí)法必嚴(yán)、違法必究”的十六字方針，并把“依法治國，建設(shè)社會主義法治國家”寫進(jìn)了憲法。伴隨著中國特色社會主義法律體系的日臻完善和法治政府建設(shè)的推進(jìn)，我們在法治建設(shè)道路上取得了不少進(jìn)步和成果，但不容否認(rèn)的是，法治還沒有成為我們的信仰，官員在社會治理過程中對法律的輕視甚至對法律紅線的突破、民眾對法律規(guī)定的茫然和法律意識的單薄都使社會治理現(xiàn)代化缺失了法治環(huán)境支撐。

“法治”在中國文化中不是一個舶來品，早在先秦時期法家就提出了法治的概念，但從法治作為國家治理方式的維度看，我們國家并不具備法治的傳統(tǒng)，家長制、君主制、宗法等級制、皇權(quán)至上、法隨君出、衙門作風(fēng)以及官本位的觀念形成了中國傳統(tǒng)的政治文化和法律文化的主要方面，中國幾千年的歷史基本上是一部人治史[1]。建國之后，我們雖然建立了一整套法律體系，但人治的色彩并沒有因此有所暗淡，領(lǐng)導(dǎo)的魅力和權(quán)威是建國三十年取得重大成就的重要原因，運動式、大呼隆、扁平化的社會管理是這一時期的主要特征。

從政府官員來看，改革開放三十多年以來，很多當(dāng)權(quán)者并沒有完全從那個時代走出來，“政治動員”仍然是當(dāng)前開展社會管理的常用武器，盡管這種方式確實在工作的推動中發(fā)揮了重要作用，把權(quán)力的強(qiáng)勢、大氣、大膽以及自己對大局的把握發(fā)揮到了極致，故在很多情況下產(chǎn)生了很多效率高、影響大的政績，但也是因為權(quán)力，很多敗筆被掩蓋了起來[2]；諸多官員仍然把自己視為高高在上的管理者，把權(quán)力和管理視為鞏固和維護(hù)政治制度的工具，法律也就成為維護(hù)權(quán)力統(tǒng)治的工具，特別是在“穩(wěn)定”這個字眼下面，當(dāng)出現(xiàn)某些不利于社會穩(wěn)定的事件，特別是群體性事件時，一些官員甚至采取非常規(guī)手段和方式，以突破法律紅線為代價進(jìn)行“維穩(wěn)”，加劇了官民之間的沖突；民眾在當(dāng)下的社會管理者眼里仍然只是社會治理的客體，無論是社會經(jīng)濟(jì)事務(wù)的管理和決策，還是法律的制定、執(zhí)行，民眾都長期被排除在外，民眾民主參與的權(quán)利被對行政命令的絕對遵守所代替。

從民眾這個主體來看，受中國傳統(tǒng)文化尤其是“官本位”文化的影響，“尊卑上下”的奴性心理在民眾中長期存在，人們對權(quán)力仍持有畏懼心理，習(xí)慣于服從政府的指令、上級的指示，并沒有把參與社會治理看做是自己的權(quán)利，甚至抱有“事不關(guān)己高高掛起”的消極心態(tài)。在“官強(qiáng)民弱”的社會環(huán)境下，民眾相對平等的法律地位無法建立，日益嚴(yán)重的腐敗問題更是沉重打擊了民眾對于法治建設(shè)的信心。市場經(jīng)濟(jì)對利益的尊重喚醒了民眾的權(quán)利意識，但這種權(quán)利意識僅僅表現(xiàn)為民眾對個體利益的追逐和維護(hù)，他人利益和社會公共利益并沒有得到應(yīng)有的尊重，人們意識到個體的權(quán)利必須得到尊重，但由于缺乏專業(yè)的法律素養(yǎng)和濃郁的法律文化熏陶，加之某些執(zhí)法人員、司法工作者的徇私枉法，相對于公權(quán)力的救濟(jì)而言，人們還是習(xí)慣或熱衷于私權(quán)力的救濟(jì)，由此形成了更多的社會沖突。更為嚴(yán)重的是，法律竟成為某些人追求不正當(dāng)利益甚至是不法利益的工具，這些年層出不窮的“碰瓷”事件、假離婚、虛假訴訟都是法律被“偽遵守”的真實寫照。民眾對法治僅限于形式的了解，人們并沒有深刻領(lǐng)會法律精神，法律制度并沒有在民眾中得到普遍遵守，法律意識也沒有在民眾中普遍樹立，道德倫理、人情世故仍然是人們行動的主要準(zhǔn)則，法律思維并沒有成為民眾行為的理性基礎(chǔ)。

