人力資源市場(chǎng)管理立法的現(xiàn)狀與完善

摘 要 經(jīng)過(guò)多年人力資源市場(chǎng)管理立法的改革與發(fā)展，我國(guó)已初步建立以一系列勞動(dòng)法律為核心、以數(shù)量眾多的勞動(dòng)法規(guī)、規(guī)章為支撐的人力資源市場(chǎng)管理法律法規(guī)體系。但是，由于我國(guó)人力資源市場(chǎng)處于初步發(fā)展階段， 現(xiàn)有的勞動(dòng)法律法規(guī)與人力資源市場(chǎng)發(fā)展現(xiàn)狀存在不相適應(yīng)的部分，立法體系不夠統(tǒng)一，原有的法律法規(guī)缺乏及時(shí)調(diào)整修訂，存在完善的空間。

關(guān)鍵詞 人力資源市場(chǎng) 管理 立法 完善

一、人力資源市場(chǎng)管理立法概述

（一）人力資源市場(chǎng)基本概念

一般來(lái)講，根據(jù)研究視角不同，人力資源市場(chǎng)的定義有狹義和廣義之分。狹義的人力資源市場(chǎng)主要是指人力資源交換的載體，包括交換場(chǎng)地、服務(wù)機(jī)構(gòu)或宣傳媒體等，反映了人力資源市場(chǎng)的外在表現(xiàn)形式。而廣義的人力資源市場(chǎng)則是指人力資源交換過(guò)程中所有關(guān)系的總和，包括參與市場(chǎng)供求主體、市場(chǎng)載體、市場(chǎng)機(jī)制、市場(chǎng)干預(yù)等所有參與人力資源市場(chǎng)活動(dòng)內(nèi)外要素及其內(nèi)在關(guān)系的統(tǒng)一。

（二）人力資源市場(chǎng)管理基本概念

人力資源市場(chǎng)管理是為了校正市場(chǎng)失靈、保護(hù)市場(chǎng)主體權(quán)益、維護(hù)市場(chǎng)有序運(yùn)行，政府和非政府組織或公眾，根據(jù)法律授權(quán)或社會(huì)規(guī)范，運(yùn)用法律、行政、行業(yè)自律、社會(huì)監(jiān)督等手段，對(duì)人力資源市場(chǎng)活動(dòng)進(jìn)行檢查、督促和管制的活動(dòng)和過(guò)程，其范圍涉及人力資源市場(chǎng)交換、使用、保護(hù)和退出等各個(gè)環(huán)節(jié)。

二、我國(guó)人力資源市場(chǎng)管理法律體系的基本構(gòu)成

人力資源市場(chǎng)管理的法律法規(guī)可分為五個(gè)方面：一是規(guī)范勞動(dòng)合同方面的法律制度如勞動(dòng)合同與集體合同；二是規(guī)范勞動(dòng)基準(zhǔn)方面的法律制度，如最低工資、工作時(shí)間、勞動(dòng)安全與衛(wèi)生法規(guī)；三是規(guī)范人力資源市場(chǎng)行為的法律制度，如就業(yè)促進(jìn)、職業(yè)培訓(xùn)、就業(yè)服務(wù)法規(guī)；四是社會(huì)保險(xiǎn)方面的法律制度，如養(yǎng)老、醫(yī)療、失業(yè)、工傷、生育保險(xiǎn)法規(guī)；五是勞動(dòng)權(quán)利保障與救濟(jì)方面的法律制度，如勞動(dòng)監(jiān)察、勞動(dòng)人事?tīng)?zhēng)議仲裁法規(guī)。有關(guān)法規(guī)涉及的具體內(nèi)容包括：勞動(dòng)者的權(quán)利和義務(wù)、就業(yè)與職業(yè)介紹、勞動(dòng)合同與集體合同、工作時(shí)間與休息時(shí)間、勞動(dòng)報(bào)酬、勞動(dòng)衛(wèi)生和安全、女職工與未成年工的特殊保護(hù)、職業(yè)培訓(xùn)、勞動(dòng)紀(jì)律、社會(huì)保險(xiǎn)與福利、勞動(dòng)爭(zhēng)議處理、對(duì)執(zhí)行勞動(dòng)法的監(jiān)督和檢查以及違反勞動(dòng)法的法律責(zé)任等。

