美國國會如何進行預算審查？

就在前幾天，坊間討論已久的預算法修訂已揭開蓋頭。各屆對此議論紛紛，持肯定意見者認為這是我國深化財稅改革、提高國家治理能力的空前舉措，具有里程碑意義。持不同意見的雖然也肯定這是我國預算管理中的重大舉措，但仍意猶未盡，尖銳地指出修訂后的預算法仍然存在十大 軟肋，其中之一就是人大預算審查無實質(zhì)性內(nèi)容。對此如何看待？

花錢比收錢難

十八屆三中全會《關(guān)于全面深化改革若干重大問題的決定》提出要“推進國家治理體系和治理能力的現(xiàn)代化”，預算能力就是在國家治理當中最主要的能力之一。簡單地說，預算能力包括兩個方面：第一個方面，政府從整個社會資源中抽取一部分用于政府花費，包括政府自身的運行、向社會提供公共服務、國防外交等，這就是我們通常說的取得財政收入的能力，專業(yè)語言叫做“汲取收入的能力”。第二個方面是安排支出的能力，表面上看，把錢花出去這個事情很簡單，但卻是預算管理中最復雜的事情。所以，一般談到預算的時候，主要是指政府怎么樣把錢花出去，專業(yè)語言叫做“安排預算”。比較而言，在政府預算的層面，花錢比收錢難，因為政府是“用別人的錢，為別人辦事兒”，這與企業(yè)、家庭、個人用自己的錢為自己辦事兒有本質(zhì)的區(qū)別，因而需要一系列的法律、制度、管理等對此進行規(guī)范和約束。這是預算問題之所以復雜的成因所在。

預算能力很大程度上影響著國家興衰，無論是我國幾千年的歷史，還是西方發(fā)達國家的歷史，對此都多有印證。新中國建立以來一個相當長的時期，政府都只把財政視為服務國家經(jīng)濟建設(shè)的一個工具，對稅收、財政支出、預算管理與國家治理與政局穩(wěn)定的密切關(guān)聯(lián)認識不足，以至幾乎陷入了“塔西佗陷阱”。十八屆三中全會《決定》、《關(guān)于財稅體制改革的總體方案》將財政上升到了“國家治理的基礎(chǔ)和重要支柱”、“實現(xiàn)國家長治久安的重要保障”，可以說是一種應時之舉。

對于修訂后的預算法，有學者提出在加強人大的預算監(jiān)督方面沒有實質(zhì)性的舉動。我同意這個觀點，而且也認為，如果從國家治理的角度看，預算法的確應當適度超越財政部門以此進行預算管理、進而停留在工作程序和具體管理要求的層面。但茲事體大，涉及國家政治制度、政府結(jié)構(gòu)、權(quán)力配置、人員關(guān)系等諸多極其深刻而復雜的方面，一本區(qū)區(qū)的預算法承載不了如此重任。

美國預算審查“七大步驟”

看來加強人大預算審查是一個長期的事，也需要邊走邊學、“摸著石頭過河”。為了知道“對岸”在哪里，不妨參考一個美國國會是怎樣進行預算審查的。

首先要說的是，美國預算包括兩個大的階段，一是行政預算（也稱總統(tǒng)預算，相當于我國的政府預算），二是國會預算。所謂國會預算這個過程，就是我們所謂的人大預算的過程了。美國國會如何進行預算審查呢？

首先，美國國會有完備的預算組織。一是國會預算辦公室，這是一個無黨派立場、專門負責預算的技術(shù)性事務的機構(gòu)?？偨y(tǒng)的預算報告交到國會以后，先由他們進行解讀，然后切分，分送給各個專業(yè)委員會。二是參眾兩院的預算委員會、撥款委員會和授權(quán)委員會，前兩個委員會負責審查預算、后一個委員會負責向政府撥款。三是各委員會，分別負責審核本領(lǐng)域的預算材料，這是個十分重要而關(guān)鍵的機構(gòu)，是真正進行預算詳細審查的機構(gòu)。專業(yè)委員會分工很細，在參議院這樣的委員會共有26個、眾議院有16個。

