論行政職權(quán)爭(zhēng)議司法解決模式的選擇

摘 要 機(jī)關(guān)訴訟是行政職權(quán)爭(zhēng)議司法解決的一種行政訴訟類型，是法治社會(huì)發(fā)展的必然要求?；趯?duì)行政訴訟立法目的、合法性審查原則及行政訴訟受案范圍的考量，將行政職權(quán)爭(zhēng)議納入訴訟解決機(jī)制可行性強(qiáng)。但是，受傳統(tǒng)厭訴觀念、與“民告官”制度的不適應(yīng)和現(xiàn)行行政審判不獨(dú)立的影響，機(jī)關(guān)訴訟在我國(guó)的實(shí)現(xiàn)步履維艱。筆者試圖從樹(shù)立法治觀念、健全行政訴訟制度、保障審判獨(dú)立等路徑探析機(jī)關(guān)訴訟的實(shí)現(xiàn)。

關(guān)鍵詞 機(jī)關(guān)訴訟 行政職權(quán)爭(zhēng)議 司法

行政職權(quán)是行政機(jī)關(guān)實(shí)施國(guó)家行政管理活動(dòng)的權(quán)能，是國(guó)家行政體制內(nèi)的一種權(quán)力分工。由于成文法的局限性、行政權(quán)力的擴(kuò)張性以及社會(huì)關(guān)系的復(fù)雜性等因素，行政職權(quán)爭(zhēng)議現(xiàn)象不可避免。一般而言，行政職權(quán)爭(zhēng)議被視為一種“行政內(nèi)部紛爭(zhēng)”，由“行政機(jī)關(guān)內(nèi)部解決機(jī)制”解決，如行政命令、內(nèi)部協(xié)商。但是，隨著我國(guó)依法治國(guó)戰(zhàn)略的實(shí)施，“內(nèi)部爭(zhēng)議的法治化處理”逐步出現(xiàn)在人們視野，機(jī)關(guān)訴訟成為解決行政職權(quán)爭(zhēng)議的一種司法選擇。

一、行政職權(quán)爭(zhēng)議司法解決的邏輯前提：機(jī)關(guān)訴訟的必要性

機(jī)關(guān)訴訟是“關(guān)于國(guó)家或公共團(tuán)體的機(jī)關(guān)相互之間權(quán)限存在與否及有關(guān)權(quán)限行使糾紛的訴訟”。行政職權(quán)爭(zhēng)議原則上應(yīng)該通過(guò)行政內(nèi)部機(jī)制解決，但是基于“政府要守法，這是法治的真諦”，而且為了確保行政機(jī)關(guān)的運(yùn)作合乎“法秩序”（法持續(xù)性和法安定性），“法律有必要在立法上確定機(jī)關(guān)訴訟”行政訴訟類型。

（一）現(xiàn)行爭(zhēng)議解決模式存在的問(wèn)題

1、缺乏操作性?，F(xiàn)有行政職權(quán)爭(zhēng)議解決模式，法律條文規(guī)定顯得過(guò)于籠統(tǒng)和原則，缺乏相應(yīng)的可操作性的配套規(guī)范。既沒(méi)有就爭(zhēng)議解決的啟動(dòng)、程序作出規(guī)定，也未能明確在爭(zhēng)議未能得到合理解決時(shí)的救濟(jì)途徑。具體操作程序的缺失必定會(huì)遭遇爭(zhēng)議曠日持久無(wú)法解決的尷尬局面，使得爭(zhēng)議無(wú)法及時(shí)、高效解決，進(jìn)而影響行政權(quán)威。

2、法治化程度低。法治的精神是規(guī)則之治，強(qiáng)調(diào)的是以預(yù)見(jiàn)的方式解決爭(zhēng)議。然而，我國(guó)現(xiàn)有行政職權(quán)爭(zhēng)議方式卻是一種內(nèi)部爭(zhēng)議解決機(jī)制，其過(guò)于依賴行政長(zhǎng)官的意志或政府辦公會(huì)議等，“缺乏具體的法律法規(guī)依據(jù)”，“制度化、規(guī)范化嚴(yán)重不足”。

（二）司法解決模式的優(yōu)勢(shì)

相對(duì)于內(nèi)部爭(zhēng)議處理模式，外部訴訟機(jī)制即司法解決模式“具有更強(qiáng)的中立性、權(quán)威性和程序性，能夠穩(wěn)定、有序地調(diào)整各種利益沖突，客觀、公正地處理爭(zhēng)議?！?/p>

