財(cái)稅改革要抓住關(guān)鍵環(huán)節(jié)

十八屆三中全會(huì)以來(lái)，財(cái)稅體制改革頗受關(guān)注，慢慢由“幕后”走向了“臺(tái)前”。而近期，關(guān)于財(cái)稅改革的聲音也是越來(lái)越多，改革路線圖也是日漸清晰。

作為財(cái)稅改革的重要戰(zhàn)場(chǎng)，地方財(cái)政的探索理應(yīng)引起足夠重視。本刊記者專訪了四川省財(cái)政廳黨組書(shū)記、廳長(zhǎng)王一宏，聽(tīng)聽(tīng)四川財(cái)政人如何迎接這場(chǎng)改革。

重建秩序

《新理財(cái)》：隨著財(cái)稅改革的不斷深入，一些深層次問(wèn)題逐漸顯現(xiàn)，結(jié)合四川財(cái)政的實(shí)際情況，財(cái)政發(fā)展面臨哪些難題？

王一宏：當(dāng)前財(cái)政工作確實(shí)面臨一些突出問(wèn)題。主要體現(xiàn)在四個(gè)方面，一是財(cái)政分配秩序方面，二是財(cái)政資源配置方面，三是預(yù)算管理體系方面，四是債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)防控方面。我們應(yīng)深入分析其形成原因，從而推動(dòng)體制機(jī)制創(chuàng)新。

《新理財(cái)》：在財(cái)政分配秩序上，特別是財(cái)權(quán)事權(quán)方面，還有許多沒(méi)有理清的地方，以后該怎么調(diào)整？

王一宏：財(cái)政分配秩序方面，政府間財(cái)政分配關(guān)系不夠清晰。從收入分享看，現(xiàn)行按企業(yè)行政隸屬關(guān)系劃分企業(yè)所得稅收入級(jí)次，在一定程度上影響了企業(yè)公平競(jìng)爭(zhēng)環(huán)境和統(tǒng)一市場(chǎng)的形成。市縣之間分稅體制還不完善，部分稅種市、縣分享比例不合理。從支出責(zé)任看，政府間職責(zé)交叉重疊，事權(quán)劃分不清，導(dǎo)致在一些支出事項(xiàng)上出現(xiàn)“上級(jí)怎么補(bǔ)也補(bǔ)不夠、下級(jí)怎么配也配不齊”的現(xiàn)象。轉(zhuǎn)移支付制度不盡完善，專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付比例過(guò)高，市縣統(tǒng)籌調(diào)控難度較大。

跨區(qū)域財(cái)政利益分享機(jī)制尚不健全。針對(duì)跨區(qū)域共建項(xiàng)目、產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移、資源輸出以及企業(yè)重組搬遷等方面，利益分享機(jī)制和稅源轉(zhuǎn)移補(bǔ)償機(jī)制尚未建立起來(lái)，不利于資源合理配置、區(qū)域產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)優(yōu)化和協(xié)調(diào)發(fā)展。

財(cái)政收支管理仍然不夠規(guī)范。有的地方擅自越權(quán)出臺(tái)違反規(guī)定的稅收優(yōu)惠或先征后返政策，干擾正常財(cái)稅秩序，影響市場(chǎng)公平競(jìng)爭(zhēng)。有的地方采取預(yù)征、墊稅、空轉(zhuǎn)等方式虛增財(cái)政收入。個(gè)別市縣預(yù)算安排無(wú)序、資金使用不當(dāng)、責(zé)任意識(shí)不強(qiáng)、重點(diǎn)保障不力。少數(shù)地方違規(guī)采取以撥作支、列支轉(zhuǎn)暫存等方式虛列財(cái)政支出。

