財(cái)政管理新常態(tài)

財(cái)政管理，是除了財(cái)政部門(mén)以外，很少見(jiàn)諸報(bào)端的一個(gè)詞匯。

財(cái)政人通常對(duì)自己的描述是“收支兩條線”，從財(cái)政工作的技術(shù)層面來(lái)講，這句話毫無(wú)錯(cuò)誤。但財(cái)政管理其實(shí)涵蓋了相當(dāng)多的財(cái)政根本問(wèn)題，包含構(gòu)建良性循環(huán)的財(cái)政運(yùn)行機(jī)制、建立有效保障財(cái)政收入合理增長(zhǎng)的機(jī)制、構(gòu)造本級(jí)預(yù)算支出的有效監(jiān)控機(jī)制、確保財(cái)政收支平衡等等。

這是從理論角度來(lái)描述財(cái)政管理的范疇。從實(shí)務(wù)角度講，這種“新常態(tài)”實(shí)際要論述清楚的是財(cái)政的幾個(gè)關(guān)系：財(cái)政與市場(chǎng)之間的關(guān)系，財(cái)政與政府之間的關(guān)系，財(cái)政與部門(mén)之間的關(guān)系。論述清楚這些關(guān)系，財(cái)政的“收支兩條線”才能夠有的放矢。

財(cái)政與市場(chǎng)

財(cái)政部部長(zhǎng)樓繼偉多次在多個(gè)場(chǎng)合表示，必須處理好政府與市場(chǎng)、政府與社會(huì)、中央與地方的關(guān)系，真正做到該管的管住管好，不該管的不去干預(yù)，真正讓市場(chǎng)起作用。

那么，什么是財(cái)政應(yīng)當(dāng)管住管好的？又什么是應(yīng)當(dāng)留給市場(chǎng)的？筆者曾于多個(gè)場(chǎng)合關(guān)于這個(gè)問(wèn)題采訪過(guò)各級(jí)財(cái)政人，得到的答案五花八門(mén)，但答案的基礎(chǔ)并未改變過(guò)：財(cái)政部門(mén)現(xiàn)在管的有點(diǎn)太多了。

中國(guó)財(cái)政學(xué)會(huì)理事齊守印教授表示，要厘清財(cái)政與市場(chǎng)之間的邊界，首先要了解財(cái)政與市場(chǎng)之間的關(guān)系。財(cái)政與市場(chǎng)之間的關(guān)系就是政府與市場(chǎng)之間在資源配置方面的分工關(guān)系。在此關(guān)系上，兩者切割的邊界應(yīng)該是：凡是具有公共性的事務(wù)，才可以由財(cái)政配置資源；凡是不具有公共性的事務(wù)，都應(yīng)該由市場(chǎng)配置資源，也就是由個(gè)人、家庭、企業(yè)或其他民間組織自己出錢(qián)辦理，也就是說(shuō)，財(cái)政不應(yīng)承擔(dān)這些負(fù)擔(dān)。

