財政規(guī)則新常態(tài)

沒有規(guī)矩，不成方圓。老話，但有道理。

8月31日下午，十二屆全國人大常委會第十次會議閉幕后，全國人大常委會辦公廳在人民大會堂新聞發(fā)布廳召開新聞發(fā)布會，財政部長樓繼偉就預(yù)算法修改回答記者提問。同一天的全國人大常委會上，也通過了關(guān)于《中華人民共和國政府采購法》（下文簡稱《采購法》）的修訂案。

只這一天，這些事的矛頭都指向了財政的“規(guī)則”。與財政政策不同，通俗的來講，財政政策是“攻略方案”，而規(guī)則則是框架本身。對于財政規(guī)則的修訂，比財政政策的改革還要謹(jǐn)慎，還要困難，當(dāng)然也更加曠日持久。

為什么我們使用了“規(guī)則”這個詞匯，而非是“法規(guī)”？這也是在本期專題操作期間筆者和各位財政人一直在糾結(jié)的一個問題。說到財政類法規(guī)，確實(shí)為數(shù)不多。上文提到的《預(yù)算法》是其中比較基礎(chǔ)的一種，而像《采購法》這樣比較細(xì)致類別的法律，在財政部門內(nèi)部不可能面面俱到。而且在十八大以后，財政部門的地位得到了空前的提升，為了完善整個財政的行為框架，中央財政甚至地方財政就必須以一系列的通知、條例、方案為載體，描繪出在新時期下財政部門的新“規(guī)則”。根據(jù)筆者從各地財政部門取得的資料，在“新常態(tài)”下的財政“新規(guī)則”主要有如下一些特征：

第一“新常態(tài)”：地方化

“一刀切”政策一直是長期以來地方財政部門的一大煩惱。無論是產(chǎn)業(yè)政策（如光伏、風(fēng)力發(fā)電“一窩蜂”式政策），或者是部門指導(dǎo)型政策（強(qiáng)行規(guī)定地方財政在某項(xiàng)支出必須占到財政收入或者GDP的百分比）等等，雖然出發(fā)點(diǎn)都是好的，但政策都有其必然的適用邊界，在我國這種南北東西經(jīng)濟(jì)財政發(fā)展差異較大的國家來說，再完善的政策，落地時得到的結(jié)果也幾乎必然是眾口難調(diào)。

而通過筆者的了解，在近幾年，這種情況得到了較為明顯的改善。在采訪中筆者發(fā)現(xiàn)，這種改善的來源有幾種：第一種來源于中央財政對各省級財政行為的逐漸放寬。在一些政策確實(shí)明顯無法執(zhí)行時，一些省級財政會出臺一些“升級版”政策。

例如前幾年較為被人詬病的教育投入占GDP比重政策，在不同的省份就演繹出了不同的版本。廣西壯族自治區(qū)某市財政工作人員表示，由于當(dāng)?shù)刎斦杖胫饕揽哭D(zhuǎn)移支付，在教育上的財政投入已經(jīng)遠(yuǎn)超中央財政設(shè)定的比例。因此經(jīng)過審議，決定該政策在當(dāng)?shù)貢壕張?zhí)行。而東部沿海某市財政則表示，由于該地區(qū)是傳統(tǒng)意義上的“高考大市”，當(dāng)?shù)乇炯壺斦杖胗衷谌珖星懊?，因此教育投入早在多年前就達(dá)到了真正意義上的飽和狀態(tài)。按照中央財政的要求，這不僅是一筆巨款，而且也有可能擴(kuò)大這筆資金的尋租空間。因此該地也未按照“一刀切”的財政政策要求，而是對其進(jìn)行了相應(yīng)的細(xì)化和規(guī)范。

