社會(huì)治理發(fā)展歷程及現(xiàn)狀分析

[摘要]社會(huì)治理的發(fā)展經(jīng)過(guò)了一個(gè)從社會(huì)控制到社會(huì)管理再到社會(huì)治理的過(guò)程。“控制”是社會(huì)控制、社會(huì)管理和社會(huì)治理的本質(zhì)屬性，其區(qū)別在于控制的方式和手段的不同。社會(huì)控制體現(xiàn)的是“人治”為核心的缺乏穩(wěn)定性的控制，以“擅權(quán)”為主要特征；社會(huì)管理體現(xiàn)的是“法制”為基礎(chǔ)、行政權(quán)為核心的控制，以行政權(quán)的不斷擴(kuò)張為主要特征；社會(huì)治理體現(xiàn)的是“法治”為核心、多種權(quán)力并行的控制，具有“自治”、“共治”的特點(diǎn)，并以治理主體的多元化為主要特征。但是政府的社會(huì)中管理職能并沒(méi)有因社會(huì)治理而削弱，在其他治理主體缺失或相對(duì)較弱的情況下，政府的社會(huì)管理職能在一定時(shí)期內(nèi)反而可能需要強(qiáng)化而不是弱化。

[關(guān)鍵詞]社會(huì)治理；社會(huì)管理；社會(huì)控制；社會(huì)建設(shè)

隨著經(jīng)濟(jì)、科技、政治的全球化，人們對(duì)社會(huì)及其治理的認(rèn)識(shí)也開(kāi)始呈現(xiàn)出多元化的趨勢(shì)，治理理念、治理方式等也隨之改變，并逐步體現(xiàn)在頂層設(shè)計(jì)之中。對(duì)于我國(guó)來(lái)說(shuō)，社會(huì)治理大政方針的提出決不是偶然的，是一個(gè)經(jīng)歷了從社會(huì)控制——社會(huì)管理——社會(huì)治理的認(rèn)識(shí)過(guò)程之后的理性選擇。但是這種過(guò)程在很大程度上具有繼承性和內(nèi)在聯(lián)系性，社會(huì)治理的出現(xiàn)并不意味著社會(huì)管理的必然削弱，應(yīng)當(dāng)根據(jù)基本國(guó)情對(duì)這一問(wèn)題作出客觀判斷。

一、從社會(huì)控制到社會(huì)管理

社會(huì)控制（social control）是一個(gè)具有多義性的術(shù)語(yǔ)，在不同的論域有著不同的含義。在社會(huì)學(xué)中，社會(huì)控制具有多重含義，廣義上一般是指社會(huì)控制的主體通過(guò)社會(huì)規(guī)范對(duì)客體進(jìn)行物理和心理上的控制，以實(shí)現(xiàn)社會(huì)的有序發(fā)展。由于社會(huì)控制的手段十分復(fù)雜，因此，很難為政府性質(zhì)的主體所采納，因?yàn)閺V義上的社會(huì)控制難以滿足政府對(duì)于效率和直接性的追求。狹義上的社會(huì)控制是指政府直接或間接對(duì)社會(huì)進(jìn)行的政治、經(jīng)濟(jì)、文化等多方面的控制。由于“控制”一詞過(guò)于生硬，作為官方語(yǔ)言有失妥當(dāng)，因此該詞雖一度進(jìn)入官方視野，后來(lái)卻逐漸棄用。但在國(guó)外學(xué)術(shù)和實(shí)踐領(lǐng)域，“社會(huì)控制”實(shí)際上是一個(gè)中性術(shù)語(yǔ)，并無(wú)其他諸如“非法控制”的含義或聯(lián)想，僅僅是在實(shí)現(xiàn)社會(huì)正常運(yùn)行意義上使用。