從這個(gè)角度出發(fā)，我們要說(shuō)清兩件事：即財(cái)政的“放手”和“減負(fù)”問(wèn)題。對(duì)于財(cái)政要在財(cái)源上“放手”的問(wèn)題，廣東省某市財(cái)政局工作人員表示，對(duì)于一個(gè)絕大多數(shù)財(cái)源來(lái)源于地方性企業(yè)的地方財(cái)政來(lái)說(shuō)，還是需要對(duì)當(dāng)?shù)氐漠a(chǎn)業(yè)發(fā)展留有一定的控制權(quán)，否則“夜不能寐”。但一些企業(yè)，尤其是地方大財(cái)源企業(yè)也向《新理財(cái)》表示，地方財(cái)政有時(shí)為了讓財(cái)政收入或GDP數(shù)據(jù)更好看，會(huì)在稅收上做一些主動(dòng)操控，“藏稅于企”。但從根本上來(lái)說(shuō)，地方財(cái)政即使有這樣的做法，多數(shù)情況下也是為了地方主官政績(jī)上好看。按照市場(chǎng)波動(dòng)，沒(méi)有任何一個(gè)產(chǎn)業(yè)，或者一個(gè)行業(yè)是永遠(yuǎn)盈利的。從數(shù)據(jù)上來(lái)看，我們刨除轉(zhuǎn)移支付等外因，單純就地方財(cái)源而論，也幾乎不可能有一個(gè)地區(qū)稅源總體上永遠(yuǎn)持續(xù)膨脹下去。讓財(cái)源回歸市場(chǎng)，從財(cái)政管理的角度講，也就是要讓地方財(cái)政，甚至地方主官承認(rèn)市場(chǎng)波動(dòng)的存在，讓財(cái)政的“分錢(qián)”職能真正回歸到提供公共服務(wù)的角度上來(lái)，而這樣做對(duì)于財(cái)政來(lái)說(shuō)，無(wú)論是從管理角度還是從財(cái)政資金角度，也都是一種“減負(fù)”。這也應(yīng)當(dāng)是下一步財(cái)政在處理與市場(chǎng)之間關(guān)系中的“新常態(tài)”。

那么這就涉及到第二個(gè)問(wèn)題：財(cái)政應(yīng)該以什么方式來(lái)管理自己與政府之間的關(guān)系？

財(cái)政與政府

首先定下一個(gè)與之前相同的基調(diào)：以財(cái)輔政。但這種“輔”并非只有輔助一個(gè)含義。齊守印表示，財(cái)政部門(mén)是政府綜合管理財(cái)政事務(wù)的部門(mén)，不僅負(fù)責(zé)財(cái)政政策、制度的研究制定和監(jiān)督執(zhí)行，而且負(fù)責(zé)公共預(yù)算的綜合管理，包括預(yù)算資金的籌措和分配，資金使用監(jiān)督與評(píng)價(jià)，負(fù)責(zé)向政府和人大匯總報(bào)告財(cái)政情況等等。

但以往的最大問(wèn)題也就出在財(cái)政和政府的匯總報(bào)告頻率上。廣東省財(cái)政廳科研所所長(zhǎng)黎旭東表示，如何及時(shí)、準(zhǔn)確的讓地方政府了解當(dāng)?shù)氐呢?cái)政運(yùn)行狀態(tài)，不僅是為政府決策提供必要輔助的行為，也是避免政府對(duì)預(yù)算部門(mén)、甚至是對(duì)市場(chǎng)干預(yù)失效的有效預(yù)防。

在本次采訪中，一些專(zhuān)家提出在財(cái)政管理層面將財(cái)政與政府職能分離，理由也很簡(jiǎn)單，絕對(duì)的權(quán)力必然產(chǎn)生絕對(duì)的腐敗，那么必須有一種節(jié)制政府對(duì)財(cái)政完全控制的機(jī)制存在。越來(lái)越多的地方政府也意識(shí)到，擁有一個(gè)可以對(duì)財(cái)政資金分配方式說(shuō)“不”的地方財(cái)政，其實(shí)對(duì)于決策層面來(lái)說(shuō)是一件幸事。而財(cái)政說(shuō)“不”的可能性，很大程度上歸結(jié)于政府績(jī)效體系的建設(shè)。

有人會(huì)發(fā)現(xiàn)，我們并沒(méi)有使用財(cái)政績(jī)效這個(gè)詞。從廣義上來(lái)講，單純的財(cái)政績(jī)效體系是不能單獨(dú)成立的。從項(xiàng)目上劃分會(huì)涉及到各個(gè)預(yù)算部門(mén)，從資金上劃分會(huì)涉及到上下級(jí)決策。因此在財(cái)政部門(mén)不可能成為每個(gè)項(xiàng)目中的專(zhuān)家時(shí)，判定一筆錢(qián)該不該花，其實(shí)應(yīng)當(dāng)是財(cái)政和預(yù)算部門(mén)甚至政府部門(mén)共同完成的課題。在確定“該不該花”之后，“該如何花”和“該花多少”甚至“收效如何”，這才是狹義的財(cái)政績(jī)效所要討論的范疇。

