公共服務(wù)管理模式的創(chuàng)新

[摘要]為了適應(yīng)當(dāng)前人們對公共服務(wù)的需求，公共服務(wù)模式也需要不斷的進(jìn)行創(chuàng)新，本文主要從公共服務(wù)模式的理念、職能、政策以及結(jié)果四個方面分析，最后提出對我國公共服務(wù)管理模式變革對的啟示。

[關(guān)鍵詞]模式創(chuàng)新；政府職能；公共服務(wù)

一、公共服務(wù)概述

公共服務(wù)的供給究竟該提供什么，由誰提供，提供多少？在傳統(tǒng)意義上人們常常簡單地把物品和服務(wù)劃分為“公益”和“私益”兩類。人們對物品和服務(wù)屬性的認(rèn)識，特別是有關(guān)公共服務(wù)決策者對公共服務(wù)的性質(zhì)認(rèn)識，在一定程度上都會影響相關(guān)的供給方略和制度安排。界銀行曾在其1997年的世界發(fā)展報(bào)告中指出：在世界各地，政府正成為人們注目的中心，全球經(jīng)濟(jì)具有深遠(yuǎn)意義的發(fā)展使我們再次思考政府的一些問題：她的作用應(yīng)該是什么，它能做什么和不能做什么，如何最好的做這些事情。1

總之，公共服務(wù)的屬性與人們對政府的“公共性”的認(rèn)識分密不可分，政府不僅是公共政策的制定者，公共秩序的維護(hù)者，公共事務(wù)的管理者，也是保障公民基本需要的服務(wù)者。所以政府公共服務(wù)就是為保障社會公眾的基本社會需要、方便公民的工作、學(xué)習(xí)和生活等方面所進(jìn)行的積極有效工作。

二、我國公共服務(wù)管理模式的創(chuàng)新

建設(shè)公共服務(wù)型政府是當(dāng)前中國政府改革的重要目標(biāo)之一，同時也是十分艱巨而復(fù)雜的過程，學(xué)者趙暉認(rèn)為，從權(quán)力行政到服務(wù)行政的轉(zhuǎn)變，更注重四個步驟：樹立現(xiàn)代民主管理理念；強(qiáng)化公共行政的責(zé)任意識；實(shí)行社會滿意的服務(wù)原則；推行以市場化為導(dǎo)向的公共服務(wù)。2面對當(dāng)前及以后我國建設(shè)公共服務(wù)型政府，就邏輯關(guān)系而言必須要有邏輯上的創(chuàng)新。

（一）理念的轉(zhuǎn)變：從注重管理到注重服務(wù)

服務(wù)型政府，其基本理念是服務(wù)，盡管管理是達(dá)到良好服務(wù)的基本前提和手段，而延續(xù)近百年的官僚體系就是努力使自己有完善的管理體系，以達(dá)到提高效率的目標(biāo)，但最后效果卻不盡人意。因此，從管理到服務(wù)是基本理念的轉(zhuǎn)變。實(shí)際上，西方各國在進(jìn)行公共服務(wù)時，更多考慮的是如火如荼提高公眾對公共服務(wù)的滿意度，主要通過引入競爭機(jī)制的方式試圖改變政府管理的效率低下、服務(wù)質(zhì)量難以保證等難題。這根本上促進(jìn)政府管理的觀念更新，把顧客滿意、取得最佳績效作為衡量自身工作的準(zhǔn)則。

然而在我國這種觀念還有待轉(zhuǎn)變，尤其是地方政府，他們直面公眾開展工作，服務(wù)意識的提高更是日益迫切，應(yīng)該將“為人民服務(wù)”的精神真正落到實(shí)處。