當(dāng)社會(huì)控制從官方語(yǔ)境中淡出的時(shí)候，“社會(huì)管理”逐漸被各界所使用，并在此基礎(chǔ)上發(fā)展出了一系列的社會(huì)管理理論和實(shí)踐，這些理論與實(shí)踐對(duì)于社會(huì)秩序的實(shí)現(xiàn)做出了階段性貢獻(xiàn)。與社會(huì)控制一詞的來(lái)源不同，“社會(huì)管理”實(shí)際上是一個(gè)“計(jì)劃經(jīng)濟(jì)”下的術(shù)語(yǔ)。在除前蘇聯(lián)和東歐國(guó)家以外的國(guó)外相關(guān)資料中，無(wú)論是學(xué)者們的論著中還是政府的規(guī)范性文件都很少有類(lèi)似于社會(huì)管理的詞匯。通過(guò)文獻(xiàn)檢索可以發(fā)現(xiàn)，一些諸如“social management”之類(lèi)的英文術(shù)語(yǔ)實(shí)際上是直接從中文翻譯出來(lái)的“中式英語(yǔ)”，其來(lái)源仍為前蘇聯(lián)和東歐國(guó)家社會(huì)管理理論。這就使我們不得不去思考：為什么世界上除前蘇聯(lián)和東歐國(guó)家以外的國(guó)家很少使用“社會(huì)管理”這一術(shù)語(yǔ)或類(lèi)似術(shù)語(yǔ)？我們關(guān)于“社會(huì)管理”這一理論和實(shí)踐體系的存在是否合理？人類(lèi)關(guān)于國(guó)家治理的手段能在多大程度上具有共性和差異性？

要回答這些問(wèn)題，需要對(duì)“社會(huì)管理”理論出現(xiàn)的社會(huì)背景作出分析。我國(guó)舊的社會(huì)管理理論主要來(lái)源于前蘇聯(lián)和東歐國(guó)家，主要是通過(guò)對(duì)經(jīng)濟(jì)的管理實(shí)現(xiàn)社會(huì)管理。20世紀(jì)紀(jì)90年代初，我國(guó)開(kāi)始進(jìn)入有計(jì)劃的市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)階段，以前通過(guò)票證、單位等經(jīng)濟(jì)手段實(shí)現(xiàn)的社會(huì)控制開(kāi)始土崩瓦解。舊社會(huì)管理的相關(guān)理論逐漸衰落，人們的興趣開(kāi)始集中在經(jīng)濟(jì)管理領(lǐng)域。進(jìn)入21世紀(jì)的前十年，在人員、信息、資本等都開(kāi)始處于高度流動(dòng)狀態(tài)的背景下，政府對(duì)社會(huì)的管控成為一個(gè)巨大的難題，開(kāi)始尋求從經(jīng)濟(jì)管理學(xué)、公共管理學(xué)相關(guān)理論找到破解之途。然而，但由于性質(zhì)相差甚遠(yuǎn)，借鑒難以奏效。這一時(shí)期在計(jì)劃經(jīng)濟(jì)時(shí)期形成的對(duì)政府社會(huì)管理能力的迷信仍在繼續(xù)，即政府能夠包攬一切社會(huì)管理事務(wù)。然而實(shí)踐表明，政府“大包大攬”的做法是勉為其難的。在這一背景下，進(jìn)入2010年以后，理論界和實(shí)踐領(lǐng)域開(kāi)始對(duì)社會(huì)管理的新探索，中央也做出了加強(qiáng)社會(huì)管理創(chuàng)新的決定，但無(wú)論是理論還是實(shí)踐都沒(méi)有出現(xiàn)重大創(chuàng)新，實(shí)際上走入了困境，根本原因是拿計(jì)劃經(jīng)濟(jì)的思維來(lái)研究市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)下的社會(huì)管理，并試圖從經(jīng)濟(jì)管理和公共管理等學(xué)科中尋找規(guī)律，但收效甚微。