如果說(shuō)現(xiàn)在的“常態(tài)”是財(cái)政考慮如何健全財(cái)政績(jī)效系統(tǒng)，那么下一個(gè)階段的“新常態(tài)”就必然是財(cái)政績(jī)效作為績(jī)效系統(tǒng)的政府資源分配者一環(huán)，與政府部門(mén)共同建立政府績(jī)效系統(tǒng)。

財(cái)政與部門(mén)

齊守印表示，財(cái)政部門(mén)和預(yù)算部門(mén)之間的關(guān)系，應(yīng)當(dāng)是公共部門(mén)內(nèi)部在預(yù)算及其他財(cái)政事務(wù)方面的責(zé)權(quán)分工關(guān)系，預(yù)算部門(mén)在財(cái)政事務(wù)方面的責(zé)權(quán)分工關(guān)系。預(yù)算部門(mén)在財(cái)政事務(wù)方面要接受財(cái)政部門(mén)的統(tǒng)轄和監(jiān)督，同時(shí)對(duì)本部門(mén)預(yù)算資金分配使用在遵循統(tǒng)一政策和制度規(guī)定的前提下有一定的自主配置權(quán)，并對(duì)本部門(mén)預(yù)算安排、執(zhí)行和管理績(jī)效承擔(dān)責(zé)任。

這不僅說(shuō)明了財(cái)政和部門(mén)之間的“新常態(tài)”應(yīng)該是一個(gè)什么樣的狀態(tài)，也說(shuō)明了成為這種狀態(tài)之前我們要面臨的實(shí)際問(wèn)題：責(zé)權(quán)不明。

這其實(shí)已經(jīng)是一個(gè)老生常談的話題。財(cái)政與預(yù)算部門(mén)之間的責(zé)權(quán)不明，從財(cái)政的角度而言，來(lái)源于預(yù)算編制不夠精細(xì)。而上下級(jí)政府之間的財(cái)權(quán)切塊，和預(yù)算部門(mén)之間的財(cái)權(quán)切塊，使得本來(lái)僅僅是不夠精細(xì)的預(yù)算變成了各部門(mén)之前“拿錢(qián)就走”的理由。即使財(cái)政部門(mén)一再?gòu)?qiáng)調(diào)自己在政府資金分配方面的監(jiān)督功能，但幾乎所有預(yù)算部門(mén)都認(rèn)為，財(cái)政對(duì)于分配到預(yù)算部門(mén)之后的財(cái)政資金的管理是一種越權(quán)。

因此說(shuō)到財(cái)政與預(yù)算部門(mén)之間的“新常態(tài)”，其實(shí)并不可能僅靠財(cái)政一家之言就能改變所有部門(mén)的想法。多個(gè)開(kāi)展財(cái)政資金深度管理的地方財(cái)政均表示，與預(yù)算部門(mén)溝通是一件難事，與多個(gè)預(yù)算部門(mén)溝通更是一件難事，而與多個(gè)長(zhǎng)期掌控財(cái)權(quán)，根本不理解為何財(cái)政要“奪取”財(cái)權(quán)的預(yù)算部門(mén)溝通，其難度可想而知。

因此，我們也可以理解為：財(cái)政與政府，與預(yù)算部門(mén)，甚至與市場(chǎng)的關(guān)系其實(shí)是一個(gè)有機(jī)聯(lián)系整體。牽一發(fā)而動(dòng)全身。財(cái)政管理的“新常態(tài)”，其實(shí)不僅僅是財(cái)政部門(mén)的新常態(tài)，而是整個(gè)地方政府，包括預(yù)算部門(mén)從“思”到“行”的整體改觀。否則僅靠財(cái)政部門(mén)的獨(dú)自沖鋒，也不過(guò)只有“新”一個(gè)字而已，“常態(tài)”則遙遙無(wú)期。