（二）基本政策的轉(zhuǎn)變：從政府政策到公共政策

政府公共服務(wù)管理模式的轉(zhuǎn)變也體現(xiàn)在政策方向上的轉(zhuǎn)變，公共服務(wù)型政府的本質(zhì)決定了其政策表現(xiàn)公共的政策，這種基本轉(zhuǎn)變意義重大，一旦政府從管理者轉(zhuǎn)變?yōu)榉?wù)者，就從根本上保障了他的合法性，即回歸到了政府的本質(zhì)屬性上來。則社會公眾這一委托人的利益就能得到保障，受到足夠的尊重，即便是采用 了一些非公共部門的管理方式，從實(shí)踐上來看，我國政府決策科學(xué)化與民主化趨勢越來越明顯，社會力量在政治治理決策中起到越來越重要的影響和作用，特別是隨著互聯(lián)網(wǎng)技術(shù)的發(fā)展兒童產(chǎn)生電費(fèi)王諾民主，已經(jīng)使公共政策的制定與執(zhí)行在體現(xiàn)民意上有了很大的進(jìn)步。

（三） 職能的轉(zhuǎn)變：從管理自身事務(wù)到提供公共物品

就我國目前情況來講，在公共物品的供給問題上，我國現(xiàn)行的政府制度安排仍沒有很好的體現(xiàn)市場的合理分工，造成了很多政府職能“越位、錯位、缺位”等現(xiàn)象。為了改變上述情況，政府應(yīng)該通過從公共服務(wù)模式制度上的創(chuàng)新，加快轉(zhuǎn)變工作職能和工作重點(diǎn)，重新分配自己的精力。一是通過加快民營化進(jìn)程縮小國有經(jīng)濟(jì)規(guī)模，讓政府官員從大量競爭項(xiàng)目、贏利性投資的審批和直接管理中解放出來，讓政府財(cái)政真正轉(zhuǎn)到公共財(cái)政上來，讓政府政策轉(zhuǎn)移到公共政策上來；二是通過加快市場基本攻擊改革進(jìn)程，縮小政府直接調(diào)控范圍，更多的發(fā)揮市場的調(diào)節(jié)作用，讓政府調(diào)節(jié)真正轉(zhuǎn)到宏觀調(diào)控上來。

（四）管理結(jié)果轉(zhuǎn)變：從單一管理模式走向“一主多元”模式

多元治理主體之間的權(quán)力依賴與合作伙伴關(guān)系，表現(xiàn)在運(yùn)行機(jī)制上，必然形成治理網(wǎng)絡(luò)，其中的各種治理主體，都放棄自己的部分權(quán)利，通過對話與協(xié)商來增進(jìn)理解與相互信任，最終建立起共擔(dān)風(fēng)險(xiǎn)的公共事務(wù)管理聯(lián)合體。從我國政府治理模式創(chuàng)新的實(shí)踐來看，“一主多元”模式已初露端倪。比如在環(huán)境保護(hù)方面，除了政府發(fā)揮主導(dǎo)作用外，一些第三部門如綠色環(huán)保組織也通過社會宣傳、輿論監(jiān)督、志愿綠化等活動維護(hù)著我們的家園。這些實(shí)踐體現(xiàn)了政府在公共服務(wù)供給過程中從“直接劃槳”到“間接掌舵”的角色轉(zhuǎn)變，同時也充分表明了政府與市場、國家與第三部門能夠通過合作而獲益。

三、公共服務(wù)創(chuàng)新對我國的啟示

盡管國外多數(shù)國家實(shí)行的市場經(jīng)濟(jì)體制，比較強(qiáng)調(diào)私人力量，但各國歷史經(jīng)驗(yàn)數(shù)據(jù)都表明公共部門的規(guī)模不斷擴(kuò)大，公共部門指出沾GDP的比重也在不斷擴(kuò)大。但這也僅僅是國外公共部門發(fā)展的一個方面，另一個重要方面則是公共服務(wù)的供給方式和供給主體的多樣化。