面對(duì)以上問(wèn)題，我省將重點(diǎn)推進(jìn)省以下分稅制財(cái)政體制改革。完善政府間收入劃分，將目前省與市縣按比例分享的印花稅、契稅的省級(jí)分享部分下劃市縣作為其固定收入。理順企業(yè)所得稅分享體制，將目前企業(yè)所得稅按企業(yè)隸屬關(guān)系確定收入級(jí)次，調(diào)整為省與市縣按比例分享；同步改革完善市（州）對(duì)縣財(cái)政體制。此項(xiàng)工作于2月13日召開(kāi)市州、擴(kuò)權(quán)試點(diǎn)縣財(cái)政局長(zhǎng)專題會(huì)議進(jìn)行了部署。研究制定企業(yè)總分機(jī)構(gòu)財(cái)稅利益分配辦法，引導(dǎo)建立利益共享的區(qū)域合作發(fā)展新模式。全面落實(shí)中央關(guān)于增值稅、消費(fèi)稅、個(gè)人所得稅、房地產(chǎn)稅和資源稅等稅收制度改革的各項(xiàng)部署，做好前期調(diào)研、數(shù)據(jù)測(cè)算等準(zhǔn)備工作。根據(jù)中央統(tǒng)一安排部署，組織開(kāi)展省與市縣事權(quán)范圍和支出責(zé)任的清理劃分工作，推進(jìn)建立財(cái)力與事權(quán)相匹配、事權(quán)與支出責(zé)任相適應(yīng)的制度。進(jìn)一步明確縣級(jí)財(cái)政收支劃分，適時(shí)調(diào)整縣級(jí)金庫(kù)庫(kù)款留解比例。

《新理財(cái)》：在財(cái)政資源配置方面，目前還存在哪些問(wèn)題？如何改進(jìn)？

王一宏：在財(cái)政資源配置方面。政府財(cái)力統(tǒng)籌需要強(qiáng)化。部分市縣還沒(méi)有建立完整的預(yù)算體系。部門綜合預(yù)算不完整，自有收入沒(méi)有足額納入綜合預(yù)算統(tǒng)籌安排，財(cái)政監(jiān)管缺位，造成資金浪費(fèi)。

財(cái)政運(yùn)行控制有待加強(qiáng)。部分地方?jīng)]有嚴(yán)格按照“?；?、保民生、促發(fā)展”的保障序列安排支出，部分基本支出、民生支出未足額納入年初預(yù)算安排，預(yù)期通過(guò)上級(jí)轉(zhuǎn)移支付補(bǔ)助予以解決，形成必保重點(diǎn)支出硬缺口。部分地方?jīng)]有按照黨委、政府年度保障重點(diǎn)調(diào)整存量結(jié)構(gòu)。

專項(xiàng)資金管理亟待改革。部分專項(xiàng)資金設(shè)置不科學(xué)，缺乏有效的退出機(jī)制，形成資金沉淀。專項(xiàng)資金部門化現(xiàn)象比較突出，部門間統(tǒng)籌調(diào)整難度較大，部門內(nèi)部管理分散。部分項(xiàng)目沒(méi)有制定資金管理辦法，項(xiàng)目申報(bào)、論證、審核程序不規(guī)范，分配依據(jù)、補(bǔ)助條件、管理流程規(guī)定不清。專項(xiàng)項(xiàng)目前期論證不充分、資金下達(dá)晚，導(dǎo)致項(xiàng)目執(zhí)行進(jìn)度緩慢。

財(cái)政支持方式需要?jiǎng)?chuàng)新。一些地方和部門對(duì)政府與市場(chǎng)配置資源的邊界認(rèn)識(shí)不清，多元化投入機(jī)制沒(méi)有建立起來(lái)。在產(chǎn)業(yè)發(fā)展領(lǐng)域，對(duì)競(jìng)爭(zhēng)性項(xiàng)目直接補(bǔ)助偏多，影響公平競(jìng)爭(zhēng)，甚至造成分配失當(dāng)；在基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)領(lǐng)域，一些項(xiàng)目過(guò)度依賴政府投融資，造成財(cái)政負(fù)擔(dān)過(guò)重，影響項(xiàng)目達(dá)產(chǎn)達(dá)效。

結(jié)合這些問(wèn)題，今后一方面將大力推進(jìn)專項(xiàng)資金整合。省級(jí)層面，大力整合部門預(yù)算資金，按照支出定額和政策要求合理編制部門預(yù)算，逐項(xiàng)細(xì)化項(xiàng)目績(jī)效目標(biāo)，核定部門項(xiàng)目預(yù)算規(guī)模；全面清理專項(xiàng)預(yù)算項(xiàng)目，對(duì)歸并整合形成的專項(xiàng)資金重新梳理界定資金使用方向，結(jié)合年度工作重點(diǎn)優(yōu)化調(diào)整具體項(xiàng)目安排。市縣層面，加大對(duì)市縣財(cái)政整合資金工作的指導(dǎo)、督促和考核力度，研究建立市縣專項(xiàng)資金整合工作激勵(lì)機(jī)制，協(xié)調(diào)推進(jìn)全省專項(xiàng)資金整合工作。

