我國上市公司內(nèi)部控制法律規(guī)制完善

摘 要 內(nèi)部控制是公司制度生命力的關(guān)鍵，是公司維持自身價(jià)值的重要途徑。而對(duì)于上市公司而言，內(nèi)部控制是實(shí)現(xiàn)公司戰(zhàn)略目標(biāo)、進(jìn)一步完善公司治理、維護(hù)證券市場(chǎng)公正性的重要制度。將內(nèi)部控制上升到法律層面，用法律對(duì)上市公司內(nèi)部控制加以統(tǒng)一規(guī)定，有利于規(guī)范和統(tǒng)一上市公司參差不齊的內(nèi)部控制行為、降低監(jiān)管成本、提升公司運(yùn)行效率、促進(jìn)公司和市場(chǎng)同步健康發(fā)展。

關(guān)鍵詞 內(nèi)部控制 信息披露

一、我國上市公司內(nèi)部控制法律規(guī)制問題分析

我國有關(guān)上市公司內(nèi)部控制的代表性法律、法規(guī)和規(guī)范性文件，從中可以發(fā)現(xiàn)諸多問題，例如法律規(guī)范層級(jí)較低、內(nèi)部控制規(guī)范部門特色濃厚等問題，筆者將逐一進(jìn)行分析。

（一）立法層面

1、缺乏完備的內(nèi)部控制法律體系

有關(guān)我國上市公司內(nèi)部控制法律的現(xiàn)有的規(guī)范體系還沒有形成，目前處于比較松散的狀態(tài)。從現(xiàn)有的法律規(guī)范來看，普遍特點(diǎn)是立法層次不高、不少部分制定、內(nèi)容總體零散，有關(guān)內(nèi)部控制理論的研究是在近幾年興起，法律方面的研究也相當(dāng)不足。現(xiàn)今只有《會(huì)計(jì)法》豍 涉及內(nèi)部控制方面。該法明確規(guī)定了內(nèi)部會(huì)計(jì)制度的要求。但是內(nèi)部會(huì)計(jì)制度不能概括內(nèi)部控制的全部，也僅僅是其中的一個(gè)方面。其余的涉及內(nèi)部控制的規(guī)定僅為部門規(guī)章或者指導(dǎo)性文件，效力弱，執(zhí)行力差，懲罰作用甚微。我國《公司法》中對(duì)內(nèi)部控制只字未提。沒有一個(gè)效力層次高的法律作為依據(jù)，其他部門制定的規(guī)則就沒辦法得到有效執(zhí)行。和境外的內(nèi)部控制立法相比，我們的規(guī)定還有諸多的漏洞。

2、內(nèi)部控制規(guī)范部門特色嚴(yán)重

我國涉及上市公司內(nèi)部控制的法律規(guī)范來源比較廣泛，有關(guān)內(nèi)部控制規(guī)范都帶有濃重的部門特色，比如人大及其常委會(huì)制定的《會(huì)計(jì)法》側(cè)重于對(duì)會(huì)計(jì)行業(yè)進(jìn)行監(jiān)督，財(cái)政部的《內(nèi)部控制基本規(guī)范》則試圖從宏觀角度建立內(nèi)部控制的規(guī)范體系。所以，這樣的結(jié)果就是沒有一個(gè)統(tǒng)一的內(nèi)部控制法律體系進(jìn)行引導(dǎo)，上市公司往往不明確到底該遵循哪個(gè)部門的內(nèi)部控制規(guī)范，這也會(huì)大大降低上市公司遵循內(nèi)部控制規(guī)范的意愿。

3、沒有明確的責(zé)任主體

從上文介紹的我國主要的內(nèi)部控制規(guī)范來看，大部分規(guī)范都傾向于進(jìn)行原則性和宏觀的指導(dǎo)，而沒有更加具體的規(guī)定，這就導(dǎo)致很多需要具體化的責(zé)任沒有具體。首先，內(nèi)部控制體系的制訂主體和責(zé)任主體不明確，筆者僅僅從《公開發(fā)行證券的公司信息披露編報(bào)規(guī)則第21號(hào)》第4條看到了關(guān)于公司董事會(huì)及全體董事的責(zé)任豎 。其次，管理層在內(nèi)部控制及其評(píng)價(jià)報(bào)告中的責(zé)任不明確。