1、契合法治精神。法治是人類社會(huì)經(jīng)過(guò)長(zhǎng)期的探索尋求的社會(huì)治理模式，被認(rèn)為 “是人類社會(huì)所發(fā)展出的常態(tài)的、健康的國(guó)家形態(tài)或社會(huì)形態(tài)?！睓C(jī)關(guān)訴訟符合司法最終解決糾紛原則。鑒于司法機(jī)關(guān)的中立性、司法的裁判性、司法的穩(wěn)定性、司法過(guò)程的有序性，司法的最終裁決性得到社會(huì)的廣泛認(rèn)可。行政職權(quán)爭(zhēng)議是行政機(jī)關(guān)之間的爭(zhēng)議，其應(yīng)該得到法院的最終權(quán)威解決。

2、保障爭(zhēng)議解決的公正性。司法作為社會(huì)公正的最后一道防線，其中立性、獨(dú)立性、程序的嚴(yán)格性顯然能最大程度的保證行政職權(quán)爭(zhēng)議處理結(jié)果的公正性。除此之外，司法解決能保證行政機(jī)關(guān)雙方平等地參與爭(zhēng)議解決過(guò)程，且司法的過(guò)程和結(jié)果均建立在法律和理性之上，容不得半點(diǎn)隨意。相反，由于“行政權(quán)具有明顯的傾向性，政府總是更關(guān)心自己的行政目標(biāo)和效率”，其在處理行政職權(quán)糾紛時(shí)，往往由于固有的偏見(jiàn)和利益極容易有失客觀、公正。

3、提高行政效率。一方面，由于“司法權(quán)的運(yùn)作有一套完整細(xì)密的程序規(guī)則”，如嚴(yán)格的審結(jié)時(shí)限要求，相對(duì)于現(xiàn)有解決行政職權(quán)爭(zhēng)議所采取的逐級(jí)上報(bào)或協(xié)商等方式，司法訴訟機(jī)制顯得“具有更高的效率和公正性”，避免了行政機(jī)關(guān)之間不必要的爭(zhēng)議和扯皮，保障了行政效率。另一方面，由于司法權(quán)的介入，行政權(quán)所引發(fā)的部門保護(hù)主義的成本和風(fēng)險(xiǎn)必定增加，這就促使行政機(jī)關(guān)主動(dòng)尋求爭(zhēng)議預(yù)防和解決機(jī)制，重塑行政機(jī)關(guān)和諧關(guān)系，維護(hù)公法秩序，提高行政效率。

二、行政職權(quán)爭(zhēng)議司法解決的邏輯證成：機(jī)關(guān)訴訟實(shí)現(xiàn)的可能性

通過(guò)對(duì)我國(guó)現(xiàn)有行政訴訟法律制度的考察，機(jī)關(guān)訴訟的實(shí)現(xiàn)在我國(guó)有著極大的可能，并不需要對(duì)現(xiàn)有法律法規(guī)以及法院系統(tǒng)進(jìn)行重大改革。

（一）行政訴訟目的

“目的是全部法律的創(chuàng)造者，每條法律規(guī)則的產(chǎn)生都源于同一目的?！蔽覈?guó)行政訴訟目的有二：一是“保護(hù)公民、法人和其他組織的合法權(quán)益”。機(jī)關(guān)訴訟“通過(guò)一種合乎理性和道義的程序”抑制行政權(quán)的膨脹或減少行政職權(quán)的失職，“使被違法和不當(dāng)?shù)男姓袨樗址傅睦娴玫窖a(bǔ)救”。二是“維護(hù)和監(jiān)督行政機(jī)關(guān)依法行使職權(quán)”。無(wú)論是因?yàn)榱⒎ㄉ下殭?quán)不明導(dǎo)致的行政職權(quán)爭(zhēng)議還是由于行政職權(quán)的擴(kuò)張和逐利引發(fā)的行政職權(quán)爭(zhēng)議，都需要借助理性和克制的司法公正解決爭(zhēng)議。

（二）合法性審查原則

對(duì)具體行政行為進(jìn)行合法性審查的前提是作出具體行政行為的主體是否合法。這就涉及到對(duì)“行政機(jī)關(guān)是否有作出行政行為的權(quán)限，是否超越法定的職責(zé)權(quán)限以及是否依法享有事務(wù)管轄權(quán)、級(jí)別管轄權(quán)和地域管轄權(quán)，上述任何一方面違法都構(gòu)成無(wú)權(quán)限或超越權(quán)限。”

（三）受案范圍

行政訴訟的受案范圍是人民法院受理行政訴訟案件的依據(jù)，決定了司法機(jī)關(guān)審理行政案件的權(quán)限。我國(guó)行政訴訟法關(guān)于受案范圍的規(guī)定是采取概括加列舉的方式，“公民、法人或者其他組織對(duì)具有國(guó)家行政職權(quán)的機(jī)關(guān)和組織及其工作人員的行政行為不服，依法提起訴訟的，屬于人民法院行政訴訟的受案范圍?！比欢?，“法人”并未將“機(jī)關(guān)法人”排除在外，而且行政職權(quán)的糾紛可能會(huì)影響行政相對(duì)人的利益和公共利益，行政職權(quán)爭(zhēng)議的司法解決并非荒謬和唐突。除此之外，無(wú)論是《行政訴訟法》第11條和第12條，還是司法解釋所列舉的不予受理的六類行政糾紛案件都沒(méi)有將行政職權(quán)爭(zhēng)議案件排除在外。

