配電網(wǎng)投資建設(shè)的法律與政策問(wèn)題及完善建議

摘要：從法律、制度和機(jī)制上明晰當(dāng)前配電網(wǎng)資產(chǎn)產(chǎn)權(quán)歸屬，并在基礎(chǔ)上建構(gòu)科學(xué)合理配電網(wǎng)資產(chǎn)產(chǎn)權(quán)關(guān)系，從制度上激發(fā)配電網(wǎng)投資者的投資積極性，徹底解決目前配電網(wǎng)投資建設(shè)不足、管理維護(hù)不力等問(wèn)題，同時(shí)為掃清輸配分離改革的障礙具有十分緊迫和重要的意義。當(dāng)前我國(guó)在配電網(wǎng)投資建設(shè)中存在資產(chǎn)歸屬關(guān)系模糊、財(cái)產(chǎn)權(quán)性質(zhì)定性困難、配電網(wǎng)資產(chǎn)轉(zhuǎn)讓和移交違法、投資收益機(jī)制不盡合理等問(wèn)題，因此，欲解決此類問(wèn)題須從厘清產(chǎn)權(quán)性質(zhì)及其關(guān)系，建立公平合理的投資收益機(jī)制，明晰投資界面，減少產(chǎn)權(quán)糾紛，采取多種財(cái)稅手段，扶持配電網(wǎng)投資建設(shè)等入手完善相關(guān)政策與法律。

關(guān)鍵詞：配電網(wǎng)；供配電貼費(fèi)；分稅制

中圖分類號(hào)：TM71 文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：A 文章編號(hào)：1007-0079（2014）29-0106-03

配電網(wǎng)處于電力系統(tǒng)末端，起著連接電源系統(tǒng)或輸變電系統(tǒng)與用戶設(shè)施并向用戶分配和供給電能的作用，主要由配電變電站、高低壓配電線路以及接向用戶線路的整個(gè)配電網(wǎng)絡(luò)及其設(shè)備組成。長(zhǎng)期以來(lái)，我國(guó)在電力基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)方面重電源輕電網(wǎng)、重輸電網(wǎng)輕配電網(wǎng)的局面一直沒(méi)有得到明顯改觀。隨著我國(guó)經(jīng)濟(jì)快速發(fā)展，人民生活水平不斷提高，產(chǎn)業(yè)用電和城鄉(xiāng)居民生活用電負(fù)荷始終保持持續(xù)上升的勢(shì)頭，脆弱的配電網(wǎng)致使電能質(zhì)量和供電可靠性在物質(zhì)和技術(shù)上難以得到保障，拉閘限電停電成為全國(guó)周期性的普遍問(wèn)題，嚴(yán)重影響了我國(guó)經(jīng)濟(jì)的健康快速發(fā)展和全社會(huì)的穩(wěn)定和諧。

這種狀況固然源于多種因素的聚合，但究其根本，則為配電網(wǎng)投資嚴(yán)重不足所致。為打破電網(wǎng)基本建設(shè)資金匱乏的瓶頸，我國(guó)電力基本建設(shè)投資體制幾經(jīng)變遷，在這一過(guò)程中遺留下來(lái)的配電網(wǎng)資產(chǎn)產(chǎn)權(quán)混亂與模糊以及由此衍生的管理維護(hù)不力等制約配電網(wǎng)投資建設(shè)中的歷史問(wèn)題則尚未得以妥善解決，投資者的投資積極性仍然未能得到有效釋放。同時(shí)，還應(yīng)該認(rèn)識(shí)到，輸配分離是我國(guó)電力體制進(jìn)一步深化改革的既定目標(biāo)，輸電網(wǎng)和配電網(wǎng)資產(chǎn)的分開(kāi)是輸配電業(yè)務(wù)分離的基礎(chǔ)，而明晰當(dāng)前配電網(wǎng)資產(chǎn)產(chǎn)權(quán)關(guān)系則為實(shí)施數(shù)輸配電網(wǎng)資產(chǎn)拆分的前提。

