消費稅猜想

“《深化財稅體制改革總體方案》（以下簡稱《總體方案》）里面估計已經設計好消費稅改革的具體做法了，而我們現(xiàn)在討論消費稅改革向何處去，不過是在《總體方案》正式公布前，對消費稅改革的最后猜想?！辈稍L期間，一位受訪對象向記者直言。

雖然截至記者發(fā)稿前，《深化財稅體制改革總體方案》全文并未面向社會公開，不過根據《總體方案》所提出的“新一輪財稅體制改革2016年基本完成重點工作和任務，2020年基本建立現(xiàn)代財政制度”這一改革時間表來看，《總體方案》可能已經進入實施階段。

改革總思路

此前，財政部部長樓繼偉已經就《總體方案》進行了詳解。他指出，完善稅制改革的目標是建立“有利于科學發(fā)展、社會公平、市場統(tǒng)一的稅收制度體系”，下一步財稅體制改革重點鎖定六大稅種，包括增值稅、消費稅、資源稅、環(huán)境保護稅、房地產稅、個人所得稅。

曾有財稅領域專家透露，營改增、消費稅、資源稅改革有望先行，消費稅將成地方主力稅種。雖然“消費稅成地方主體稅種”這一觀點有待商榷，不過亦有分析人士指出，無論從收入規(guī)模還是從轄區(qū)財政的“受益性”原則來衡量，國內消費稅是“營改增”后短期內最直接有效的“頂替”稅種。

那么，消費稅怎么改？日前，在一次全國財政系統(tǒng)座談會上，就如何完善消費稅制度問題，財政部明確，推進消費稅改革的目標是進一步增強其促進節(jié)能減排、調節(jié)收入分配的作用，增加地方財政收入。一是加強調控、調整范圍。將部分高耗能、高污染產品、高端消費產品或服務納入征稅范圍，增強消費稅的調控功能；與營改增改革銜接，將部分高檔服務納入消費稅征稅范圍；適應生產和消費的變化，將一些不適合繼續(xù)征收消費稅的應稅產品從征稅范圍中剔除。二是征管可控、后移環(huán)節(jié)。將消費稅由主要集中于生產（進口）環(huán)節(jié)征收逐步適當向批發(fā)或零售環(huán)節(jié)后移，以擴大稅基、均衡地區(qū)間稅源分布，增強消費地政府對消費環(huán)境和消費能力的關注；部分在批發(fā)或零售環(huán)節(jié)不易征管的品目繼續(xù)在生產（進口）環(huán)節(jié)征收，兼顧生產地稅源需求。三是合理負擔、優(yōu)化稅率。對一些不利于環(huán)境保護、社會公平的品目適當提高稅負，加大調控力度；對需要繼續(xù)穩(wěn)定稅負和公平稅負的品目，結合后移征收環(huán)節(jié)，適度降低稅率。四是因地制宜、下放稅權。在消費稅立法權歸中央的基礎上，選擇部分具有較強地域特點的品目，賦予省級政府一定的稅政管理權。五是總體設計、分步實施。第一步，著重調整消費稅范圍和稅率。第二步，著重后移征收環(huán)節(jié)，輔之調整部分品目征稅范圍和稅率，相應修訂消費稅暫行條例。

范圍與環(huán)節(jié)

記者采訪了解到，各方在消費稅改革的討論中，對于調整范圍和征管環(huán)節(jié)方面基本能夠形成共識。

長期從事地方財政研究的余麗生研究員表示，我國的消費稅是在流轉環(huán)節(jié)征收的間接稅，屬于價內稅。價內稅不同于價外稅，稅收是價格的組成部分，稅收負擔可以通過價格轉嫁，最終的負擔者是消費者。這不僅對生態(tài)環(huán)境保護難以起到有效的調節(jié)效果，而且會導致消費稅的逆調節(jié)，導致產業(yè)結構的扭曲和資源配置的浪費。

1984年工商稅制改革，對煙、酒等產品是全額征收產品稅的，且稅率高，目的是為了限制這些行業(yè)的發(fā)展，而實際的結果是在財政包干體制下地方政府為了增加財力，稅率越高發(fā)展的積極性越高，使得各地小煙廠、小酒廠、小紗廠、小毛紡廠和小煉油廠“五小企業(yè)”遍地開花、競相發(fā)展。出現(xiàn)重復建設、盲目建設和產業(yè)的雷同、產品的雷同，資源大量的浪費，產品稅是稅收逆調節(jié)的典型，教訓不可謂不深刻的。1994年稅制改革，國家把產品稅改為增值稅、消費稅，并把消費稅作為中央稅，也有這方面的考慮，才使產業(yè)結構、產品結構雷同的弊端得到有效的緩解。消費稅屬于中央稅沒有這方面的問題，和地方政府利益沒有根本性的瓜葛，本身限制了地方政府的投資沖動，而一旦消費稅改為地方稅，地方政府就有投資沖動，因為消費稅稅率高，征收消費稅的行業(yè)不少是高利潤行業(yè)。