二是預算審查。首先是專業(yè)委員會審議。各分委員會拿到總統(tǒng)提交、預算辦公室分發(fā)過來的預算材料后，就開始審議，這個審議過程時間很長、過程很多、程序很復雜。僅從節(jié)點上看，就分為辯論、質(zhì)詢、聽證、投票幾個環(huán)節(jié)，其中每一個環(huán)節(jié)都有很復雜、細致的規(guī)定，甚至包括每一位議員的發(fā)言時間也有規(guī)定。議員們進行預算辯論時，如有不清楚的地方，通常會把涉及到的相關(guān)部門的負責人叫到國會來作證、有時還要請社會上的相關(guān)人員參加。在這個過程中，最重要的一點就是公開，所有與預算相關(guān)的機構(gòu)、人員、媒體、公民都可以通過一定的渠道和方式參加進去到預算過程之中（連我在美國時，也去聽過國會的預算辯論）。在質(zhì)詢、討論的過程中，大家吵作一團，有的議員為了說明自己觀點正確，把有利于支持自己觀點的個人、組織都帶到現(xiàn)場來申訴，有些利益集團在這個過程表達自己的觀點，美國C-SPAN電視臺對國會討論進行全程直播，任何時候打開電視都可以看到他們在討論，討論什么事兒，誰說了什么話，誰和誰掐起來了都看得清清楚楚。這就是國會預算過程中的公共參與。順便說一下，預算公開的實質(zhì)是預算的公共參與，不把握這一點，僅僅是公開國家賬本老百姓仍然不滿意。

三是投票。在辯論、質(zhì)詢以后，委員們就是否通過預算報告進行投票，規(guī)則是簡單多數(shù)，3/5以上通過即可。投票結(jié)束以后，要對行政部門提交的預算形成一個書面意見。至此，各專業(yè)委員會的預算審查才告結(jié)束。

四是眾議院和參議院投票，先眾議院、后參議院，順序不可顛倒，投票規(guī)則仍然是簡單多數(shù)。這個過程是美國預算過程中最吸引眼球的一個階段，充滿了政治機鋒與對決，端是十分好看。

五是在兩院投票通過預算報告后，形成美國國會預算中最重要的文件—預算決議。什么叫預算決議？簡單的說，它是對未來年度預算收入支出、赤字或盈余的總額以及在各個功能分類之間的分配，以全面反映國會在預算方面的意圖與管理預算的方法。換句話說，美國國會通過預算決議的方式?jīng)Q定了政府在未來一個相當時間內(nèi)財政收支水平。預算決議表明了美國國會的預算功能之一是總額控制，即控制政府在多個財政年度內(nèi)的整個收支總水平。多個財政年度到底是多少年？我問過一個美國預算專家，他想了想告訴說我可以做到30年！換言之，預算決議規(guī)定了政府在未來相當長時間內(nèi)整個收支水平，政府在未來的很多行動的空間被鎖定在這個天花板之下。這就是國會對于政府的預算控制！當然除了總額，預算決議還在確定主要類別的未來支出水平，如國防花多少錢，國際事務多少錢，科技事物，能源、農(nóng)業(yè)多少錢，等等。通過確定總額和主要大類的資金水平，國會就管住了政府。所以美國國會管理政府不是去管政府今天是買了一瓶醬油還是打了一瓶醋，不管今天撥出去的錢用得是不是合理、合規(guī)，它基本不管這些，有另外的法律和機構(gòu)對此負責?？傊?，國會的預算功能主要體現(xiàn)在管總額、進行總額控制上面。

六是預算授權(quán)與撥款。國會通過預算決議以后，就要進行預算授權(quán)，即賦予政府部門有花錢的權(quán)力，當然花錢的意思就是做事。然后就進行撥款。在美國歷史上，曾發(fā)生過國會撥了款，總統(tǒng)不按撥款的方式去花錢的事，后來國會就出了一個法案，宣布總統(tǒng)對撥款有意見可以提出來，國會45天之內(nèi)回復，如果回復以后總統(tǒng)還自行其事，國會就向最高法院對總統(tǒng)提起民事訴訟。

七是審計與問責。在美國，負責對政府執(zhí)行進行審計的是美國審計署，直接對國會而不是對政府負責。對于審計出來的問題，依法問責，即使總統(tǒng)，也無法外之力。

可以看出，美國國會履行其預算審查的功能時，首先是組織健全，既有專門負責解讀預算的技術(shù)機構(gòu)，也有專門討論某一方面預算安排的專業(yè)委員會，還有負責總體協(xié)調(diào)并達成預算協(xié)議的兩院。其次是程序嚴格，從收到行政預算開始，到最后通過預算，都有明確的時間要求與相應的議事規(guī)則。三是注重預算審查過程的公開與公眾參與（必須指出，美國的行政預算過程并不對公眾開放），公民參與預算有靈活開放的渠道。四是著眼于總額控制與長期計劃，一般情況下并不涉足到政府執(zhí)行預算的過程之中。五是審計與問責。整個預算審查過程環(huán)環(huán)相扣，非常精巧嚴密。

鑒于我國整體還沒有完成現(xiàn)代化進程，人大的預算審查自然也有一個慢慢發(fā)育的過程。好在預算法已在一定程度上開啟了這一進程的始端。套用一句話：不要急，慢慢來！