4、處罰力度薄弱

我國上市公司內(nèi)部控制的各類規(guī)范，均沒有明確的對(duì)違反內(nèi)部控制規(guī)范的責(zé)任規(guī)定。我國在法律責(zé)任方面的規(guī)定明顯缺乏且責(zé)任較輕。僅有《刑法》一百六十一條規(guī)定豏違規(guī)披露、不披露重要信息罪，來對(duì)相關(guān)內(nèi)部控制方面進(jìn)行規(guī)范。

5、內(nèi)部員工舉報(bào)制度薄弱

內(nèi)部員工舉報(bào)制度是促進(jìn)上市公司內(nèi)部控制體系建設(shè)的有力保障。通過內(nèi)部知情員工的舉報(bào)，可以快速有效地發(fā)現(xiàn)上市公司違反內(nèi)部控制和信息披露的行為，從而有力打擊上市公司的違法行為。但僅僅《內(nèi)部控制基本規(guī)范》第五章\"信息與溝通\"第43條中有關(guān)于舉報(bào)人保護(hù)制度的規(guī)定。該條規(guī)定企業(yè)應(yīng)當(dāng)建立舉報(bào)投訴制度和舉報(bào)人保護(hù)制度，并具體規(guī)定其中的細(xì)節(jié)。筆者認(rèn)為這樣的規(guī)定無益于對(duì)內(nèi)部知情員工舉報(bào)行為的保護(hù)。由企業(yè)自己規(guī)定員工舉報(bào)制度，無異于企業(yè)自己即充當(dāng)了運(yùn)動(dòng)員又充當(dāng)了裁判員。對(duì)自己進(jìn)行違法行為舉報(bào)的員工，企業(yè)又怎會(huì)給予正當(dāng)?shù)谋Ｗo(hù)？

6、內(nèi)部控制自我評(píng)價(jià)制度不完善

《企業(yè)內(nèi)部控制基本規(guī)范》第46條對(duì)內(nèi)部控制自我評(píng)價(jià)進(jìn)行了框架意義上的規(guī)定，規(guī)定企業(yè)應(yīng)當(dāng)對(duì)其內(nèi)部控制進(jìn)行定期自我評(píng)價(jià)，但是對(duì)進(jìn)行評(píng)價(jià)的主體、評(píng)價(jià)主體的責(zé)任及其權(quán)力大小都沒有細(xì)致規(guī)定。細(xì)致規(guī)定的缺失勢(shì)必導(dǎo)致企業(yè)內(nèi)部控制自我評(píng)價(jià)的弱化和形式化。并且這樣模糊的規(guī)定導(dǎo)致的后果是，一旦企業(yè)的內(nèi)部控制出現(xiàn)了重大缺陷，將無從追究評(píng)價(jià)主體的責(zé)任。

（二）執(zhí)法層面

我國對(duì)上市公司和證券市場(chǎng)的主要監(jiān)管機(jī)構(gòu)是中華人民共和國證券監(jiān)督管理委員會(huì)。從目前我國證監(jiān)會(huì)的法律地位及職權(quán)來看，我國證監(jiān)會(huì)處于非常尷尬的法律地位。在中國證監(jiān)會(huì)的簡(jiǎn)介網(wǎng)頁上，第一句話明確指出了證監(jiān)會(huì)是國務(wù)院直屬正部級(jí)事業(yè)單位豐?！秶鴦?wù)院關(guān)于修改〈事業(yè)單位登記管理暫行條例〉的決定》第二條對(duì)事業(yè)單位進(jìn)行了定義，將事業(yè)單位定性為服務(wù)社會(huì)公益，從事教育、科技、文化、衛(wèi)生等活動(dòng)，而并不是行使行政管理職能。由此可見，證監(jiān)會(huì)的法律地位并不明確。法律地位的不明確，必將導(dǎo)致執(zhí)法權(quán)限的模糊，同時(shí)為以后證監(jiān)會(huì)職權(quán)的擴(kuò)大增加了障礙。