三、社會治理能力建設(shè)的法治路徑

1.尊重權(quán)利本位法治精神，樹立以民為本治理理念

對公民權(quán)利的平等保障是法治的核心價值，法治精神對于公民個人而言，其核心是自由平等的權(quán)利精神[3]，法治通過其制度、組織和行為賦予公民權(quán)利以合法性和平等性，保障公民在法治條件下權(quán)利獲得享有和滿足，排除來自權(quán)利主體以外的非法干涉和侵害并懲處侵犯權(quán)利的行為主體。從國家層面講，法治保障公民平等合法的權(quán)利，賦予每個公民追求幸福、博取成就的平等機(jī)會和規(guī)則，在切實保障和實現(xiàn)公民權(quán)利的基礎(chǔ)之上增進(jìn)全社會福祉。

在中國文化語境下，“官員”的重要性已無需辯駁，提升社會治理能力，各級行政機(jī)關(guān)領(lǐng)導(dǎo)干部的法治能力建設(shè)就顯得尤為重要。以法治精神引領(lǐng)工作全局，就要求領(lǐng)導(dǎo)干部首先要有法治意識，要用法治方式實施社會治理，各級領(lǐng)導(dǎo)干部要自覺學(xué)法、守法，依照職權(quán)法定，通過合法程序行使國家權(quán)力，依法行使國家權(quán)力，依法執(zhí)政、公正司法，提高國家權(quán)力機(jī)關(guān)和司法機(jī)關(guān)社會治理的公信力。要樹立以民為本的治理理念，尊重法律賦予每個公民的合法權(quán)利，理順國家權(quán)力和公民權(quán)利之間的關(guān)系，國家權(quán)力來自于人民在法律上的授權(quán)，其行使亦應(yīng)以是否滿足人民權(quán)利為決定和根本，不能為維護(hù)國家權(quán)力而簡單粗暴地犧牲、侵害人民的權(quán)利。以民為本，尊重人民權(quán)利，樹立依法行政的法治思維，有利于改善當(dāng)前日益緊張的官民關(guān)系，防范群體性事件，減少上訪、鬧防、纏防等行為的發(fā)生，為提升社會治理能力和水平，維護(hù)社會穩(wěn)定與和諧提供有效助力。

2.優(yōu)化社會公眾普法教育，激發(fā)社會管理參與熱情

現(xiàn)代社會治理理論強(qiáng)調(diào)社會公眾的積極參與，改革開放三十多年來在社會治理中社會力量明顯發(fā)育不足，社會公眾法律意識不強(qiáng)，法律精神在社會公眾中的缺失，使得社會公眾的行為在一定的情勢下有失理性，眾多群體性事件的發(fā)生，除了政府決策和處置的失當(dāng)外，社會公眾的法律意識欠缺也是主要原因。市場經(jīng)濟(jì)下的利益激勵喚醒了社會公眾的權(quán)利意識，但他們并沒有意識或認(rèn)識到在法治條件下，作為法律關(guān)系的主體除了可以獲得權(quán)利保障外，也必須恪守相應(yīng)的義務(wù)規(guī)則，即享有權(quán)利的同時必須有相應(yīng)的義務(wù)承擔(dān)。大部分民眾僅僅認(rèn)識到對自身權(quán)利的維護(hù)，而忽視了對社會、對他人法律義務(wù)的擔(dān)當(dāng)?；谒嚼纳鐣卫韰⑴c是非常有限度的，在權(quán)力濫用的情況下甚至?xí)ι鐣卫韼碇T多矛盾和沖突。

從“一五”普法到“六五”普法，全民普法已經(jīng)走過了近三十年，盡管我們的普法教育開展了相當(dāng)長時間，但效果卻值得商榷。究其原因，主要在于以前的普法教育主要立足于對社會公眾進(jìn)行帶有啟蒙性質(zhì)的法制宣傳，意即停留在法律制度層面，沒有將法律的價值追求、法治精神、法治原則等在社會公眾層面進(jìn)行普遍教育和意識滲透，且普法教育本身的受眾面基于各種原因也是非常狹隘的，這樣一來，社會公眾的法律意識就無法樹立，法律素質(zhì)更無從談起。現(xiàn)代社會治理需要一個相對成熟的具有法治信仰的公民社會，社會公眾對法律和法治的一知半解以及對法治的過度消費造成了公民意識在社會群眾中的嚴(yán)重缺失，即使是在政府將社會治理權(quán)力進(jìn)行分權(quán)、分流的情況下，由于社會公眾缺乏責(zé)任意識，其社會參與呈現(xiàn)零亂、松散、被動、消極等特點。因此，必須優(yōu)化普法教育的內(nèi)容和形式，更多地向社會公眾傳遞法律價值、法治精神，更多地傳遞法治觀念而非法律制度本身，特別是通過權(quán)利本位和義務(wù)本位的法治教育，喚醒公眾的社會參與意識，引導(dǎo)社會公眾認(rèn)識個人對社會治理的重要性，意識到自己也是社會治理的主體，并最終理性地參與到社會治理工作中來。