要改變這一現(xiàn)狀，就要從社會(huì)結(jié)構(gòu)本身著手，經(jīng)濟(jì)管理、公共管理等只是社會(huì)治理的一部分內(nèi)容，其運(yùn)行規(guī)律具有局限性。對(duì)此，從近幾年關(guān)于社會(huì)管理的理論與實(shí)踐發(fā)展?fàn)顩r可見(jiàn)一斑，真正有一定創(chuàng)新的理論和實(shí)踐大多數(shù)是在向社會(huì)治理演化，而不是在傳統(tǒng)社會(huì)管理理論中演繹。從以上分析再次驗(yàn)證了社會(huì)發(fā)展規(guī)律具有客觀性，一種理論或?qū)嵺`是否符合社會(huì)發(fā)展規(guī)律，需要經(jīng)得住實(shí)踐的檢驗(yàn)。至此可以回答本段開(kāi)頭時(shí)提出的三個(gè)問(wèn)題：一，除前蘇聯(lián)東歐國(guó)家和我國(guó)以外的世界其他國(guó)家很少使用“社會(huì)管理”這一術(shù)語(yǔ)或類(lèi)似術(shù)語(yǔ)是因?yàn)檫@一舊的“社會(huì)管理”建立在計(jì)劃經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)之上的，是特定歷史條件下的產(chǎn)物，具有時(shí)代局限性。二，我國(guó)關(guān)于“新舊”社會(huì)管理理論與實(shí)踐的探索過(guò)程中出現(xiàn)了一些偏差，耽誤了不少寶貴時(shí)間，但同時(shí)也為社會(huì)治理理論與實(shí)踐的產(chǎn)生打下了基礎(chǔ)。三，人類(lèi)關(guān)于國(guó)家治理的手段在很大程度上具有共性，共性主要體現(xiàn)在治理的法治化要求上，差異性主要體現(xiàn)在具體歷史文化背景等方面。但是，法治化的路徑必然是一個(gè)共同的選擇。

二、從社會(huì)管理到社會(huì)治理

社會(huì)治理（social governance）在國(guó)際范圍內(nèi)不是一個(gè)陌生的名詞或理論，國(guó)際范圍內(nèi)關(guān)于社會(huì)治理的理論和實(shí)踐十分豐富，幾乎在社會(huì)治理的每一個(gè)細(xì)小領(lǐng)域都有專(zhuān)門(mén)的研究和實(shí)踐。“富有成效的社會(huì)治理不僅要求達(dá)到效率和秩序的目的，而且要求做到公共參與和公共義務(wù)”。這是英國(guó)學(xué)者簡(jiǎn)·阿特·斯圖爾特（Scholte Jan Aart）在一篇文章中提出的觀點(diǎn)，旨在強(qiáng)調(diào)公共參與和公共義務(wù)的重要性，這與我國(guó)傳統(tǒng)社會(huì)管理理論中國(guó)家為主的旨趣迥異。

對(duì)社會(huì)治理具有代表性的界定是：“所謂社會(huì)治理，就是政府、社會(huì)組織、企事業(yè)單位、社區(qū)以及個(gè)人等諸行為者，通過(guò)平等的合作型伙伴關(guān)系，依法對(duì)社會(huì)事務(wù)、社會(huì)組織和社會(huì)生活進(jìn)行規(guī)范和管理，最終實(shí)現(xiàn)公共利益最大化的過(guò)程”，并指出了社會(huì)治理與社會(huì)管理的區(qū)別。以此出發(fā)可以考察社會(huì)治理的特征。一是，社會(huì)治理具有多元性，政府、社會(huì)組織、企事業(yè)單位、社區(qū)組織等都是治理權(quán)力的來(lái)源。這一論述肯定了權(quán)力來(lái)源的多元性，在理論上是一個(gè)突破性的進(jìn)展，但漏掉了一個(gè)權(quán)力的來(lái)源，那就是作為個(gè)體的公民，根據(jù)憲法和法律，政府的權(quán)力無(wú)疑來(lái)源于人民，不能因個(gè)體的分散性就無(wú)視其在社會(huì)治理中的權(quán)力來(lái)源地位，事實(shí)上，缺乏公民個(gè)體認(rèn)同的社會(huì)治理實(shí)際上是難以推行下去的，而獲取個(gè)體認(rèn)同的主要途徑之一就是承認(rèn)和尊重個(gè)體在社會(huì)治理中的主體地位和權(quán)力來(lái)源這一事實(shí)，只有尊重個(gè)體的主體地位才能充分調(diào)動(dòng)個(gè)體參與社會(huì)治的理積極性。二是，社會(huì)管理強(qiáng)調(diào)政府的管理作用，但要限制其權(quán)力，政府以外的組織和個(gè)人的參與是建立在自愿基礎(chǔ)上的，具有自我管理之意。但是，該理論并沒(méi)有指出如何保障這一平等治理的關(guān)系，權(quán)力的特征是“遇到邊界方可能停下”，并且，一有機(jī)會(huì)便“越界”也是權(quán)力的一貫做法，在這種情況下，一廂情愿的“平等關(guān)系”、“合作關(guān)系”是難以建立和維系的，需要對(duì)權(quán)力進(jìn)行制約，制約的手段就是通過(guò)法律法規(guī)將政府的權(quán)力限制起來(lái)，走法治化的路徑。三是，社會(huì)治理是一種新型的民主實(shí)現(xiàn)方式，強(qiáng)調(diào)多主體合力，鼓勵(lì)主體之間的溝通與交流，在此過(guò)程中形成共識(shí)，并形成公共政策，從而使社會(huì)治理的成本最小化。這與傳統(tǒng)意義上的協(xié)商民主并無(wú)本質(zhì)上的不同，只是實(shí)現(xiàn)方式發(fā)生了變化，效率提高了，成本降低了，隨著新技術(shù)的發(fā)展，還會(huì)出現(xiàn)更多的有效溝通協(xié)商方式，為社會(huì)治理的更好進(jìn)行提供技術(shù)上的便利。四是，社會(huì)管理的實(shí)現(xiàn)主要通過(guò)政府行為，在社會(huì)治理中，政府還擔(dān)負(fù)著使用行政行為以外的方式進(jìn)行社會(huì)治理的任務(wù)。從以上分析可以看出，如果缺少以限制公權(quán)力為核心特征的法治，社會(huì)治理就只能是一種空洞的理論，毫無(wú)現(xiàn)實(shí)意義。我國(guó)目前的權(quán)利調(diào)整的法律體系較為完善，但權(quán)力規(guī)制的法律仍有缺口，限制權(quán)力的法律沒(méi)有得到很好的遵守。因此，要解決社會(huì)治理問(wèn)題，必須同時(shí)解決法治問(wèn)題。