三、行政職權(quán)爭(zhēng)議司法解決的現(xiàn)實(shí)困境：機(jī)關(guān)訴訟實(shí)現(xiàn)之難

將行政職權(quán)爭(zhēng)議納入行政訴訟機(jī)制是法治發(fā)展的必然趨勢(shì)，然而，與行政訴訟的發(fā)展一樣，機(jī)關(guān)訴訟在實(shí)踐中將不可避免地將面臨種種困境。

（一）法治觀念滯后

我國(guó)是一個(gè)缺乏民主和法治傳統(tǒng)的國(guó)家，受長(zhǎng)期形成的“下不能犯上”、“等級(jí)制”等權(quán)力觀念和官僚主義的影響，行政機(jī)關(guān)在發(fā)生爭(zhēng)議時(shí)習(xí)慣倚仗領(lǐng)導(dǎo)決策或上級(jí)命令，并沒(méi)有形成法治思維。囿于法治觀念的影響，一些行政機(jī)關(guān)即使面對(duì)行政爭(zhēng)議也不向法院起訴，長(zhǎng)此以往，機(jī)關(guān)訴訟制度必將落空。

（二）機(jī)關(guān)訴訟制度缺失

我國(guó)現(xiàn)有行政訴訟制度主要是圍繞“民告官”的行政糾紛設(shè)計(jì)的，而行政職權(quán)爭(zhēng)議糾紛不同于一般“民告官”的行政糾紛，其審理的內(nèi)容并不是行政行為的合法性問(wèn)題，而是行政職權(quán)歸屬問(wèn)題。其涉及到的僅僅是法律問(wèn)題，主要是行政組織法關(guān)于行政機(jī)關(guān)權(quán)限的規(guī)定，并不涉及到事實(shí)認(rèn)定問(wèn)題。因此，行政職權(quán)爭(zhēng)議的處理應(yīng)該與一般“民告官”行政訴訟相區(qū)分，否則將遭遇程序上的不便。然而，由于我國(guó)行政訴訟尚未實(shí)現(xiàn)類型化，從立案、審理到判決都只是一般性的行政訴訟程序規(guī)定，將行政職權(quán)爭(zhēng)議納入行政訴訟機(jī)制，必將遭遇制度缺失和程序操作不暢的尷尬。

（三）司法環(huán)境制約

除卻觀念上的落后以及制度的缺失之外，行政職權(quán)爭(zhēng)議司法解決的最大困境是司法環(huán)境的不盡如人意。一是行政審判不獨(dú)立。人民法院應(yīng)當(dāng)向人大機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)并匯報(bào)工作，地方人大會(huì)不會(huì)跨越監(jiān)督的界限干預(yù)審判？目前我國(guó)司法不論是人事權(quán)還是財(cái)產(chǎn)權(quán)都掌握在行政機(jī)關(guān)，其受到行政機(jī)關(guān)的鉗制比較大。二是法官司法受限。行政職權(quán)爭(zhēng)議案件法官必須對(duì)不同的公共利益進(jìn)行權(quán)衡。因此，法官必須具備權(quán)衡公共利益的資格和能力。

四、行政職權(quán)爭(zhēng)議司法解決的法律實(shí)現(xiàn)：機(jī)關(guān)訴訟的實(shí)現(xiàn)路徑

在我國(guó)當(dāng)前司法環(huán)境之下，其面臨的現(xiàn)實(shí)困境也是有著邏輯上的必然性。行政職權(quán)爭(zhēng)議的法律實(shí)現(xiàn)路徑必定是多樣的，任何謀求一蹴而就的努力都是徒勞的。

（一）健全行政訴訟制度

1、受案范圍。機(jī)關(guān)訴訟受案范圍應(yīng)當(dāng)嚴(yán)格遵守法定性。為了保證司法權(quán)啟動(dòng)的審慎性，對(duì)于那些較小的行政職權(quán)爭(zhēng)議可以采取內(nèi)部機(jī)制處理，而對(duì)于那些危害性較大，且明顯擾亂公法秩序的權(quán)屬爭(zhēng)議納入機(jī)關(guān)訴訟的受案范圍。如此，不僅可以減少對(duì)現(xiàn)行行政訴訟制度的沖擊，降低訴訟成本，還可以提高行政效率。