二、我國上市公司內(nèi)部控制法律規(guī)制的完善

將內(nèi)部控制提升到法律層面，有其必然性，然而在將內(nèi)部控制上升到法律層面的同時(shí)，應(yīng)該明確這樣做的目的，即內(nèi)部控制法制化的目的是為了提升和完善上市公司的內(nèi)部控制體系、保護(hù)投資者的利益、約束公司行為、規(guī)范和整頓證券市場(chǎng)。既然如此，所有有關(guān)內(nèi)部控制的法律完善都應(yīng)該朝著這個(gè)方向努力。在此，筆者以兩個(gè)導(dǎo)向?yàn)榱⒆泓c(diǎn)，希望從立法角度和執(zhí)法角度分別對(duì)我國內(nèi)部控制法律規(guī)制提出建議。

（一）立法導(dǎo)向

1、完善內(nèi)部控制法律體系

我國應(yīng)盡快建立以《公司法》為核心的內(nèi)部控制法律體系。具體來說，應(yīng)當(dāng)以《證券法》、《公司法》為主導(dǎo)力量，以《審計(jì)法》等其他法律為輔助，《企業(yè)內(nèi)部控制規(guī)范》則應(yīng)當(dāng)是主體，其他的證監(jiān)會(huì)規(guī)定的各項(xiàng)實(shí)施細(xì)則一同組成內(nèi)部控制的法律體系。《公司法》并應(yīng)當(dāng)是這些法律法規(guī)中的最基本的法律，然而現(xiàn)行的版本卻沒有提及“內(nèi)部控制”。既然內(nèi)部控制如此重要，作為基本法的《公司法》必須明文規(guī)定公司內(nèi)部控制條款，并具體化其各項(xiàng)要求，真正地服務(wù)于公司的內(nèi)部控制。只有將內(nèi)部控制的重要性提升到基本法《公司法》的層面，才能給企業(yè)內(nèi)部控制制度的建立、執(zhí)行和評(píng)估施加壓力，是內(nèi)部控制制度能夠真正地服務(wù)于各企業(yè)。

2、強(qiáng)化管理層對(duì)內(nèi)部控制的責(zé)任

內(nèi)部控制是由公司管理層設(shè)計(jì)，董事會(huì)核準(zhǔn)，董事會(huì)、管理層和公司全體員工共同實(shí)施，旨在為實(shí)現(xiàn)組織目標(biāo)、將企業(yè)變動(dòng)的頻率和嚴(yán)重性減少到無害水平的目標(biāo)提供一個(gè)合理保證的過程。而這個(gè)由公司管理層設(shè)計(jì)的內(nèi)部控制制度，必然會(huì)為了管理層的利益而服務(wù)，換言之，管理層主導(dǎo)的內(nèi)部控制，必然希望能借此獲得其利益的最大化。這種對(duì)內(nèi)部控制的需求來源于委托代理的產(chǎn)生。內(nèi)部控制制度的管理特性決定了：管理者希望從內(nèi)部控制當(dāng)中獲得自身利益的最大化，這是人性所決定的。管理層的這種意圖必然和股東利益的最大化相沖突。

既然委托代理本身存在著天然的缺陷，即管理層本身追求自身利益的最大化，從而損害股東的利益，那么就要用法律規(guī)定來強(qiáng)化內(nèi)部控制，約束管理層的行為，平衡所有者和管理者之間的利益，從而起到對(duì)管理層的有效治理。規(guī)定公司管理層對(duì)內(nèi)部控制的責(zé)任，管理層直接和內(nèi)部控制的有效性掛鉤。