這還僅僅是財政規(guī)則“新常態(tài)”的其中之一。在產(chǎn)業(yè)政策等方面，地方也在不斷的對頂層設(shè)計(jì)層面的政策進(jìn)行“接地氣”的細(xì)化。筆者了解到，即使是當(dāng)年大行其道的光伏等政策，某省財政也會在推行時在其后附上省級財政的當(dāng)年產(chǎn)業(yè)政策，其中也有對企業(yè)的一些指導(dǎo)性意見。但這位負(fù)責(zé)人在接受采訪時表示，頂層設(shè)計(jì)對于產(chǎn)業(yè)的影響“有時是地震級的”，因此在實(shí)際操作中，一些并不適合本地實(shí)況的產(chǎn)業(yè)政策影響也無法避免。但隨著財政扁平化和地方財政個性化發(fā)展模式的加強(qiáng)，一些地區(qū)也在逐漸出臺一些個性化十足的政策。這也是財政“新常態(tài)”的一種體現(xiàn)。

第二“新常態(tài)”：精細(xì)化

“部門規(guī)則”是近年來財政部門比較常見的一種政策形態(tài)。以上期《新理財》（政府理財版）專題報道為例，河北省滄州市財政局關(guān)于基本公共衛(wèi)生服務(wù)方面的政策發(fā)布方式，就屬于典型的“精細(xì)型”政策。這種政策通常的特征是：涉及財政資金量小或分布到財政資金撥付終端時每個終端人分到的資金量較少（有時僅幾元錢）；涉及事件環(huán)節(jié)多，情況復(fù)雜；靈活性極大等。

財政部財政科學(xué)研究所金融研究室主任趙全厚表示，在財政，特別是地方財政的政策制定歷史上，通常意義上的財政政策還是相對“模糊化”了。

他以資源稅和綠色礦業(yè)舉例：“我們需要精準(zhǔn)的，詳細(xì)的界定一些東西。比如什么樣的礦產(chǎn)是高污染的，什么是綠色的，它們每一個應(yīng)當(dāng)按照一個怎樣的規(guī)則征稅。”他表示，現(xiàn)行的地方財稅政策還遠(yuǎn)遠(yuǎn)不夠精細(xì)，財政部門的工作正在不斷細(xì)化，因此原有粗放式的，模糊化的政策很多都需要加以大幅度的改良。

然而，一些地方財政人也表示，地方性的、試驗(yàn)性的、以部門為主要制定核心的精細(xì)化政策，很多時候雖然可以作為一種探索，但距離作為一種“新常態(tài)”顯然還有一些難題需要攻克。

第一是頂層設(shè)計(jì)層面的嚴(yán)重滯后。無論是預(yù)算法的修訂，還是其他一些財政政策法規(guī)的制訂，現(xiàn)狀多為“地方先行，中央跟上”的模式。這種模式要求地方財政在探索過程中始終是在“摸著石頭過河”，在許多時候事倍功半甚至是做出無用功。

第二是政策制定過程中的過度孤立化。由于地方財政整體信息渠道的不通暢，導(dǎo)致地方財政在探索過程中的信息匱乏。而部門型規(guī)則政策制定面臨的這種困境尤甚。一些地方財政部門探索多年，才發(fā)現(xiàn)走了其他地區(qū)的老路，這種情況屢見不鮮。

第三“新常態(tài)”：聯(lián)合化

由于地方財政并無立法權(quán)，因此一些地方財政煞費(fèi)苦心制定出的規(guī)則，在實(shí)際運(yùn)行中由于約束力的低下，變成了一張廢紙。這種情況在以前的財政工作中并不鮮見。而在財政的“新常態(tài)”中，這種弊端有所改善。

所謂“聯(lián)合化”有兩層含義，不僅指財政與部門之間行事規(guī)則的聯(lián)合化，也指財政部門與政府部門之間的聯(lián)合化。而這兩點(diǎn)之間是相輔相成的。財政部財政科學(xué)研究所趙云旗教授表示，地方財政工作的順暢程度，主要取決于地方財政和各預(yù)算部門和地方主官合作的順暢程度。

廣西壯族自治區(qū)財政廳政策研究室吳勝澤認(rèn)為，所謂財政在制定規(guī)則中的“新常態(tài)”，應(yīng)該模糊財政部門的獨(dú)立性，增加財政部門與其他部門之間的協(xié)同性，以期盡量前置在制度設(shè)計(jì)中有可能出現(xiàn)的部門間協(xié)同不暢問題，與其他預(yù)算部門甚至政府部門組成信息聯(lián)合體，才是財政部門作為預(yù)算部門中樞身份的“新常態(tài)”所在。