3.重視法治文化環(huán)境建設(shè)，營造現(xiàn)代科學(xué)治理氛圍

法治文化的概念在學(xué)術(shù)界莫衷一是，在劉作翔先生看來，法治文化包括兩個結(jié)構(gòu)，即表層結(jié)構(gòu)和深層結(jié)構(gòu)，表層結(jié)構(gòu)是指看得見的法治文化，包括法律規(guī)范、法律制度、法律組織機(jī)構(gòu)、法律設(shè)施等，主要是指“制度性文化”；深層結(jié)構(gòu)包括法律心理、法律意識和法律思想體系[1]。從這個界定出發(fā)，法治文化建設(shè)主要包括兩個方面，一是制度文化建設(shè)，二是學(xué)法律信仰教育，制度文化建設(shè)能為社會治理提供科學(xué)嚴(yán)肅的章程和規(guī)則，完善社會治理組織結(jié)構(gòu)，法律信仰教育能為社會治理提供意識形態(tài)支撐，建立具有法律素養(yǎng)的社會治理隊伍，培育具有法律思維、法律意識和法律思想的公民社會。

在制度文化建設(shè)方面，加強(qiáng)立法是首要的工作，立法的價值取向必須符合社會公平正義和社會主體的價值訴求，唯有此，才能使社會主體認(rèn)同、接受和信仰法律，也唯有此，我們制定的法律才是“良法”，基于良法的社會治理才是“善治”。法律的科學(xué)制定為社會治理提供了有效規(guī)則，對社會治理的法律規(guī)制能夠有效限制、防范國家權(quán)力和公民權(quán)利的濫用，增強(qiáng)社會治理的公信力，減少社會沖突；法律組織、法律設(shè)施的建立健全不僅僅包括專業(yè)法律機(jī)構(gòu)和設(shè)施，還應(yīng)大力發(fā)展民間法律團(tuán)體和組織，特別是街道、社區(qū)相應(yīng)的法律組織和設(shè)施應(yīng)有創(chuàng)新發(fā)展，法律組織和設(shè)施的建設(shè)能為社會治理提供更為廣闊的平臺，特別是民間法律團(tuán)體的靈活性和親民性能夠為化解社會矛盾、定紛止?fàn)?、減少訴累、促進(jìn)社會和諧提供強(qiáng)大助力。

在法律信仰教育方面，不僅僅要重視領(lǐng)導(dǎo)干部的法律素質(zhì)培養(yǎng)，還要重視社會公眾法律精神、法律意識和法律思維的培育?，F(xiàn)代社會治理有“公民社會”的群體性要求，如何培育社會公眾的公民意識，法律信仰教育是一個有效路徑。在具體實施中，知法、懂法是一個基本要求，但絕不能僅限于此，社會公眾也不可能通曉所有的法律，重點應(yīng)放在法律精神、法律意識和法律思維的培育上。要構(gòu)建社會公眾能夠分享的法治文化宣傳教育平臺，創(chuàng)造與社會發(fā)展相融合、結(jié)合地方特色的、貼近群眾生活的法治文化作品，創(chuàng)新法治文化宣傳教育形式，有效利用各種媒體傳播法治文化，引導(dǎo)社會公眾養(yǎng)成遵法守法、依法辦事的心理習(xí)慣和行為習(xí)慣，使法治理念成為社會公眾的群體性信仰。

四、結(jié)語

法治作為破解當(dāng)前社會治理難題，提升社會治理能力和水平的有效路徑，需要著重考察兩個問題，一是加強(qiáng)社會治理者，特別是各級行政工作人員的法律素質(zhì)培養(yǎng)；二是要在全社會進(jìn)行法律信仰教育，對于后者，法治文化的研究和傳播是事業(yè)成敗的關(guān)鍵。