地方債預(yù)算編制初探

隨著地方促進(jìn)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的步伐加快，地方政府債務(wù)規(guī)模也進(jìn)一步擴(kuò)大，債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)日益增長(zhǎng)，已經(jīng)引起了社會(huì)各界的廣泛關(guān)注。對(duì)于如何防范和化解因地方政府債務(wù)帶來(lái)的財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)，從中央到地方、各級(jí)各部門(mén)，尤其是財(cái)政部門(mén)進(jìn)行了不少研究和探索。通過(guò)編制地方政府性債務(wù)預(yù)算，將政府債務(wù)收支納入預(yù)算管理，是加強(qiáng)政府債務(wù)管理和防范地方政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)的有效途徑之一。

政策支持

從我國(guó)經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平、政府性債務(wù)的現(xiàn)狀和資產(chǎn)與負(fù)債的相互關(guān)系看，目前我國(guó)政府性債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)總體可控，但有的地方也存在一定的風(fēng)險(xiǎn)隱患，如不采取治理措施，局部地區(qū)風(fēng)險(xiǎn)有可能成為經(jīng)濟(jì)社會(huì)持續(xù)健康發(fā)展的隱患。

2014年8月31日經(jīng)第十二屆全國(guó)人民代表大會(huì)常委會(huì)第十次會(huì)議表決通過(guò)的新《預(yù)算法》也包含了對(duì)于“預(yù)算安排舉借的債務(wù)是否合法、合理”的相關(guān)條款，從法律角度對(duì)地方政府編制政府性債務(wù)預(yù)算提出了明確要求。

財(cái)政部一直高度重視地方政府性債務(wù)統(tǒng)計(jì)工作，近年來(lái)建立了地方政府性債務(wù)統(tǒng)計(jì)報(bào)告制度，要求各級(jí)財(cái)政部門(mén)及債務(wù)單位如實(shí)填列債務(wù)并上報(bào)，以便全面掌握情況，及時(shí)防范風(fēng)險(xiǎn)。為進(jìn)一步夯實(shí)數(shù)據(jù)基礎(chǔ)，開(kāi)發(fā)應(yīng)用了地方政府性債務(wù)管理系統(tǒng)，完善債務(wù)統(tǒng)計(jì)報(bào)告制度，開(kāi)展債務(wù)與債權(quán)對(duì)賬工作。

目前來(lái)看，權(quán)責(zé)發(fā)生制政府綜合財(cái)務(wù)報(bào)告制度作為國(guó)際上公共財(cái)政管理的發(fā)展方向，可以全面反映一級(jí)政府的資產(chǎn)和負(fù)債狀況，以及政府的運(yùn)行成本。從收付實(shí)現(xiàn)制到權(quán)責(zé)發(fā)生制的轉(zhuǎn)變，最重要的是要全面反映政府的資產(chǎn)負(fù)債情況，而編制地方政府性債務(wù)預(yù)算，將是健全權(quán)責(zé)發(fā)生制政府綜合財(cái)務(wù)報(bào)告制度的必然要求和重要舉措；而權(quán)責(zé)發(fā)生制政府綜合財(cái)務(wù)報(bào)告制度，又有利于建立科學(xué)規(guī)范的債務(wù)管理機(jī)制，為加強(qiáng)地方債務(wù)管理提供技術(shù)支持。

另外，政府性債務(wù)作為政府舉借的資金，是政府收支內(nèi)容之一，也是全口徑預(yù)算的應(yīng)有之義。因此，加強(qiáng)源頭規(guī)范，把地方政府性債務(wù)分門(mén)別類(lèi)納入全口徑預(yù)算管理，嚴(yán)格政府舉債程序，這也對(duì)編制地方政府性債務(wù)預(yù)算提出了明確要求。

全口徑預(yù)算就是把政府所有類(lèi)型的收支都納入統(tǒng)一管理體制的制度框架，我國(guó)政府預(yù)算管理的基本格局由公共財(cái)政預(yù)算、政府性基金預(yù)算、國(guó)有資本經(jīng)營(yíng)預(yù)算、社會(huì)保險(xiǎn)基金預(yù)算和其他預(yù)算組成。全口徑預(yù)算管理涉及大量地方政府事權(quán)的規(guī)范，要求將地方政府的事權(quán)與財(cái)權(quán)高度匹配，并建立綜合的政府收支問(wèn)責(zé)機(jī)制，由人大等機(jī)構(gòu)對(duì)政府行為進(jìn)行預(yù)算控制，是財(cái)政收支管理向政府理財(cái)觀念轉(zhuǎn)變的深刻變革。