三、社會(huì)治理現(xiàn)實(shí)分析

社會(huì)治理是一個(gè)系統(tǒng)工程，不可能一蹴而就，但是無(wú)論是學(xué)界還是實(shí)踐領(lǐng)域，人們總傾向于找到一個(gè)一勞永逸而且快速解決問(wèn)題的方案。在這種堪比“快速致富”的心態(tài)下，具有戰(zhàn)略性的社會(huì)建設(shè)規(guī)劃往往需要較長(zhǎng)時(shí)間的努力才能看到明顯的成效，這是追求短期效益的部門(mén)和群體所無(wú)法容忍的，可以預(yù)測(cè)，如果不采取相關(guān)措施，過(guò)了短暫的“熱點(diǎn)”期后，“社會(huì)治理”也難逃被冷落的風(fēng)險(xiǎn)。因此，目前最重要的工作之一是對(duì)社會(huì)治理實(shí)踐工作的落實(shí)，以此來(lái)推進(jìn)社會(huì)治理的正常發(fā)展。但是在此之前必須要解決某些相關(guān)的理論問(wèn)題，例如社會(huì)治理與社會(huì)管理的關(guān)系問(wèn)題，在這一關(guān)系問(wèn)題中又以社會(huì)管理在社會(huì)治理中的地位問(wèn)題最為重要。

社會(huì)管理是社會(huì)治理的核心組成部分這一結(jié)論是我國(guó)社會(huì)治理現(xiàn)狀在理論上的總結(jié)和反映。當(dāng)社會(huì)管理的理論和實(shí)踐得到官方的認(rèn)可和提倡后，有關(guān)社會(huì)管理的理論和實(shí)踐在過(guò)去的數(shù)年內(nèi)得到了廣泛的重視，而當(dāng)社會(huì)治理的理論和實(shí)踐得到政策的支持后，學(xué)者們的目光又轉(zhuǎn)向了社會(huì)治理，并有相當(dāng)一部分學(xué)者在刻意強(qiáng)調(diào)社會(huì)治理與社會(huì)管理之間的區(qū)別，即異質(zhì)性，有意無(wú)意地忽略二者之間的聯(lián)系，即同質(zhì)性，這種厚此薄彼、無(wú)視客觀規(guī)律的做法實(shí)不可取。從全球角度來(lái)說(shuō)，社會(huì)治理看似是一個(gè)新鮮的事物，其實(shí)不然。本質(zhì)上，它以社會(huì)管理為主要內(nèi)容，并在此基礎(chǔ)上擴(kuò)大了履行管理職能的主體范圍；同時(shí)還在治理或管理手段上進(jìn)行了創(chuàng)新，包含了更多的“社會(huì)”因素在內(nèi)，意圖最大限度的調(diào)動(dòng)社會(huì)主體進(jìn)行自我管理的積極性；此外，與社會(huì)管理一樣，其實(shí)現(xiàn)離不開(kāi)法治的保障。因此，那種把社會(huì)治理與社會(huì)治理割裂甚至對(duì)立起來(lái)的做法，在理論上和實(shí)踐中都是缺乏可靠依據(jù)的。無(wú)論是社會(huì)治理還是社會(huì)管理，實(shí)際上都是以政府對(duì)社會(huì)的管理為核心內(nèi)容的一種行為或者狀態(tài)，試圖從批判一方來(lái)取得另一方正當(dāng)性的做法在此處實(shí)際上起到了相反的作用。