我國(guó)人力資源市場(chǎng)管理的適用法律主要來(lái)源于勞動(dòng)法規(guī)以及相關(guān)行政法規(guī)等。其立法形式主要有：法律、行政法規(guī)、部門(mén)規(guī)章、地方性法規(guī)和地方政府規(guī)章、司法解釋以及國(guó)際公約。

三、我國(guó)人力資源市場(chǎng)管理體系建設(shè)存在的問(wèn)題

（一）人力資源市場(chǎng)管理立法體系不夠完善

我國(guó)人力資源市場(chǎng)管理立法體系尚不健全，亟待統(tǒng)一和完善。我國(guó)目前還沒(méi)有專(zhuān)門(mén)的人力資源市場(chǎng)法規(guī)，沒(méi)有統(tǒng)一的法制基礎(chǔ)、制度安排和管理體制、平等就業(yè)制度、人力資源流動(dòng)配置、市場(chǎng)信息化建設(shè)、供求信息發(fā)布。雖然人力資源市場(chǎng)立法有全國(guó)性立法、地方性法規(guī)和部門(mén)規(guī)章。但其中有些內(nèi)容存在不統(tǒng)一的問(wèn)題。

從體系的完整性來(lái)看， 我國(guó)現(xiàn)行的法律體系中缺乏社會(huì)保險(xiǎn)法、人力資源市場(chǎng)宏觀調(diào)控法、勞動(dòng)標(biāo)準(zhǔn)等重要立法， 使得相關(guān)領(lǐng)域內(nèi)勞動(dòng)關(guān)系及與勞動(dòng)關(guān)系有密切聯(lián)系的其他社會(huì)關(guān)系陷入無(wú)序狀態(tài)。

（二）法律法規(guī)相對(duì)滯后，適應(yīng)性不強(qiáng)

雖然自 1994 年勞動(dòng)法頒布以來(lái)，勞動(dòng)人事部門(mén)相繼出臺(tái)了 1 000 多項(xiàng)法律法規(guī)，但是我國(guó)人力資源市場(chǎng)發(fā)展迅猛，變化迅速，不穩(wěn)定因素增多，目前的相關(guān)配套法律法規(guī)難以適應(yīng)人力資源市場(chǎng)發(fā)展需要，特別是對(duì)就業(yè)歧視、服務(wù)標(biāo)準(zhǔn)、職業(yè)培訓(xùn)、競(jìng)業(yè)避止、線上人力資源市場(chǎng)管理以及非正規(guī)就業(yè)等方面的法規(guī)急需建立健全。

（三）法律法規(guī)缺乏操作性

與其他國(guó)家相比，中國(guó)勞動(dòng)法律的各項(xiàng)條款過(guò)于簡(jiǎn)單，立法內(nèi)容比較粗疏。許多規(guī)定只是政策性的，因而缺乏可操作性。目前，一些人力資源市場(chǎng)管理法規(guī)原則性較強(qiáng)，但對(duì)判斷標(biāo)準(zhǔn)、法律責(zé)任等方面缺乏具體規(guī)范。比如，對(duì)維護(hù)農(nóng)民工合法權(quán)益、防止就業(yè)歧視、同工同酬等方面主要是原則性規(guī)定，而對(duì)于如何判斷侵權(quán)、用人單位應(yīng)該承擔(dān)什么責(zé)任等缺乏具體內(nèi)容和判斷標(biāo)準(zhǔn)，使管理難以有效實(shí)施。

（四）人力資源市場(chǎng)管理機(jī)構(gòu)缺乏立法保障

監(jiān)管作為一種行政權(quán)力，必須要有法律的授權(quán)。國(guó)外的政府監(jiān)管機(jī)構(gòu)大多建立在法定基礎(chǔ)之上，而我國(guó)很多監(jiān)管機(jī)構(gòu)的設(shè)立并沒(méi)有法律的明文規(guī)定。這樣一來(lái)，監(jiān)管過(guò)程必定受到很多限制和阻礙。首先是授權(quán)的效力不足，從而導(dǎo)致監(jiān)管機(jī)構(gòu)的權(quán)威必然受到影響。人力資源行政主管部門(mén)既負(fù)責(zé)宏觀調(diào)控政策的制定，又承擔(dān)市場(chǎng)監(jiān)管的職能，即使是在部門(mén)內(nèi)部單獨(dú)設(shè)立監(jiān)管機(jī)構(gòu)，但由于受到科層官僚體制的制約，難免會(huì)使監(jiān)管的獨(dú)立性受到影響。其次是機(jī)構(gòu)與立法分離，監(jiān)管機(jī)構(gòu)的可問(wèn)責(zé)性往往難以落實(shí)。