2、起訴和受理。行政職權(quán)爭(zhēng)議的主體是行政機(jī)關(guān)，因而行政機(jī)關(guān)作為機(jī)關(guān)訴訟的原告資格并無(wú)爭(zhēng)議。對(duì)于行政相對(duì)人能否成為機(jī)關(guān)訴訟的原告則有諸多爭(zhēng)議。有人認(rèn)為對(duì)于機(jī)關(guān)訴訟與撤銷訴訟等訴訟類型是“互斥關(guān)系”，當(dāng)行政相對(duì)人提起其他行政訴訟可以解決行政職權(quán)爭(zhēng)議時(shí)沒(méi)有必要提起機(jī)關(guān)訴訟。但是，為了更大程度保障公法秩序和公共利益，對(duì)于機(jī)關(guān)訴訟的原告資格應(yīng)該為“只要起訴人有明確的法律依據(jù)，法院應(yīng)該受理?！毙姓鄬?duì)人作為間接利益人不應(yīng)該排除在機(jī)關(guān)訴訟原告范圍之外。

為了保障司法獨(dú)立，排除行政機(jī)關(guān)的不當(dāng)干預(yù)，也為了滿足行政職權(quán)爭(zhēng)議對(duì)審判的高質(zhì)量要求，機(jī)關(guān)訴訟的受理機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)是中級(jí)以上的人民法院。除中央機(jī)關(guān)之外，受理法院應(yīng)當(dāng)要比行政職權(quán)爭(zhēng)議機(jī)關(guān)高一級(jí)別。

3、審理。機(jī)關(guān)訴訟作為處理行政職權(quán)糾紛的特殊訴訟類型，其書(shū)面審理方式已經(jīng)基本上在學(xué)界達(dá)成共識(shí)。機(jī)關(guān)訴訟需要解決的是行政機(jī)關(guān)之間的行政職權(quán)歸屬問(wèn)題，其并不涉及到行政執(zhí)法等事實(shí)問(wèn)題，也很少涉及到舉證問(wèn)題。原則上法院只需要依據(jù)行政組織法進(jìn)行書(shū)面審查即可。但是必要時(shí)，如法律關(guān)于職權(quán)的規(guī)定并不完善時(shí)，需要行政機(jī)關(guān)提交相關(guān)詳細(xì)的書(shū)面材料，便于法院及時(shí)有效的作出裁判。

（二）保障審判獨(dú)立

司法權(quán)最重要的品質(zhì)是獨(dú)立，審判獨(dú)立是保證司法公正的重要前提。針對(duì)當(dāng)前我國(guó)司法環(huán)境不盡如人意的局面，走出困境的根本出路是一個(gè)出路是建立獨(dú)立的行政法院，但是我國(guó)建立行政法院的條件并不成熟。首先，加大司法審查，實(shí)行嚴(yán)格的黨政分開(kāi)。其次，構(gòu)建法院獨(dú)立的人事和財(cái)產(chǎn)管理，脫離行政機(jī)關(guān)的鉗制，淡化行政審判的政治色彩。最后，培養(yǎng)專業(yè)行政審判人才，專門負(fù)責(zé)機(jī)關(guān)訴訟案件的審理，以法官的能力保證案件的審判質(zhì)量。

（三）完善行政組織法

行政組織法是規(guī)范行政機(jī)關(guān)的法，它可以明確行政職權(quán)歸屬及行政職權(quán)的運(yùn)行，從而保障行政機(jī)關(guān)的合法和有效運(yùn)行。我國(guó)行政組織法尚不完備，既缺乏行政機(jī)關(guān)的具體權(quán)限，也沒(méi)有中央與地方關(guān)系的明確規(guī)定。這不僅引發(fā)了行政職權(quán)爭(zhēng)議，同時(shí)也制約了依法行政。為此，應(yīng)該加強(qiáng)行政組織法理論研究，完善行政組織法，明確行政機(jī)關(guān)的權(quán)限歸屬，為法院在審理行政職權(quán)爭(zhēng)議時(shí)提供法律依據(jù)。

五、結(jié)論

行政職權(quán)爭(zhēng)議的司法解決是建設(shè)社會(huì)主義法治國(guó)家的必然要求。機(jī)關(guān)訴訟作為解決行政職權(quán)爭(zhēng)議的一種新型訴訟類型，其在我國(guó)的實(shí)現(xiàn)既有著毋庸置疑的必要性，又有著合乎法律的可能性。盡管機(jī)關(guān)訴訟在我國(guó)的實(shí)現(xiàn)仍面臨諸多觀念落后、制度缺失、審判不獨(dú)立等困境，但是隨著觀念的更新、科學(xué)行政訴訟制度的構(gòu)建等多元化措施的實(shí)施和完善，機(jī)關(guān)訴訟在我國(guó)的實(shí)現(xiàn)是不言而喻的。

（作者單位：湖南師范大學(xué)法學(xué)院）