一、配電網(wǎng)投資體制的變遷

1.配電網(wǎng)投資體制的發(fā)展歷程

（1）收取供配電帖費(fèi)時(shí)期。供電部門向電力用戶征收一定的供配電工程帖費(fèi)是為了彌補(bǔ)電網(wǎng)建設(shè)資金的不足，同時(shí)抑制用電需求，緩解電力供應(yīng)壓力。收取帖費(fèi)時(shí)期的城市配電網(wǎng)投資體制分為三種情況，分別實(shí)行不同的投資模式。（表1）

表1 收取貼費(fèi)時(shí)期配電網(wǎng)投資模式分析

類型出資主體產(chǎn)權(quán)歸屬

220千伏以上的供電工程電力企業(yè)國(guó)家

110千伏以下的外部供電工程用戶繳費(fèi)國(guó)家

用戶自建的外部供電工程用戶自行出資歸屬在法律和政策上均不清晰

用戶內(nèi)部供電工程用戶自行出資用戶

也就是說(shuō)，就普遍意義上的配電網(wǎng)系統(tǒng)（110千伏及以下等級(jí)）而言，電力用戶參與投資（以繳納帖費(fèi)的形式）或作為獨(dú)立的投資主體（其內(nèi)部供電工程），帖費(fèi)在性質(zhì)上屬于用電人為獲得用電權(quán)而為當(dāng)時(shí)政策所要求其必須承擔(dān)的義務(wù)或負(fù)擔(dān)，成為供電企業(yè)進(jìn)行電網(wǎng)改造和建設(shè)資本金的來(lái)源之一，由此形成的配電資產(chǎn)所有權(quán)屬于國(guó)家，其他物權(quán)權(quán)能屬于供電企業(yè)；用戶內(nèi)部供電工程由該用戶投資，其享有完全的物權(quán)，享有物權(quán)法所規(guī)定的圓滿的占有、使用、收益和處分的權(quán)利。

（2）供配電帖費(fèi)取消之后。向電力用戶征收供配電帖費(fèi)的目的是籌措電網(wǎng)建設(shè)資金，抑制電力需求，以緩解電力供應(yīng)不足的矛盾，但是從1998年開(kāi)始我國(guó)電力供應(yīng)出現(xiàn)富余，加之用電人不堪重負(fù)，許多電力企業(yè)為順應(yīng)電力供求關(guān)系的逆轉(zhuǎn)，自行采取了一些鼓勵(lì)用電、減免貼費(fèi)的優(yōu)惠措施，2002年初原國(guó)家計(jì)委和國(guó)家經(jīng)貿(mào)委也聯(lián)合下發(fā)了《關(guān)于停止收取供（配）電工程貼費(fèi)有關(guān)問(wèn)題的通知》。

然而，雖然中央層面停止了征收帖費(fèi)的政策，但幾年之后我國(guó)電力供求關(guān)系的變化和2003年啟動(dòng)的新一輪電力體制改革使得取消帖費(fèi)之后的電網(wǎng)建設(shè)資金捉襟見(jiàn)肘。就在中央層面取消帖費(fèi)政策之后，我國(guó)電力供求關(guān)系又出現(xiàn)了供不應(yīng)求的局面，加之供電企業(yè)高企的負(fù)債率，造成電網(wǎng)建設(shè)資金供給陷入內(nèi)外交困的境地。因此，很多地方為了籌建配電網(wǎng)投資資金，并非嚴(yán)格執(zhí)行取消帖費(fèi)的政策，反而以地方立法和紅頭文件的形式繼續(xù)向電力用戶收取供配電工程帖費(fèi)，如江西、江蘇和福建等省份和一些供電企業(yè)繼續(xù)收取貼費(fèi)或在國(guó)家規(guī)定的銷售電價(jià)之外加收其他費(fèi)用，以緩解城網(wǎng)改造資金的不足。