四、國(guó)外人力資源市場(chǎng)法律體系建設(shè)

制定勞動(dòng)法規(guī)、法律是現(xiàn)代國(guó)家政府干預(yù)人力資源市場(chǎng)的通常做法。并且各國(guó)政府在制定各種政策法律后，大都制定相關(guān)實(shí)施措施，設(shè)立專(zhuān)門(mén)的反饋監(jiān)督機(jī)構(gòu)，根據(jù)實(shí)踐效果實(shí)施監(jiān)控或定期修正。

美國(guó)的人力管理部門(mén)不直接對(duì)人才市場(chǎng)的微觀操作進(jìn)行干預(yù)，而是把主要精力放在研究政策和制定政策上，通過(guò)宏觀政策對(duì)人才流動(dòng)等進(jìn)行國(guó)家調(diào)節(jié)。美國(guó)政府制定了一整套的勞動(dòng)法規(guī)體系，用以協(xié)調(diào)勞資關(guān)系，維護(hù)人力資源供求雙方的合法權(quán)益，防止就業(yè)歧視行為，促進(jìn)公平就業(yè)。美國(guó)政府通過(guò)立法實(shí)現(xiàn)超強(qiáng)職能的資源配置，保證人力資源投資戰(zhàn)略能夠有效地落實(shí)。

日本把人力資源市場(chǎng)中介調(diào)節(jié)機(jī)構(gòu)稱(chēng)為勞動(dòng)力供求調(diào)整系統(tǒng)體系。其功能在于實(shí)現(xiàn)勞動(dòng)力供需雙方的結(jié)合，最大限度地消除供需失調(diào)，從而實(shí)現(xiàn)人力資源的最優(yōu)配置。日本政府對(duì)由各種不同類(lèi)型的人力資源中介機(jī)構(gòu)所組成的人力資源市場(chǎng)，采取了規(guī)范化的監(jiān)督管理辦法形成了依法治理原則、決策的科學(xué)化民主化原則、分類(lèi)管理原則、封閉式與開(kāi)放式相結(jié)合的原則、一般原則與特殊原則相結(jié)合的原則。運(yùn)用法律工具來(lái)約束人才市場(chǎng)和人才中介機(jī)構(gòu)的運(yùn)行，加強(qiáng)就業(yè)者和用人單位的聯(lián)系，促進(jìn)人才的流動(dòng)，規(guī)范人才市場(chǎng)的管理。

德國(guó)從聯(lián)邦政府到各州、市、區(qū)政府都有完善的人才市場(chǎng)服務(wù)體系。聯(lián)邦政府在全國(guó)實(shí)行人力資源的優(yōu)勢(shì)互補(bǔ)和總調(diào)劑、聯(lián)邦政府依據(jù)有關(guān)法律完善待業(yè)及就業(yè)人員的職業(yè)培訓(xùn)制度，要求政府人才機(jī)構(gòu)和社會(huì)人才中介機(jī)構(gòu)必須進(jìn)行職業(yè)培訓(xùn)，并提倡在全國(guó)范圍開(kāi)展職業(yè)培訓(xùn)和職業(yè)咨詢(xún)，在全國(guó)范圍內(nèi)采用公平競(jìng)爭(zhēng)的擇優(yōu)機(jī)制。英國(guó)政府主要通過(guò)宏觀政策對(duì)人才市場(chǎng)進(jìn)行調(diào)節(jié)。英國(guó)政府鼓勵(lì)社會(huì)辦培訓(xùn)，形成了開(kāi)放性的培訓(xùn)網(wǎng)絡(luò)。為了使更多的人有機(jī)會(huì)得到職業(yè)培訓(xùn)以適應(yīng)勞動(dòng)力市場(chǎng)的需求，英國(guó)聯(lián)邦政府加大投資力度，構(gòu)筑新的人才投資模式。