3、防范財(cái)務(wù)欺詐

中國上市公司財(cái)務(wù)欺詐豑案件屢見不鮮。2000年到2010年間，就有多家上市公司進(jìn)行財(cái)務(wù)欺詐，例如深圳原野，藍(lán)田股份豒。將內(nèi)部控制上升到法律層面，其目的是為了保護(hù)投資者，規(guī)范證券市場(chǎng)，約束公司行為。而財(cái)務(wù)欺詐則直接損害了投資者的利益。

防范財(cái)務(wù)欺詐的方法有很多，例如強(qiáng)化管理層對(duì)內(nèi)部控制的責(zé)任，加強(qiáng)信息披露和外部審計(jì)等。防范財(cái)務(wù)欺詐，加強(qiáng)財(cái)務(wù)報(bào)告內(nèi)部控制是我國今后內(nèi)部控制的主要努力目標(biāo)。

4、加強(qiáng)信息披露質(zhì)量

由于委托代理所產(chǎn)生的問題，導(dǎo)致投資者尤其是公眾投資者和管理層之間也存在信息不對(duì)稱的問題，而解決信息不對(duì)稱的方法，一是靠嚴(yán)格的內(nèi)部控制制度，二是靠嚴(yán)格的信息披露，二者是前后承接的關(guān)系。我國證監(jiān)會(huì)、證券交易所等機(jī)構(gòu)盡管都明確要求進(jìn)行內(nèi)部控制的信息披露。但依然存在許多問題。

盡管我國內(nèi)部控制信息披露在相關(guān)法律中有規(guī)定，但是并沒有得到有效執(zhí)行。上市公司高質(zhì)量、嚴(yán)格的信息披露對(duì)實(shí)現(xiàn)股東利益的最大化是至關(guān)重要的，而且能夠保護(hù)投資者的權(quán)益。但是上市公司的這種內(nèi)部控制信息披露動(dòng)力顯然不足。

我國對(duì)內(nèi)部控制制度進(jìn)行評(píng)價(jià)并出具評(píng)價(jià)報(bào)告的上市公司只有公開發(fā)行證券的商業(yè)銀行、保險(xiǎn)公司和證券公司，其他的上市公司則只是針對(duì)監(jiān)事會(huì)應(yīng)就公司內(nèi)部控制制度是否完善發(fā)表獨(dú)立意見進(jìn)行規(guī)定。筆者認(rèn)為，一般上市公司的內(nèi)部控制信息披露要求非常低將造成披露的形式化。所以，立法應(yīng)當(dāng)進(jìn)行統(tǒng)一規(guī)定，并對(duì)上市公司的內(nèi)部控制信息披露要求進(jìn)行細(xì)化，便于操作。

5、提高違法成本

嚴(yán)刑峻法可以說是保護(hù)投資者利益和給違法者威懾的最直接的手段，當(dāng)今我國的證券市場(chǎng)正在進(jìn)行結(jié)構(gòu)性改革，所以處罰力度的提升和違法違規(guī)成本的加大尤為重要。處罰力度的提高包括提高經(jīng)濟(jì)處罰力度和行政處罰力度的提高，對(duì)違法違規(guī)者追究刑事責(zé)任，提高違法違規(guī)的預(yù)期成本，加強(qiáng)對(duì)上市公司高管等相關(guān)人員的培訓(xùn)與監(jiān)控，對(duì)惡意欺詐的信息披露行為，應(yīng)當(dāng)采取零容忍的態(tài)度，建立\"黑名單制度\"，促成市場(chǎng)中誠信制度的培育。

6、保護(hù)知情員工舉報(bào)