（一）公共服務(wù)的屬性決定了政府應(yīng)當(dāng)發(fā)揮主導(dǎo)作用

公共服務(wù)的屬性特征決定了其市場高度的不完善，不能完全依靠市場機(jī)制來決定公共服務(wù)的生產(chǎn)和分配。我國的公共服務(wù)改革過程，錯誤的理解了公共服務(wù)市場化，采取了許多類似國企的改革的措施來進(jìn)行公共服務(wù)提供機(jī)構(gòu)的改革，導(dǎo)致了政府在跟多公共服務(wù)方面的支出責(zé)任弱化，公共付費(fèi)機(jī)制逐漸從政府向私人轉(zhuǎn)移，加劇了社會不公的現(xiàn)象。另一方面，在事業(yè)單位獲得加大自主權(quán)的同時，卻沒有建立起有效的公共服務(wù)問責(zé)和監(jiān)管機(jī)制，扭曲了公共服務(wù)提供繁榮激勵機(jī)制，忽視了公共利益目標(biāo)。

（二）綜合運(yùn)用多種治理工具，引入多元化供給主體

在公共服務(wù)供給的制度安排中，并不存在統(tǒng)一標(biāo)準(zhǔn)，對于我國公共服務(wù)改革的反思，既要看到政府在投入、監(jiān)管等方面的缺位，又不能將問題簡單的歸納為市場化，徹底否定在公共服務(wù)供給制度安排中引入市場機(jī)制的必要性和可能性。一方面，我們?nèi)砸獔?jiān)持打破公共部門作為公共服務(wù)唯一的提供者的壟斷機(jī)制，引入競爭機(jī)制，積極引入多元化供給主體和供給模式。另一方面，我們要清晰的認(rèn)識到當(dāng)前我國公共服務(wù)市場高度不完善，政府在公共服務(wù)的立法、規(guī)劃、投入和監(jiān)管方面仍需切實(shí)履行其職責(zé)。另外，借鑒國際經(jīng)驗(yàn)，政府在履行公共服務(wù)職能時也需要改變單純依靠政府直接生產(chǎn)的模式，結(jié)合各項(xiàng)公共服務(wù)的特點(diǎn)，因地制宜采用多種治理工具盒靈活組織的形式，實(shí)現(xiàn)公共利益目標(biāo)。

（三）強(qiáng)化問責(zé)和監(jiān)管機(jī)制，提高公共服務(wù)績效

不管是公共部門還是私人機(jī)構(gòu)提供的公共服務(wù)，大多數(shù)都具有“可測性”較差的特點(diǎn)，因此都需要建立健全有效的問責(zé)和監(jiān)管機(jī)制，確保公共服務(wù)的問責(zé)機(jī)制長遠(yuǎn)有效，以確保公共服務(wù)目標(biāo)的出現(xiàn)。特別是對私人機(jī)構(gòu)或第三方機(jī)構(gòu)提供的公共服務(wù)，應(yīng)當(dāng)加強(qiáng)政府監(jiān)管，合約績效管理和賦予客戶權(quán)力。當(dāng)然即便是公共部門提供的公共服務(wù)，也應(yīng)當(dāng)改變傳統(tǒng)的政府制定規(guī)劃，提供資金、服務(wù)評價(jià)于一身，實(shí)際上是“自身監(jiān)管”的模式，應(yīng)該將政策制定、服務(wù)提供以及服務(wù)監(jiān)管適度分離，建立政府內(nèi)監(jiān)管體制，以確保公共利益目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)。

隨著我國經(jīng)濟(jì)的持續(xù)增長，社會公眾對公共服務(wù)的需求已經(jīng)進(jìn)入高速增長時期，而公共服務(wù)模式的創(chuàng)新相形之下則顯得較為滯后。這就要求政府必須積極回了探尋公共服務(wù)的有效供給之道，我們需要突破在市場、政府與社會之間做出非此即彼選擇的慣性思維模式，借鑒新公共管理、治理理論等分析工具應(yīng)公眾不斷增長的公共需求，提升政府公共服務(wù)創(chuàng)新能力，加快政府公共服務(wù)創(chuàng)新。

1世界銀行.1997年世界發(fā)展報(bào)告：變革世界中的政府[R].中共黨史出版社，2005（24）.

2趙暉.我國公共行政改革的價(jià)值取向[J].中國行政管理，2003（9）.