因此，要避免消費稅的逆調節(jié)，必須改變消費稅征稅環(huán)節(jié)，從生產環(huán)節(jié)征收改為消費環(huán)節(jié)征收，從價內稅改為價外稅，從間接稅變?yōu)橹苯佣?，這樣可以避免消費稅因稅源地方分布不平衡“逆向調節(jié)”而導致的重復建設、盲目建設，從而避免產業(yè)結構雷同和資源配置浪費的產生。

中央財經大學財政學院院長馬海濤表示，未來消費稅的改革主要包括兩個方面：一是調整稅目。從調節(jié)收入分配的角度考慮，應對各類奢侈品和高檔消費品進行征稅，比如私人飛機、私人游艇、高檔家具等。從資源節(jié)約和環(huán)境保護的角度考慮，擴大征稅范圍，將電池、塑料包裝袋、含磷洗滌劑、氟利昂、包裝材料、化肥、農藥、電力等消費品。以及將車輛購置稅并入消費稅，簡化稅制。二是調整征收環(huán)節(jié)，從生產環(huán)節(jié)后移到零售環(huán)節(jié)。我國當前的稅制存在著重生產環(huán)節(jié)課稅、輕消費環(huán)節(jié)課稅的問題。當前稅制結構主要是貨物勞務稅為主，課稅環(huán)節(jié)主要集中在生產，雖然理論上，企業(yè)的貨物勞務稅可通過物價升降等渠道將稅負轉嫁給下游產業(yè)，直至消費者，但稅負首先是由企業(yè)承擔，在此基礎上構建起來的財政體制，將造成擁有企業(yè)越多的地方政府，所分享的稅收也越多，這不利于轉變經濟發(fā)展方式。

消費稅從生產環(huán)節(jié)轉到零售環(huán)節(jié)征收，更符合消費稅的特征，即誰消費誰納稅。將消費稅等流轉稅的課稅環(huán)節(jié)從生產等源泉環(huán)節(jié)逐步移到最終的消費環(huán)節(jié)，不僅可以實現(xiàn)以消費為稅基，做到真正的“消費稅”，還有利于化解國民經濟中的諸多深層次問題。而要實現(xiàn)這一轉變面臨的問題是稅收征管需要依托商品銷售終端強大的稅收信息系統(tǒng)和交易系統(tǒng)，可能面臨著較大的難題。

爭論點

圍繞消費稅改革的爭論，其實從十八屆三中全會的《決定》提出要“調整消費稅征收范圍、環(huán)節(jié)、稅率”之時就已經開始，而爭論點大都集中在“環(huán)節(jié)”一詞。

消費稅從生產環(huán)節(jié)轉到零售環(huán)節(jié)征收，對于這種調整，有研究人士表示“這是暗度陳倉的做法，如果在消費稅下單設一個稅目對日用品征稅，本質上相當于開征一種新稅，就是零售稅。”

除此之外，上海財經大學公共經濟與管理學院教授朱為群曾公開表示，“如果從消費稅轉換到零售稅，就會涉及銷售地政府和生產地政府利益重新分配。在生產地納稅的情況下，按照目前我國中央和地方政府稅收收入的分配規(guī)則，地方政府雖然拿不到消費稅，但可以獲得增值稅的25%和城市維護建設稅以及其他一些地方附加費，所以就會有招商引資的沖動。但消費稅如果變成零售稅的話，它就不再有這個積極性了，這可能是個問題，是不是會引起地方政府行為的改變，對經濟有什么樣影響，尚難評估?！?/p>

也有地方稅務部門的工作人員表示擔憂，消費稅如果調整至零售環(huán)節(jié)，從技術層面分析，不僅會增加地稅部門的征稅成本，而且相比較各地的消費能力，會不會是經濟相對發(fā)達、消費能力旺盛的地區(qū)稅收更充足？

對此，中國人民大學財政金融學院教授、財政系主任呂冰洋回應，“這種說法是錯誤的，生產分布的不均勻程度是遠遠高于消費的，一個地方可以沒有工業(yè)，但是不可能沒有消費?，F(xiàn)行企業(yè)所得稅和增值稅的稅收主要來自工業(yè)，它的地區(qū)分布比消費稅更不均衡。”

至于讓消費稅作為地方稅體系的主體稅種的觀點，馬海濤表示，十八屆三中全會并未提及這個思路。但是在學術界確有不少人主張過。確實從實際數(shù)量上看，2013年我國消費稅收入8231.32億元，約占全部稅收收入的7.4%，若將其劃為地方稅，在地方稅收中，僅次于營業(yè)稅和增值稅的地位，高于企業(yè)所得稅。若將消費稅劃為地方稅，確實能在很大程度上彌補營改增給地方帶來的缺口。但問題并非如此簡單，還有些細節(jié)需要考慮：

首先，消費稅現(xiàn)在是中央稅，這是因為其稅基選擇的多是一些高能耗、高污染、高消費的產品，與普通征收的增值稅匹配使用，中央政府據此可擁有相關的宏觀調控職能。消費稅若為地方稅，消費稅的宏觀調控能力與地方政府不宜擁有宏觀調控能力這一內在屬性相沖突，這也就意味著作為地方稅的消費稅，應不再保留宏觀調控功能，因此將消費稅從中央劃為地方，不是簡單的搬運，而是需要重構。重構的關鍵在于實現(xiàn)從現(xiàn)在的特種消費稅向一般消費稅轉變。