作為電力消費(fèi)者和使用者，其在配電網(wǎng)投資中的出資包括供配電帖費(fèi)和自建供電工程。如前所述，供配電工程帖費(fèi)是用戶在申請(qǐng)新裝或增容時(shí)向供電企業(yè)繳納的外部工程所承擔(dān)的費(fèi)用。該部分資金與國(guó)家投資、供電企業(yè)投入共同形成配電網(wǎng)資產(chǎn)，為其取得用電權(quán)而支付的對(duì)價(jià)，該部分資產(chǎn)屬于供電企業(yè)經(jīng)營(yíng)管理的國(guó)有資產(chǎn)；而用戶專用的外電源工程全由電力用戶出資并建設(shè)，建成之后無(wú)償或有償移交供電企業(yè)，因而該部分配電網(wǎng)資產(chǎn)最終仍屬于供電企業(yè)經(jīng)營(yíng)管理的國(guó)有資產(chǎn)，對(duì)于此類投資者而言，投資的目的只是為了獲得用電的權(quán)利。

二、當(dāng)前配電網(wǎng)投資建設(shè)中存在的主要問(wèn)題

概括起來(lái)，當(dāng)前我國(guó)在配電網(wǎng)投資建設(shè)中的問(wèn)題主要存在于以下幾個(gè)方面：

1.資產(chǎn)歸屬關(guān)系模糊，財(cái)產(chǎn)權(quán)性質(zhì)定性困難

電網(wǎng)存量資產(chǎn)的形成過(guò)程十分復(fù)雜，這些不同主體之間圍繞電網(wǎng)資產(chǎn)形成了錯(cuò)綜復(fù)雜的利益格局，各方關(guān)于資產(chǎn)歸屬以及以配電網(wǎng)資產(chǎn)為標(biāo)的的財(cái)產(chǎn)權(quán)性質(zhì)構(gòu)成了其相互之間利益格局的支點(diǎn)。

以用戶自建外部供電工程為例。用戶外部供電工程中爭(zhēng)論較大的是專線供電或用戶列入其建設(shè)項(xiàng)目的工程，如企業(yè)和其他單位供電專線建設(shè)。由于現(xiàn)行法對(duì)于專用性質(zhì)的配電網(wǎng)資產(chǎn)產(chǎn)權(quán)沒(méi)有明確規(guī)定，因此，在法無(wú)明文規(guī)定和無(wú)約定的情況下，應(yīng)根據(jù)法律一般原則確定其產(chǎn)權(quán)歸屬關(guān)系，既然該部門資產(chǎn)完全由用戶出資建設(shè)，該用戶應(yīng)當(dāng)享有該部分資產(chǎn)的所有權(quán)。因此，用戶自建的外部供電工程的產(chǎn)權(quán)形態(tài)有兩種類型（圖1）。無(wú)論是產(chǎn)權(quán)移交供電企業(yè)還是仍由用戶保有產(chǎn)權(quán)，都存在不合理、不公平的現(xiàn)象或者在現(xiàn)行制度上無(wú)法解決的障礙。

2.配電網(wǎng)資產(chǎn)轉(zhuǎn)讓和移交違法

目前實(shí)行的無(wú)論是用戶無(wú)償移交還是有償轉(zhuǎn)讓，在實(shí)體和程序上均存在違法嫌疑。

（1）實(shí)體違法嫌疑（表2）。

表2 實(shí)體違法列表

法律依據(jù)實(shí)體違法行為

在法律沒(méi)有其他規(guī)定或無(wú)約定的情況下，投資者享有對(duì)其財(cái)產(chǎn)的所有權(quán)是私法的基本原則，各種不同所有制的財(cái)產(chǎn)應(yīng)當(dāng)受到憲法和法律的同等保護(hù)在用電人并無(wú)請(qǐng)求時(shí)，要求電力用戶無(wú)償移交其出資建設(shè)的外部供電工程直接違反憲法規(guī)定和民法的基本原則，侵犯了用電人的財(cái)產(chǎn)權(quán)

我國(guó)《企業(yè)國(guó)有資產(chǎn)法》的有關(guān)規(guī)定，所謂國(guó)有資產(chǎn)轉(zhuǎn)讓是指依法將國(guó)家對(duì)企業(yè)的出資所形成的權(quán)益轉(zhuǎn)移給其他單位或者個(gè)人的行為，并未將受讓人限定在非國(guó)有單位國(guó)有資產(chǎn)向其他國(guó)有單位轉(zhuǎn)讓不能違反該法的有關(guān)規(guī)定