通過(guò)以上分析可知，我國(guó)的社會(huì)治理實(shí)際上仍處于十分初級(jí)的階段。社會(huì)組織由于各種原因沒(méi)有得到良好的發(fā)育，難以肩負(fù)起社會(huì)治理的任務(wù)，企業(yè)等經(jīng)濟(jì)組織雖然經(jīng)濟(jì)實(shí)力較為強(qiáng)大，但鑒于其性質(zhì)，只能進(jìn)行輔助性的社會(huì)治理工作，公民個(gè)體實(shí)際上處于原子化的狀態(tài)，沒(méi)有適當(dāng)?shù)囊龑?dǎo)，難以有效參與社會(huì)治理工作。在這一背景下，務(wù)實(shí)的做法是由政府主導(dǎo)進(jìn)行社會(huì)治理，鼓勵(lì)現(xiàn)有和新成立的社會(huì)組織參與到社會(huì)治理的進(jìn)程中，明確社會(huì)組織在社會(huì)治理中的“權(quán)”與“責(zé)”，同時(shí)通過(guò)各種群眾組織促使公民個(gè)人加入到社會(huì)治理的工作中來(lái)。

參考文獻(xiàn)

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[2]該書(shū)編譯組：《南斯拉夫報(bào)刊對(duì)蘇聯(lián)和東歐經(jīng)濟(jì)的評(píng)論》，商務(wù)印書(shū)館1965年版，第26頁(yè)。

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[4]Effective governance is regulation that achieves not only efficiency and order， but also public participation and public accountability. See Scholte Jan Aart. Civil Society and Democracy in Global Governance. Global Governance， 2002， （8）： 281-304.

[5]陳家剛：“從社會(huì)管理走向社會(huì)治理”，載《學(xué)習(xí)時(shí)報(bào)》2012年10月22日第2版。

作者簡(jiǎn)介

孟永恒，男，北京市社會(huì)科學(xué)院、中國(guó)社會(huì)科學(xué)院法學(xué)研究所博士后，助理研究員。本文是北京市社會(huì)科學(xué)院項(xiàng)目《首都社會(huì)管理創(chuàng)新》（2014C1186）的階段性研究成果。

基金項(xiàng)目

北京市社會(huì)科學(xué)院基金項(xiàng)目（2014C1186）。

History of the development of social governance and its status quo

MENG Yong-heng

（1.Post-Doctoral Work Station of Beijing Academy of Social Sciences， Beijing 100101， China； 2.China Post-Doctoral Research Station of Institute of Law， Chinese Academy of Social Sciences， Beijing 100720，China）

Abstract： Social governance has developed from a process of social control—social management—social governance . Control is the essential element of a social control， social management and social governance， the difference lies in them is the ways and means of control. Social control based on the \"rule of man\" and lack of stability， \"monopolize power\" is its main feature； social management based on a modern legal system， the executive power and its expanding are the main features； social governance embodied in the \"rule of law\" as the core， and a variety of power participate in it， \"autonomy\" ，\"cohabitation\" and diversity of governance body are the main feature. But the government's social management functions are not weakened by social governance， in the case of the absence or weakness of the governance bodies， the social management functions of the government in a period of time are not weakened but strengthened.

Key words： social governance； social management； social control； social construction