另一方面要完善財(cái)政轉(zhuǎn)移支付制度。調(diào)整省級(jí)轉(zhuǎn)移支付結(jié)構(gòu)，將部分功能指向明確、范圍標(biāo)準(zhǔn)固定、政策相對(duì)穩(wěn)定的專項(xiàng)資金納入一般性轉(zhuǎn)移支付，將部分具有特定政策目標(biāo)、適合市縣統(tǒng)籌管理、適用因素測(cè)算分配的專項(xiàng)資金納入定向財(cái)力轉(zhuǎn)移支付，賦予市縣項(xiàng)目決策權(quán)和資金管理責(zé)任。繼續(xù)加大對(duì)革命老區(qū)、民族地區(qū)、邊遠(yuǎn)地區(qū)、貧困地區(qū)、生態(tài)功能區(qū)和老工業(yè)基地、資源枯竭地區(qū)的轉(zhuǎn)移支付力度，完善轉(zhuǎn)移支付辦法。調(diào)整和完善縣級(jí)基本財(cái)力保障獎(jiǎng)補(bǔ)機(jī)制，擴(kuò)大鄉(xiāng)鎮(zhèn)基本財(cái)力保障機(jī)制試點(diǎn)范圍，促進(jìn)基本公共服務(wù)均等化。完善資金跟蹤問(wèn)效機(jī)制，嚴(yán)格市縣財(cái)政運(yùn)行績(jī)效考核，促進(jìn)轉(zhuǎn)移支付制度效能提升。

理順機(jī)制

《新理財(cái)》：在預(yù)算管理體系方面，從預(yù)算編制到執(zhí)行、績(jī)效等等都是重要的環(huán)節(jié)，如何做實(shí)？

王一宏：預(yù)算管理體系方面。預(yù)算約束仍然不力。部分地方預(yù)算編制粗，缺乏中長(zhǎng)期規(guī)劃，績(jī)效目標(biāo)不明確，項(xiàng)目?jī)?chǔ)備不充分，編制內(nèi)容不細(xì)化。超收收入、債務(wù)資金缺乏有效管理約束。預(yù)算執(zhí)行控制力度偏弱，調(diào)整變動(dòng)幅度大。少數(shù)地方超支嚴(yán)重，形成赤字。

政策設(shè)計(jì)不夠科學(xué)。部分制度設(shè)計(jì)停留于合規(guī)性層面，激勵(lì)性、約束性的機(jī)制要求體現(xiàn)不夠。部分制度設(shè)計(jì)見(jiàn)子打子、分散凌亂，缺乏關(guān)聯(lián)支撐甚至相互矛盾抵觸。有的政策設(shè)計(jì)缺乏深入調(diào)研論證，操作起來(lái)難度較大，執(zhí)行效果打折扣。

跟蹤問(wèn)效力度不夠。部分地方財(cái)政監(jiān)督與財(cái)政中心工作結(jié)合不夠緊密，一般性監(jiān)督偏多，重大政策執(zhí)行跟蹤監(jiān)督偏少。