我國(guó)《物權(quán)法》規(guī)定，國(guó)家機(jī)關(guān)、國(guó)家舉辦的事業(yè)單位和國(guó)家出資的企業(yè)對(duì)其直接支配的不動(dòng)產(chǎn)和動(dòng)產(chǎn)享有依法享有占有、收益和處分的權(quán)利，國(guó)家所有的財(cái)產(chǎn)受法律保護(hù)，禁止任何單位和個(gè)人侵占、哄搶、私分、截留、破壞如果用電人是國(guó)家行政機(jī)關(guān)、企事業(yè)單位，其向供電企業(yè)無(wú)償或有償移交有關(guān)工程，實(shí)質(zhì)是國(guó)有資產(chǎn)的轉(zhuǎn)讓，要防止資產(chǎn)流失

我國(guó)《物權(quán)法》、《房地產(chǎn)管理法》和《城鎮(zhèn)國(guó)有土地使用權(quán)出讓和轉(zhuǎn)讓暫行條例》等法律、法規(guī)的規(guī)定，不允許對(duì)土地使用權(quán)和房屋所有權(quán)進(jìn)行單獨(dú)處分配電資產(chǎn)的轉(zhuǎn)讓可能會(huì)違反我國(guó)關(guān)于城鎮(zhèn)國(guó)有土地使用權(quán)和房地產(chǎn)轉(zhuǎn)讓的強(qiáng)制性法律規(guī)定

（2）轉(zhuǎn)讓程序瑕疵或障礙。

第一，私法層面。私法層面的程序是指在私法中規(guī)定的與財(cái)產(chǎn)處分有關(guān)的步驟性規(guī)定。首先，無(wú)論是有償抑或無(wú)償，在多用戶出資共建外部供電工程時(shí)都會(huì)出現(xiàn)用戶意見(jiàn)不一的情形，各方可能就是否移交以及移交獲得的對(duì)價(jià)等問(wèn)題上產(chǎn)生分歧，相持不下。在這種情況下，外部供電工程的處分或者陷入僵局或者處分行為因不符合法律規(guī)定而無(wú)效并損害部分共有人的利益。其次，因外部供電工程多建設(shè)于土地之上，可能同時(shí)涉及到土地使用權(quán)和房屋等不動(dòng)產(chǎn)的轉(zhuǎn)讓。與一般動(dòng)產(chǎn)的轉(zhuǎn)讓不同，根據(jù)《物權(quán)法》的規(guī)定，土地、房屋等不動(dòng)產(chǎn)物權(quán)的轉(zhuǎn)讓依法需要在不動(dòng)產(chǎn)所在地進(jìn)行登記，始發(fā)生不動(dòng)產(chǎn)物權(quán)變動(dòng)的效力。

第二，公法層面。所謂公法上的程序是指在公法中規(guī)定的涉及到財(cái)產(chǎn)處分的程序。這主要涉及轉(zhuǎn)讓的土地使用權(quán)最初的取得方式和國(guó)有資產(chǎn)的轉(zhuǎn)讓，根據(jù)我國(guó)《企業(yè)國(guó)有資產(chǎn)法》、《城市房地產(chǎn)管理法》等法律法規(guī)的規(guī)定，配電資產(chǎn)因?yàn)樯婕暗酵恋厥褂脵?quán)和國(guó)有資產(chǎn)的轉(zhuǎn)讓，為維護(hù)土地管理秩序，防止國(guó)有資產(chǎn)流失，配電網(wǎng)資產(chǎn)的轉(zhuǎn)讓并非可以由用電人和供電企業(yè)私下達(dá)成轉(zhuǎn)讓協(xié)議即可，配電網(wǎng)資產(chǎn)的有償轉(zhuǎn)讓必須遵循一定的程序，否則就會(huì)出現(xiàn)程序上的瑕疵。

3.投資收益機(jī)制不盡合理

目前，我國(guó)配電網(wǎng)投資建設(shè)資金不足的原因，除了資金供給剛性不足之外，現(xiàn)有制度未能合理平衡投資者以及相互之間的收益也是重要原因之一。