從上述政策措施看，加強(qiáng)地方政府性債務(wù)管理，關(guān)鍵是要弄清地方政府性債務(wù)狀況，而編制地方政府性債務(wù)預(yù)算將會(huì)全面、準(zhǔn)確地反映地方政府性債務(wù)的使用管理等方面的情況，為加強(qiáng)地方政府性債務(wù)管理提供數(shù)據(jù)基礎(chǔ)。

各地探索

為了加強(qiáng)地方政府性債務(wù)管理，不少地方從各自實(shí)際情況出發(fā)，在債務(wù)預(yù)算編制方面進(jìn)行了不少探索。

第一，清理規(guī)范債務(wù)分類(lèi)。以河南省焦作市為例，從2003年開(kāi)始焦作市就對(duì)政府債權(quán)債務(wù)構(gòu)成分布、實(shí)施和償債情況進(jìn)行了全面清查，提出了“澄清底數(shù)，內(nèi)外統(tǒng)管，納入預(yù)算，加強(qiáng)監(jiān)督”的總體思路。在步驟安排上，先進(jìn)行債務(wù)清理，摸底調(diào)查，后進(jìn)行內(nèi)部統(tǒng)一管理，再進(jìn)行政府債務(wù)預(yù)算編制，概括起來(lái)就是“清理、歸口、甄別、對(duì)接、還付”。這幾個(gè)環(huán)節(jié)基本體現(xiàn)了編制政府債務(wù)預(yù)算的客觀要求。

第二，出臺(tái)債務(wù)預(yù)算編制辦法。2013年，佛山市出臺(tái)了《佛山市市級(jí)地方政府性債務(wù)預(yù)算試行辦法》。其主要內(nèi)容是，一是明確債務(wù)主體，控制債務(wù)總體規(guī)模；二是規(guī)范舉債、償債程序，實(shí)現(xiàn)全過(guò)程監(jiān)督；三是監(jiān)控債務(wù)收支使用情況，提高資金使用效益。這可以說(shuō)是財(cái)政預(yù)算改革的一個(gè)有效探索。

第三，建立風(fēng)險(xiǎn)準(zhǔn)備金制度。湖南省常德市從2007年起，就在公共財(cái)政預(yù)算中設(shè)立了財(cái)政支付風(fēng)險(xiǎn)準(zhǔn)備金、政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)準(zhǔn)備金和應(yīng)急準(zhǔn)備金，建立了公共財(cái)政預(yù)算與政府債務(wù)償還之間的聯(lián)系。廣東省汕尾市2007年出臺(tái)了《汕尾市市級(jí)政府性債務(wù)償債準(zhǔn)備金暫行規(guī)定》，對(duì)償債準(zhǔn)備金的籌集、使用、管理和監(jiān)督等方面進(jìn)行了具體規(guī)定。這些在加強(qiáng)地方政府性債務(wù)管理，保證政府性債務(wù)及時(shí)償還，防范債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)，維護(hù)政府信譽(yù)等方面進(jìn)行了探索。

第四，實(shí)行定期報(bào)告制度。例如，2009年，浙江省溫嶺市人大常委會(huì)為探索開(kāi)啟對(duì)政府性債務(wù)的日常監(jiān)督，促使政府盡力防范和化解債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)，建立了市人大常委會(huì)政府性債務(wù)跟蹤監(jiān)督小組，同時(shí)還下設(shè)咨詢(xún)委員會(huì)，聘請(qǐng)有關(guān)專(zhuān)家、審計(jì)中介、市人大代表等相關(guān)專(zhuān)業(yè)人士，以提高政府性債務(wù)跟蹤監(jiān)督的實(shí)效，并每年召開(kāi)一次常委會(huì)會(huì)議聽(tīng)取和審議政府負(fù)債情況。

完善思路

地方政府性債務(wù)預(yù)算體現(xiàn)了政府舉債規(guī)模、資金用途和使用管理等方面的信息，科學(xué)合理地編制地方政府性債務(wù)預(yù)算，將有助于提高政府性債務(wù)資金使用效益，建立政府性債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)防范機(jī)制。筆者認(rèn)為，完善地方政府債務(wù)預(yù)算編制需要在以下幾個(gè)方面進(jìn)一步作出完善。

第一，建立健全相關(guān)法律法規(guī)?？紤]到政府性債務(wù)預(yù)算編制目前還沒(méi)有明確的規(guī)定，不少地方也只是處于試行階段，加上地方政府性債務(wù)管理的特殊性，為了能夠科學(xué)合理地編制地方政府性債務(wù)預(yù)算，各地應(yīng)該在結(jié)合其他財(cái)政性資金預(yù)算編制辦法的基礎(chǔ)上，制訂地方政府性債務(wù)預(yù)算編制相關(guān)辦法。