總所周知，鑒于目前我國行政資源的有限性，證券市場(chǎng)暗箱操作等問題，全靠證監(jiān)會(huì)等部門的監(jiān)管，尚不足以解決當(dāng)前的問題。因此，有必要建立保護(hù)上市公司知情員工舉報(bào)制度，鼓勵(lì)知悉內(nèi)情的員工舉報(bào)違反內(nèi)控法律的違法行為。具體而言，應(yīng)由《公司法》、《證券法》等法律來規(guī)定對(duì)知情員工舉報(bào)的保護(hù)制度，而不是像目前《企業(yè)內(nèi)部控制基本規(guī)范》第43條規(guī)定的由企業(yè)自己建立舉報(bào)人保護(hù)制度。由法律強(qiáng)制規(guī)定更能體現(xiàn)法律對(duì)員工舉報(bào)的保護(hù)力度和誠意。

（二）執(zhí)法導(dǎo)向

1、加強(qiáng)監(jiān)管部門行政執(zhí)法權(quán)

從實(shí)踐中看，目前我國證券市場(chǎng)的主要監(jiān)管部門是中國證監(jiān)會(huì)，證監(jiān)會(huì)的執(zhí)法權(quán)力主要來自《中華人民共和國證券法》的規(guī)定，但仔細(xì)查看規(guī)定之后發(fā)現(xiàn)，我國證監(jiān)會(huì)的權(quán)力依然不足，在很多方面依然受限于法律的規(guī)定。例如我國證監(jiān)會(huì)調(diào)查銀行賬戶的權(quán)力依然不足，僅在\"有證據(jù)證明已經(jīng)或者可能轉(zhuǎn)移或者隱匿違法資金、證券等涉案財(cái)產(chǎn)或者隱匿、偽造、毀損重要證據(jù)的，經(jīng)國務(wù)院證券監(jiān)督管理機(jī)構(gòu)主要負(fù)責(zé)人批準(zhǔn)，可以凍結(jié)或者查封\"。

因此，筆者建議擴(kuò)大證監(jiān)會(huì)的調(diào)查權(quán)，比如證監(jiān)會(huì)有權(quán)調(diào)查包括單位或個(gè)人用于證券交易的銀行資金賬戶、有權(quán)向司法機(jī)關(guān)申請(qǐng)凍結(jié)財(cái)產(chǎn)令等。為了保證證監(jiān)會(huì)調(diào)查權(quán)的更好實(shí)施，還應(yīng)當(dāng)規(guī)定有關(guān)機(jī)關(guān)的配合以及協(xié)助調(diào)查義務(wù)。目前證券監(jiān)管派出機(jī)構(gòu)的授權(quán)不足，所以還應(yīng)當(dāng)加大其派出機(jī)構(gòu)的授權(quán)，授權(quán)程序不宜過于復(fù)雜，否則將無法及時(shí)立案和查處，也會(huì)最終影響實(shí)際的處罰效果，因此要增加派出機(jī)構(gòu)相應(yīng)的權(quán)力，以提高監(jiān)管的效率。

當(dāng)然，在賦予證監(jiān)會(huì)更多更大權(quán)力的同時(shí)，應(yīng)該警惕的是，誰來監(jiān)管證監(jiān)會(huì)？權(quán)力和責(zé)任是否對(duì)等？是否相配？筆者建議，應(yīng)當(dāng)在《中華人民共和國證券法》規(guī)定證監(jiān)會(huì)職權(quán)的同時(shí)，相應(yīng)規(guī)定證監(jiān)會(huì)的義務(wù)和責(zé)任，使之做到權(quán)責(zé)統(tǒng)一。

2、完善投資者保護(hù)機(jī)制

目前我國關(guān)于證券投資者保護(hù)的制度，除了采取單獨(dú)或共同訴訟的方式提起訴訟外，就是向證監(jiān)會(huì)進(jìn)行舉報(bào)。對(duì)以訴訟方式進(jìn)行投資者保護(hù)的制度，目前改進(jìn)的可能性不大，所以，向證監(jiān)會(huì)進(jìn)行舉報(bào)就成為揭發(fā)上市公司內(nèi)控違法行為，保護(hù)投資者利益的有效和可行的途徑。