分稅制實(shí)質(zhì)上是將稅收按照稅種劃分為中央稅、地方稅、中央地方按一定比例共享稅等，通過(guò)分配中央和地方稅權(quán)的方式來(lái)進(jìn)行財(cái)政管理。如圖2所示。

就電網(wǎng)企業(yè)而言，分稅制的實(shí)行存在兩個(gè)問(wèn)題：一是中央收入比重過(guò)高。國(guó)家電網(wǎng)公司和中國(guó)南方電網(wǎng)有限責(zé)任公司均為中央企業(yè)，其向中央上繳企業(yè)所得稅，絕大部分增值稅也歸屬國(guó)稅。二是地方與地方之間稅收收入不合理。

首先看企業(yè)所得稅，我國(guó)從2008年起開(kāi)始實(shí)行法人所得稅制度。新《企業(yè)所得稅法》第50條規(guī)定，“居民企業(yè)在中國(guó)境內(nèi)設(shè)立不具有法人資格的營(yíng)業(yè)機(jī)構(gòu)的，應(yīng)當(dāng)匯總計(jì)算并繳納企業(yè)所得稅?！眹?guó)家電網(wǎng)公司和中國(guó)南方電網(wǎng)有限責(zé)任公司是由具有法人資格的子公司和不具有法人資格的分公司或供電所等組成的集團(tuán)企業(yè)，而且從事跨地區(qū)，甚至跨省經(jīng)營(yíng)，從事跨地區(qū)經(jīng)營(yíng)的企業(yè)實(shí)行“統(tǒng)一計(jì)算、分級(jí)管理、就地預(yù)繳、匯總清算、財(cái)政調(diào)庫(kù)”的企業(yè)所得稅征收管理辦法，即企業(yè)總機(jī)構(gòu)統(tǒng)一計(jì)算包括企業(yè)所屬各個(gè)不具有法人資格的營(yíng)業(yè)機(jī)構(gòu)、場(chǎng)所在內(nèi)的全部應(yīng)納稅所得額、應(yīng)納稅額。但問(wèn)題在于，總機(jī)構(gòu)、分支機(jī)構(gòu)所在地的主管稅務(wù)機(jī)關(guān)都有對(duì)當(dāng)?shù)貦C(jī)構(gòu)進(jìn)行企業(yè)所得稅管理的責(zé)任，總機(jī)構(gòu)和分支機(jī)構(gòu)應(yīng)分別接受機(jī)構(gòu)所在地主管稅務(wù)機(jī)關(guān)的管理。在每個(gè)納稅期間，總機(jī)構(gòu)、分支機(jī)構(gòu)應(yīng)分月或分季分別向所在地主管稅務(wù)機(jī)關(guān)申報(bào)預(yù)繳企業(yè)所得稅。等年度終了后，總機(jī)構(gòu)負(fù)責(zé)進(jìn)行企業(yè)所得稅的年度匯算清繳，統(tǒng)一計(jì)算企業(yè)的年度應(yīng)納所得稅額，抵減總機(jī)構(gòu)、分支機(jī)構(gòu)當(dāng)年已就地分期預(yù)繳的企業(yè)所得稅款后，多退少補(bǔ)稅款。

其次看企業(yè)增值稅。增值稅是絕大部分歸國(guó)稅的中央和地方共享稅種，在增值稅收入的分配上同樣存在中央和地方以及地方之間不均衡的現(xiàn)象。比如對(duì)于采取總機(jī)構(gòu)和分支機(jī)構(gòu)這種組織形式的企業(yè)而言，對(duì)以增值稅的征繳方法和企業(yè)所得稅基本相似。因此，這樣就很有可能出現(xiàn)位于不同地方的分公司經(jīng)營(yíng)狀況不一樣，再加上公司可能采取合理避稅手段，地方政府不能獲得或很少獲得電網(wǎng)企業(yè)所得稅和增值稅收入。