今后將深化績(jī)效預(yù)算管理改革。全面深化以事前控制、事中執(zhí)行、事后審查為主要內(nèi)容的全過(guò)程績(jī)效預(yù)算管理改革。構(gòu)建全口徑預(yù)算管理體系，加大對(duì)政府性基金預(yù)算、國(guó)有資本經(jīng)營(yíng)預(yù)算與公共財(cái)政預(yù)算的統(tǒng)籌力度，加強(qiáng)社會(huì)保險(xiǎn)基金預(yù)算管理。加強(qiáng)預(yù)算編制管理，推進(jìn)實(shí)現(xiàn)績(jī)效目標(biāo)全覆蓋，健全完善績(jī)效目標(biāo)逐級(jí)審核和統(tǒng)一批復(fù)制度。進(jìn)一步激活存量資金潛力，繼續(xù)擴(kuò)大項(xiàng)目預(yù)算提前細(xì)化編制；加強(qiáng)預(yù)算執(zhí)行管理，改進(jìn)年度預(yù)算控制方式，弱化收入預(yù)算考核，硬化支出預(yù)算約束；強(qiáng)化支出執(zhí)行結(jié)果通報(bào)考核，嚴(yán)格實(shí)施中期評(píng)估；加大結(jié)余結(jié)轉(zhuǎn)清核力度，嚴(yán)格控制結(jié)轉(zhuǎn)規(guī)模。健全跨年度預(yù)算平衡機(jī)制，推進(jìn)建立全省預(yù)算穩(wěn)定調(diào)節(jié)基金管理制度，逐步建立通過(guò)調(diào)入預(yù)算穩(wěn)定調(diào)節(jié)基金、削減當(dāng)年支出規(guī)模、次年預(yù)算安排彌補(bǔ)等方式解決年度支出缺口的制度辦法。完善財(cái)政支出績(jī)效評(píng)價(jià)體系，優(yōu)化評(píng)價(jià)工作方式，推動(dòng)全省績(jī)效評(píng)價(jià)擴(kuò)面增量，強(qiáng)化績(jī)效評(píng)價(jià)結(jié)果運(yùn)用。加大財(cái)政決算審查力度，確保財(cái)政收支數(shù)據(jù)真實(shí)準(zhǔn)確。

《新理財(cái)》：政府性債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)的防控，當(dāng)前尤其讓人關(guān)注，如何建立合理、良性的舉債機(jī)制？

王一宏：債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)防控方面。四川全省政府性債務(wù)規(guī)模大、增長(zhǎng)快。部分地方舉債決策缺乏規(guī)范約束，無(wú)計(jì)劃舉債、超能力負(fù)債現(xiàn)象普遍存在。目前，全省三分之一以上的市縣債務(wù)率高于預(yù)警線，面臨較大風(fēng)險(xiǎn)。少數(shù)地方尚未建立償債準(zhǔn)備金制度，或者存在準(zhǔn)備金額度不足的問(wèn)題。對(duì)政府融資平臺(tái)的監(jiān)管還需加強(qiáng)。個(gè)別地方長(zhǎng)期無(wú)預(yù)算、超預(yù)算使用庫(kù)款，導(dǎo)致暫付款規(guī)模大、掛賬時(shí)間長(zhǎng)，影響正常支出撥付，不利于財(cái)政持續(xù)穩(wěn)健運(yùn)行。

要加強(qiáng)政府債務(wù)管理控制。建立完善政府性債務(wù)管理制度，制定出臺(tái)我省政府性債務(wù)管理辦法。嚴(yán)格實(shí)施債務(wù)總量控制，組織核發(fā)土地儲(chǔ)備融資規(guī)?？刂瓶?。進(jìn)一步規(guī)范政府舉債擔(dān)保行為和舉借審批程序，推進(jìn)編制債務(wù)收支計(jì)劃。加強(qiáng)債務(wù)動(dòng)態(tài)監(jiān)控，完善管理信息系統(tǒng)，夯實(shí)債務(wù)數(shù)據(jù)信息。健全債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)預(yù)警機(jī)制，對(duì)風(fēng)險(xiǎn)超過(guò)預(yù)警線的市縣及時(shí)予以提示管控。健立債務(wù)管理績(jī)效考核機(jī)制，將新增債務(wù)作為評(píng)價(jià)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展成果的重要指標(biāo)。做好債務(wù)控制化解，建立還本付息臺(tái)帳，完善償債準(zhǔn)備金制度和債務(wù)償還化解激勵(lì)機(jī)制，分類妥善處理存量債務(wù)。建立分工協(xié)調(diào)的債務(wù)管理工作機(jī)制，為切實(shí)加強(qiáng)政府性債務(wù)管理提供有效保障。繼續(xù)加強(qiáng)融資平臺(tái)公司管理，促進(jìn)融資平臺(tái)公司實(shí)現(xiàn)規(guī)范化市場(chǎng)化運(yùn)作。積極爭(zhēng)取地方政府債券發(fā)行額度，加強(qiáng)債券分配發(fā)行管理，進(jìn)一步提高債券資金使用績(jī)效，確保債券按時(shí)還本付息。