該制度要求證監(jiān)會(huì)稽查局內(nèi)部增設(shè)一個(gè)專門接受投資者舉報(bào)的辦公室，該辦公室接到具體可靠的舉報(bào)消息以后應(yīng)立即協(xié)同稽查局啟動(dòng)對(duì)被舉報(bào)公司的調(diào)查。同時(shí)，對(duì)舉報(bào)人應(yīng)規(guī)定嚴(yán)格的保護(hù)和獎(jiǎng)勵(lì)制度。以此來鼓勵(lì)投資者監(jiān)督上市公司的行為。

三、結(jié)論

我國在制定和指導(dǎo)企業(yè)建立內(nèi)部控制制度方面，已經(jīng)取得顯著的成就，也邁出了我國內(nèi)部控制立法的新步伐，但很多方面仍有不足之處，因此現(xiàn)階段仍須更好的貫徹落實(shí)內(nèi)部控制法律的建設(shè)。在內(nèi)部知情員工保護(hù)機(jī)制方面，我國未建立相應(yīng)的保護(hù)機(jī)制，不利于鼓勵(lì)內(nèi)部知情員工提供公司的違法或不道德信息；此外我國在證券信息披露方面的違法責(zé)任規(guī)定比較輕，不足以產(chǎn)生應(yīng)有的威懾力。而因上市公司內(nèi)部控制違法行為導(dǎo)致?lián)p失的投資者舉報(bào)保護(hù)機(jī)制，也沒有得到有效建立和實(shí)施。

因此，加快企業(yè)內(nèi)部控制立法的實(shí)施，完善內(nèi)部控制法律體系是我國面對(duì)的首要問題。而在外部監(jiān)管方面，加強(qiáng)執(zhí)法監(jiān)督的研究，才能有效發(fā)揮政府的監(jiān)管作用。此外，還應(yīng)加強(qiáng)對(duì)違法行為的懲罰力度，發(fā)揮刑罰應(yīng)有的震懾力?？傊挥薪⒁徽咨鲜泄緝?nèi)部控制的監(jiān)督機(jī)制，才能有效的促進(jìn)企業(yè)建立和完善內(nèi)部控制制度，并充分發(fā)揮內(nèi)部控制的作用，完善我國的信息披露，并最終促進(jìn)中國證券市場(chǎng)的穩(wěn)定和繁榮。

注釋：

1985年1月21日第六屆全國人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)第九次會(huì)議通過 根據(jù)1993年12月29日第八屆全國人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)第五次會(huì)議《關(guān)于修改〈中華人民共和國會(huì)計(jì)法〉的決定》修 1999年10月31日第九屆全國人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)第十二次會(huì)議修訂。

第4條規(guī)定：公司董事會(huì)及全體董事應(yīng)保證提供的年度內(nèi)部控制評(píng)價(jià)報(bào)告不存在虛假記載、誤導(dǎo)性陳述或重大遺漏，并就年度內(nèi)部控制評(píng)價(jià)報(bào)告的真實(shí)性、準(zhǔn)確性、完整性承擔(dān)個(gè)別和連帶的法律責(zé)任。

對(duì)于公司向股東和社會(huì)公眾故意提供虛假的或者隱瞞重要事實(shí)的財(cái)務(wù)會(huì)計(jì)報(bào)告，嚴(yán)重?fù)p害股東或者其他人利益的，才對(duì)其直接負(fù)責(zé)的主管人員和其他直接責(zé)任人員，處三年以下有期徒刑或者拘役，并處或者單處二萬元以上二十萬元以下罰金。

中國證監(jiān)會(huì)網(wǎng)站：http：//www.csrc.gov.cn/pub/newsite/fzlm/gywm/ 2014/01/18.

公司財(cái)務(wù)欺詐是指會(huì)計(jì)活動(dòng)中相關(guān)當(dāng)事人為了逃避納稅、分取高額紅利、提取秘密公積金等謀取私利的目的，事前經(jīng)過周密安排而故意制造虛假會(huì)計(jì)信息的行為。

搜狐財(cái)經(jīng).欺詐的代價(jià)：追蹤在美上市中國公司財(cái)務(wù)造假.20110.09.06.

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