中央和地方以及地方與地方之間稅收分配的不合理現(xiàn)象在一定程度上抑制了地方政府采用公共財(cái)政資金投資電網(wǎng)建設(shè)的積極性。

4.引出電源：供電企業(yè)、不同供電設(shè)施產(chǎn)權(quán)所有者間的利益博弈

在無(wú)法律規(guī)定和約定的情況下，所有權(quán)人對(duì)其所有物享有占有、使用、收益和處分的圓滿物權(quán)。只要不損害他人權(quán)利和社會(huì)公共利益，所有權(quán)人可不受任何限制地行使其所有權(quán)，任何單位和個(gè)人均不得干涉，否則構(gòu)成侵權(quán)。同時(shí)，配電網(wǎng)的網(wǎng)絡(luò)特征和土地、空間資源的有限性（比如受城市通道限制等），重復(fù)建設(shè)具有明顯的不經(jīng)濟(jì)性，因此，在必須經(jīng)已建成供電設(shè)施上引出電源為其他用戶供應(yīng)電力時(shí)往往出現(xiàn)兩個(gè)問(wèn)題。一是供電企業(yè)在未取得某用電人供電設(shè)施產(chǎn)權(quán)的情況下，未經(jīng)該產(chǎn)權(quán)人同意，擅自引出電源為其他用戶供電；二是即使已建成供電設(shè)施產(chǎn)權(quán)人同意供電企業(yè)從其設(shè)施上引出電源，但要求供電企業(yè)和使用其供電設(shè)施的其他用戶給予補(bǔ)償。這兩種情況都將導(dǎo)致供電企業(yè)、已有供電所設(shè)施產(chǎn)權(quán)所有人和其他電力用戶之間的利益博弈，在很大程度上影響用戶投資配電網(wǎng)的主動(dòng)性和積極性。

三、完善配電網(wǎng)投資建設(shè)制度設(shè)計(jì)的建議

當(dāng)前我國(guó)配電網(wǎng)投資建設(shè)中存在的諸多問(wèn)題從根本上來(lái)講源于電網(wǎng)企業(yè)的壟斷地位以及基于對(duì)電網(wǎng)企業(yè)自然壟斷性不甚正確的認(rèn)識(shí)而產(chǎn)生的制度安排，因此，欲完善我國(guó)配電網(wǎng)投資建設(shè)制度，在宏觀層面上必須堅(jiān)持并繼續(xù)推進(jìn)打破電網(wǎng)企業(yè)壟斷這一既已確立的深化電力體制改革的根本方向；以建立更為開(kāi)放靈活的投融資體制為突破口，允許并吸引各類社會(huì)或民間資本參與配電網(wǎng)投資建設(shè)；以衡平投資者利益為重點(diǎn)，解決當(dāng)前配電網(wǎng)投資主體之間的利益沖突，釋放潛在投資者投資配電網(wǎng)建設(shè)的積極性。具體而言，應(yīng)當(dāng)從以下幾個(gè)方面對(duì)配電網(wǎng)投資建設(shè)制度予以完善。

1.厘清產(chǎn)權(quán)性質(zhì)及其關(guān)系，建立公平合理的投資收益機(jī)制

厘清配電網(wǎng)資產(chǎn)的產(chǎn)權(quán)性質(zhì)及其歸屬關(guān)系的重要意義表現(xiàn)在多個(gè)方面，如電網(wǎng)企業(yè)輸配業(yè)務(wù)的分離必須首先做到輸配資產(chǎn)的分割，否則無(wú)法實(shí)現(xiàn)輸配業(yè)務(wù)的獨(dú)立核算，確定輸配電成本，形成合理的輸配電價(jià)；如果將來(lái)將電網(wǎng)企業(yè)分拆為輸電企業(yè)和配售電企業(yè)或者進(jìn)行資產(chǎn)重組或分別上市，厘清配電網(wǎng)資產(chǎn)產(chǎn)權(quán)及其歸屬關(guān)系也是必做的前期工作。就現(xiàn)階段而言，針對(duì)當(dāng)前有關(guān)利益圍繞配電網(wǎng)資產(chǎn)產(chǎn)生的利益沖突，首先必須厘清配電網(wǎng)存量資產(chǎn)的產(chǎn)權(quán)性質(zhì)及其關(guān)系，并在此基礎(chǔ)上形成公平合理的收益機(jī)制，釋放現(xiàn)有和潛在投資者的積極性，以形成配電網(wǎng)的增量資產(chǎn)，解決配電網(wǎng)薄弱的現(xiàn)實(shí)問(wèn)題，并奠定未來(lái)輸配義務(wù)分離甚至輸配企業(yè)分拆的基礎(chǔ)。