重點(diǎn)是對(duì)地方政府性債務(wù)預(yù)算的編制范圍、資金申報(bào)和審核程序、預(yù)算報(bào)告和批復(fù)程序、預(yù)算執(zhí)行與監(jiān)督檢查等方面給予相應(yīng)地規(guī)范。同時(shí)，在總結(jié)試行經(jīng)驗(yàn)的基礎(chǔ)上，要及時(shí)將地方政府性債務(wù)預(yù)算編制方面的有效做法提升到法律法規(guī)層面，以促進(jìn)地方政府性債務(wù)預(yù)算編制的規(guī)范性、科學(xué)性和合理性。

第二，合理界定地方政府性債務(wù)。目前，地方政府負(fù)有償還責(zé)任的債務(wù)應(yīng)該全額納入地方政府性債務(wù)預(yù)算編制可以說(shuō)是基本形成共識(shí)，但對(duì)負(fù)有擔(dān)保責(zé)任的債務(wù)和其他相關(guān)債務(wù)，是按具體債務(wù)項(xiàng)目還是按債務(wù)額度的一定比例納入地方政府性債務(wù)預(yù)算仍有待探索。

筆者認(rèn)為，各地應(yīng)該在對(duì)債務(wù)項(xiàng)目進(jìn)行科學(xué)分析的基礎(chǔ)上，結(jié)合社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展形勢(shì)及財(cái)力狀況等情況，綜合考慮各種因素后對(duì)其再次進(jìn)行界定，并采取相應(yīng)地辦法將其納入地方政府性債務(wù)預(yù)算編制范圍。

第三，科學(xué)設(shè)置地方政府性債務(wù)預(yù)算收支分類(lèi)。政府性債務(wù)資金作為政府公共資源的重要組成部分，最終償還資金主要也是來(lái)源于財(cái)政收入，按照政府預(yù)算統(tǒng)一性與完整性的原則，將地方政府性債務(wù)納入政府預(yù)算統(tǒng)一管理后，應(yīng)該對(duì)地方政府性債務(wù)預(yù)算收入和支出進(jìn)行類(lèi)別和層次劃分，以全面、準(zhǔn)確、清晰地反映地方政府債務(wù)收支活動(dòng)?？紤]到地方政府性債務(wù)最終需要償還，其債務(wù)資金使用方向和預(yù)算審核方式等與公共財(cái)政預(yù)算等應(yīng)有所區(qū)別，因而需要科學(xué)設(shè)置地方政府性債務(wù)預(yù)算收支分類(lèi)。地方政府性債務(wù)預(yù)算收支分類(lèi)是編制地方政府預(yù)決算、組織預(yù)算執(zhí)行以及預(yù)算單位進(jìn)行會(huì)計(jì)明細(xì)核算的重要依據(jù)，能系統(tǒng)地反映債務(wù)預(yù)算收入的來(lái)源構(gòu)成和支出構(gòu)成，有利于對(duì)地方政府性債務(wù)預(yù)算進(jìn)行分類(lèi)管理。

第四，完善地方政府性債務(wù)預(yù)算管理措施。一是要建立嚴(yán)格的債務(wù)投資決策審核制度，規(guī)范貸款資金的運(yùn)行程序，嚴(yán)格核準(zhǔn)項(xiàng)目的可行性和必要性。二是要建立投融資項(xiàng)目評(píng)價(jià)制度，對(duì)需跨期的財(cái)政收入和支出科學(xué)地計(jì)算其時(shí)間價(jià)值和項(xiàng)目?jī)r(jià)值。三是建立規(guī)范的償債機(jī)制，在確保按時(shí)還本付息的同時(shí)，還要保證償債準(zhǔn)備金的完整和不斷增值。四是建立地方政府性債務(wù)預(yù)算報(bào)告制度，定期向政府和人大報(bào)告?zhèn)鶆?wù)預(yù)算的執(zhí)行和管理等情況。五是建立嚴(yán)格的債務(wù)信息公開(kāi)披露制度，通過(guò)債務(wù)信息公開(kāi)提高債務(wù)管理效率，避免債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)的發(fā)生，促進(jìn)地方政府性債務(wù)預(yù)算編制的科學(xué)性和準(zhǔn)確性。

第五，理順各本預(yù)算之間的關(guān)系。按照我國(guó)當(dāng)前的全口徑預(yù)算體系，科學(xué)合理地編制好地方政府性債務(wù)預(yù)算，必然涉及到公共財(cái)政預(yù)算、政府性基金預(yù)算、國(guó)有資本經(jīng)營(yíng)預(yù)算和社會(huì)保險(xiǎn)基金預(yù)算之間的關(guān)系。為此，需要理順政府性債務(wù)預(yù)算與其他預(yù)算之間的關(guān)系，重點(diǎn)是就還本付息和收支安排方面建立健全有機(jī)聯(lián)系機(jī)制。