其次，全面“營改增”之后，以及消費稅重構為一般消費稅后，由于增值稅主要具有中性稅制的特征，包括營業(yè)稅和消費稅在內的流轉稅所具有的原有的宏觀調控功能，如何體現(xiàn)出來？這是個大問題。顯然一般消費稅難以體現(xiàn)，因為它是地方稅。由此說明，對于稅收的縱向劃分，需要考慮稅種的本身屬性和縱向層級對稅種的要求。

另外，目前消費稅僅對金銀首飾在零售環(huán)節(jié)課征，而其他稅目均在生產環(huán)節(jié)課征，如果消費稅的全部稅目轉為零售環(huán)節(jié)課征，乃至未來可能的一般消費稅，如何對數(shù)量龐大的小規(guī)模的零售商進行征管，對地方稅務部門將是極大的考驗，對消費稅的征稅效率會有比較消極的影響。因為對生產課稅和對消費課稅，將是兩個不同的征管體系。

雖然也有地方稅務部門工作人員向記者表示“其實我想，無論中央給地方什么稅，地方還是都愿意接的。”不過呂冰洋認為，我國的消費稅是典型的選擇性消費稅，它不宜做為地方主體稅種，甚至不宜作為地方稅。十八屆三中全會《決定》公布后，呂冰洋就曾為本刊撰文表達其觀點，認為消費稅不適宜作為地方稅，時隔數(shù)月，他依然堅持認為將消費稅改作地方稅有不妥之處。并且列舉了主要原因：

從理論上看，消費稅分為選擇性消費稅和一般性消費稅，前者體現(xiàn)調節(jié)功能，宜做為中央稅，后者體現(xiàn)籌措地方財政收入功能，宜做為地方稅。我國現(xiàn)行消費稅是選擇性消費稅，不宜改為地方稅。如果在消費稅下單設一個稅目對日用品征稅，那么是將兩種形式消費稅“混搭”，仍需依據稅目分別劃分中央稅和地方稅。

消費稅的適用稅率很高，將之作為地方稅易導致橫向稅收競爭。例如如果不同地區(qū)商品的實際執(zhí)行稅率有差異，將刺激消費者在低稅率地區(qū)購物，而在高稅率地區(qū)消費。地方政府不會不明白其中利害，極可能通過實際執(zhí)行低稅率來吸引稅源，引發(fā)橫向惡性稅收競爭。

以及，消費稅的適用稅率高，導致商品出廠價與零售價差異很大，逃稅產生的收益很大，改在零售環(huán)節(jié)課征將刺激廠家采用直銷模式，在電子商務發(fā)展較快背景下，此模式將會刺激更多逃稅行為的產生。等等。

所以，呂冰洋認為：“之所以提出消費稅改革，是為了彌補地方財力缺口，那么我的建議是把增值稅、企業(yè)所得稅采用消費地原則進行分配，這個問題就解決了，而且從機制上看有利于地方的稅收干預，發(fā)揮市場在資源配置中的作用。按消費地原則進行分配，擴大地方分配比例，這是短期或中期來看可行的解決辦法。長期來看，給地方一定的稅種，堅持分稅的方向，還是可行的。本來可將個人所得稅、新開征的零售稅或者一般性消費稅也全部給地方，加上將來的房產稅，個人所得稅成為省級主體稅種，零售稅、房產稅作為縣級主體稅種，企業(yè)所得稅、增值稅作為中央主體稅種，這就是我認為可行的分稅方案。”

猜想背后

這場最后的猜想依然還是充滿著觀點的交鋒，或許《總體方案》能為我們解開謎團，它的公布也許就在明天，又也許我們還要繼續(xù)等待一段時間。不過有地方稅務部門工作人員向記者表示，隨著“營改增”的推進，并且受經濟形勢影響，今年他們當?shù)囟悇照鞴苡绕鋰栏?，企業(yè)和政府壓力都很大，所以呼吁地方主體財源盡快建立。

這場消費稅改革猜想的背后，其實是對構建當前地方稅體系的討論。而關于地方稅體系所討論的，正如馬海濤所言，更多的是從彌補營改增缺口的角度進行，急于在現(xiàn)有的稅收體系中尋找能替代營業(yè)稅的“主體稅種”。對于如何彌補營改增所留下的地方財力缺口問題，大多數(shù)人期望通過增值稅分成比例的調整、房地產稅、資源稅等方案進行改革。

但是地方稅體系的構建和主體稅種的選擇不能僅局限于財力配置的視角，若如此，任何稅種都能成為地方稅主體稅種，只要籌資能力足夠。因此討論地方稅體系以及主體稅種，更應當去思考體制背景。

而對于分稅制改革，未來應在合理界定政府與市場邊界的基礎上，明確中央政府與地方政府的事權和事責，調整政府間收入分配格局，加快構建地方稅體系，完善省以下財政體制，硬化預算約束。