2.明晰投資界面，減少產(chǎn)權(quán)糾紛

投資界面即配電網(wǎng)有關(guān)投資主體投資建設(shè)的分界點(diǎn)，同時(shí)原則上也是配電網(wǎng)資產(chǎn)的產(chǎn)權(quán)劃分處。①現(xiàn)行法律規(guī)定的缺失導(dǎo)致有關(guān)各方出資界面模糊而產(chǎn)生產(chǎn)權(quán)糾紛，或者反過(guò)來(lái)，由于產(chǎn)權(quán)不清晰而導(dǎo)致各方不愿投資，此種狀況在用戶外部供電工程，特別是城鎮(zhèn)居民住宅小區(qū)表現(xiàn)得尤為突出，嚴(yán)重阻礙了城鎮(zhèn)配電網(wǎng)的投資建設(shè)和更新改造。

在無(wú)法律特別規(guī)定和約定的情況下，應(yīng)當(dāng)依據(jù)誰(shuí)投資誰(shuí)擁有產(chǎn)權(quán)的原則，分清各自的出資責(zé)任：產(chǎn)權(quán)隸屬于國(guó)家和供電企業(yè)和外部供電工程，輸、供電網(wǎng)和基礎(chǔ)設(shè)施的原則上由國(guó)家和供電企業(yè)出資建設(shè)，不由用戶承擔(dān)任何費(fèi)用；產(chǎn)權(quán)隸屬于用電企業(yè)和其他用電單位的專線供電工程，應(yīng)用電企業(yè)和其他用電單位出資建設(shè)，且產(chǎn)權(quán)屬于用電人單獨(dú)所有或共有。

3.采取多種財(cái)稅手段，扶持配電網(wǎng)投資建設(shè)

結(jié)合分稅制的改革，擴(kuò)大地方分成比例。兩大電網(wǎng)公司中央企業(yè)的屬性、分稅制下稅種收入的分配體制向中央政府的傾斜以及各地之間的苦樂(lè)不均抑制了地方政府投資電網(wǎng)建設(shè)的積極性，應(yīng)當(dāng)擴(kuò)大地方稅收收入分成的比例，以縣級(jí)供電企業(yè)為納稅主體，避免電網(wǎng)企業(yè)利用組織結(jié)構(gòu)避稅，而減少有關(guān)地方政府的地稅收入，損害地方政府投資電網(wǎng)的積極性，

對(duì)政策性虧損給予減免或返還增值稅優(yōu)惠。投入巨額資金的城農(nóng)網(wǎng)改造并不能增加用電量，電網(wǎng)企業(yè)因此并不能得到與其投入相對(duì)應(yīng)的利潤(rùn)，特別是城鎮(zhèn)和農(nóng)村執(zhí)行同一電價(jià)之后，由于農(nóng)村供電成本較高，致使農(nóng)電企業(yè)普遍出現(xiàn)虧損，根本沒(méi)有財(cái)力開(kāi)展電網(wǎng)建設(shè)。要爭(zhēng)取中央和地方財(cái)政預(yù)算內(nèi)資金對(duì)農(nóng)電的支持，如調(diào)低電網(wǎng)貸款利息，延長(zhǎng)還貸期限，對(duì)確屬政策性虧損的縣給予減免或返還增值稅的優(yōu)惠。

注釋：

①投資的分界點(diǎn)并不一定是產(chǎn)權(quán)的劃分處，如果有關(guān)當(dāng)事人另有約定，實(shí)際出資人可能并不享有其出資建設(shè)形成的資產(chǎn)產(chǎn)權(quán)或者約定并不以投資分界點(diǎn)作為劃分劃分產(chǎn)權(quán)的界限。當(dāng)然，在無(wú)特殊約定時(shí)，依據(jù)民法基本原則，投資的分界點(diǎn)即為產(chǎn)權(quán)分界點(diǎn)。

（責(zé)任編輯：王祝萍）