五、我國(guó)人力資源市場(chǎng)管理立法的完善

（一）統(tǒng)一人力資源市場(chǎng)管理法規(guī)體系

完善法制是人力資源市場(chǎng)管理的根本保證。完善我國(guó)人力資源市場(chǎng)管理立法，需要在貫徹執(zhí)行現(xiàn)有法律法規(guī)的基礎(chǔ)上，加快頒布專(zhuān)門(mén)規(guī)范人力資源市場(chǎng)管理的法律法規(guī)。在現(xiàn)有的法規(guī)框架下，加快配套專(zhuān)項(xiàng)法規(guī)和實(shí)施細(xì)則的制定。當(dāng)前，要加強(qiáng)人力資源市場(chǎng)、勞務(wù)派遣、非正規(guī)就業(yè)、就業(yè)歧視、職業(yè)培訓(xùn)等方面的專(zhuān)項(xiàng)法規(guī)的建設(shè)。

（二）及時(shí)修訂和完善現(xiàn)有法規(guī)

及時(shí)修訂和完善現(xiàn)有法規(guī)，著手開(kāi)展原人事和勞動(dòng)部門(mén)分別制定的相關(guān)制度規(guī)定的清理修訂工作。2008年機(jī)構(gòu)改革后，需要根據(jù)統(tǒng)一人力資源市場(chǎng)管理的要求，修訂《勞動(dòng)保障監(jiān)察條例》有關(guān)規(guī)定，增加和調(diào)整有關(guān)內(nèi)容。逐步形成統(tǒng)一全面、上下承接的人力資源市場(chǎng)管理法律法規(guī)體系。

（三）將管理機(jī)構(gòu)設(shè)立納入法制化框架

適應(yīng)我國(guó)經(jīng)濟(jì)體制的不斷完善，法制化進(jìn)程不斷推進(jìn)的要求，堅(jiān)持管理機(jī)構(gòu)“立法先行”的原則，對(duì)已經(jīng)設(shè)立的管理機(jī)構(gòu)應(yīng)盡快通過(guò)立法確立其合法職權(quán)，將管理機(jī)構(gòu)納人法制化框架，通過(guò)法律明確其合法地位和管理職權(quán)，保證管理執(zhí)法的權(quán)威性、穩(wěn)固性，實(shí)現(xiàn)市場(chǎng)管理的穩(wěn)定、高效。

（四）以立法形式建立和完善人力資源市場(chǎng)管理機(jī)構(gòu)的再管理機(jī)制

權(quán)力制衡是民主政治的法治原則，權(quán)力要受到必要約束和制衡。因此，在強(qiáng)調(diào)管理機(jī)構(gòu)獨(dú)立執(zhí)法的同時(shí)，也不能忽視管理機(jī)構(gòu)的再管理問(wèn)題。管理機(jī)構(gòu)的可問(wèn)責(zé)性是保證管理公正、有效的基本條件。建立人力資源市場(chǎng)管理機(jī)構(gòu)的再管理機(jī)制，首先要在有關(guān)法規(guī)中明確規(guī)定市場(chǎng)管理機(jī)構(gòu)的可問(wèn)責(zé)制度，制定可問(wèn)責(zé)指標(biāo)；其次要健全人力資源市場(chǎng)管理的程序，使政府管理行為能夠嚴(yán)格按照法制化的程序規(guī)范進(jìn)行；再次要進(jìn)一步完善權(quán)力機(jī)關(guān)、各級(jí)政府和法院對(duì)人力資源市場(chǎng)管理機(jī)構(gòu)的制衡機(jī)制。除了通過(guò)報(bào)告、檢查、事業(yè)的停止及許可的撤銷(xiāo)等行政手段對(duì)人力資源中介組織實(shí)施監(jiān)督外，對(duì)于違反人力資源市場(chǎng)法典的規(guī)定及基于人力資源市場(chǎng)法典的規(guī)定而制定的各種行政措施時(shí)，通過(guò)司法手段來(lái)加以解決。

對(duì)人力資源市場(chǎng)進(jìn)行有效管理除了加強(qiáng)立法工作，還要健全社會(huì)保障制度，使之與法律法規(guī)相配套。社會(huì)保障制度被稱(chēng)為“社會(huì)安全網(wǎng)”和“減震器”，它可以為人力資源市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)中的失敗者和無(wú)力競(jìng)爭(zhēng)者提供基本生活保障，與其他人力資源政策相配合，緩和人力資源市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)產(chǎn)生的負(fù)面影響對(duì)社會(huì)的壓力。

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（作者單位：中國(guó)政法大學(xué)研究生院）