論城市規(guī)劃的法治化

《城市規(guī)劃編制辦法》規(guī)定，城市總體規(guī)劃的期限一般為20年。城市規(guī)劃的時(shí)限常常不能被嚴(yán)格遵守，規(guī)劃內(nèi)容朝令夕改、“一屆政府一個(gè)規(guī)劃思路”；而另一方面，城市規(guī)劃往往又過(guò)于“貪大求洋”，盲目“急功冒進(jìn)”，不注重城市生態(tài)系統(tǒng)內(nèi)部各種結(jié)構(gòu)要素、利益全體的均衡協(xié)調(diào)發(fā)展，以至于損害公共利益的事情時(shí)有發(fā)生。 要有效避免這些城市規(guī)劃中問題的出現(xiàn)，促進(jìn)城市長(zhǎng)遠(yuǎn)健康和諧地發(fā)展，完善相關(guān)城市規(guī)劃的法律制度，從源頭打牢城市規(guī)劃的法治基礎(chǔ)，是城市公共治理一種必然選擇。

一、城市規(guī)劃應(yīng)遵循的法律原則

《城鄉(xiāng)規(guī)劃法》第4條規(guī)定，制定和實(shí)施城鄉(xiāng)規(guī)劃，應(yīng)當(dāng)遵循城鄉(xiāng)統(tǒng)籌、合理布局、節(jié)約土地、集約發(fā)展和先規(guī)劃后建設(shè)的原則，改善生態(tài)環(huán)境，促進(jìn)資源、能源節(jié)約和綜合利用，保護(hù)耕地等自然資源和歷史文化遺產(chǎn)，保持地方特色、民族特色和傳統(tǒng)風(fēng)貌，防止污染和其他公害，并符合區(qū)域人口發(fā)展、國(guó)防建設(shè)、防災(zāi)減災(zāi)和公共衛(wèi)生、公共安全的需要。在規(guī)劃區(qū)內(nèi)進(jìn)行建設(shè)活動(dòng)，應(yīng)當(dāng)遵守土地管理、自然資源和環(huán)境保護(hù)等法律、法規(guī)的規(guī)定?？h級(jí)以上地方人民政府應(yīng)當(dāng)根據(jù)當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的實(shí)際，在城市總體規(guī)劃、鎮(zhèn)總體規(guī)劃中合理確定城市、鎮(zhèn)的發(fā)展規(guī)模、步驟和建設(shè)標(biāo)準(zhǔn)。

具體來(lái)說(shuō)，主要有城市規(guī)劃編制應(yīng)做到：第一，近、遠(yuǎn)期相結(jié)合原則，城市規(guī)劃和建設(shè)必須符合國(guó)家和城市的實(shí)際情況，科學(xué)預(yù)測(cè)城市的發(fā)展?fàn)顩r，正確處理近期建設(shè)和遠(yuǎn)景發(fā)展的要求。應(yīng)當(dāng)使城市的發(fā)展規(guī)模、各項(xiàng)建設(shè)標(biāo)準(zhǔn)、定額指標(biāo)、開發(fā)時(shí)序同國(guó)家和城市的社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平相適應(yīng)。第二，促進(jìn)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展原則，城市規(guī)劃和建設(shè)應(yīng)當(dāng)促進(jìn)經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展，綜合提高人民的生活質(zhì)量，堅(jiān)持經(jīng)濟(jì)效益、社會(huì)效益與環(huán)境效益相統(tǒng)一；第三，環(huán)境保護(hù)原則，城市規(guī)劃和建設(shè)應(yīng)當(dāng)保護(hù)和改善城市生態(tài)環(huán)境，防止污染和其他公害，保護(hù)現(xiàn)有綠地、行道樹和古樹名木，提高城市綠化水平，加強(qiáng)環(huán)境衛(wèi)生和市容建設(shè)，促進(jìn)城市走上可持續(xù)發(fā)展的良性軌道。第四，節(jié)約用地、合理用地原則城市規(guī)劃和建設(shè)應(yīng)當(dāng)貫徹勤儉建國(guó)的方針，堅(jiān)持適用、經(jīng)濟(jì)，合理用地，節(jié)約用地的原則，綜合開發(fā)利用城市地下空間。第五，保護(hù)歷史文化遺產(chǎn)及城市傳統(tǒng)風(fēng)貌原則，城市規(guī)劃和城市建設(shè)應(yīng)當(dāng)保護(hù)具有重要?dú)v史意義、重要文化藝術(shù)價(jià)值和科學(xué)價(jià)值的文物古跡、建筑物和構(gòu)筑物，保護(hù)有特色的歷史風(fēng)貌和自然景觀。第六，安全防患原則城市規(guī)劃和建設(shè)應(yīng)當(dāng)保障社會(huì)公眾利益，符合城市防火、抗震、防洪、人民防空等要求，維護(hù)公共安全、公共衛(wèi)生和市容景觀。第七，統(tǒng)一規(guī)劃、合理布局、因地制宜、綜合開發(fā)、配套建設(shè)的原則新區(qū)開發(fā)和舊區(qū)改建應(yīng)當(dāng)相互促進(jìn)，要基礎(chǔ)設(shè)施先行，開發(fā)一片、完善一片、收效一片。

二、城市規(guī)劃管理的基本法律制度

（一）建設(shè)用地規(guī)劃

城市土地利用的規(guī)劃管理，是實(shí)現(xiàn)城市規(guī)劃的基礎(chǔ)。城市土地利用得當(dāng)與否，直接影響城市合理布局、環(huán)境質(zhì)量和城市形態(tài)以及社會(huì)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，是城市規(guī)劃能否順利實(shí)施的致命點(diǎn)。如果城市規(guī)劃行政主管部門不對(duì)城市土地的利用進(jìn)行嚴(yán)格控制，城市規(guī)劃就難以落實(shí)，當(dāng)然就更談不上按照城市規(guī)劃實(shí)行統(tǒng)一的建設(shè)了；因此，城市建設(shè)用地規(guī)劃管理是城市規(guī)劃實(shí)施管理的首要任務(wù)和極其重要內(nèi)容。

概括地說(shuō)，城市建設(shè)用地規(guī)劃管理的具體內(nèi)容包括兩方面：一是參與法定的國(guó)家基本建設(shè)審批程序，對(duì)于國(guó)家確定建設(shè)的、與城市規(guī)劃有關(guān)的大、中型建設(shè)項(xiàng)目的選址、定點(diǎn)提出具體要求，使其符合城市規(guī)劃，這類項(xiàng)目計(jì)劃任務(wù)書的報(bào)批，必須附有城市規(guī)劃行政主管部門提出的選址意見書；二是根據(jù)法定的管理審批程序，在城市規(guī)劃區(qū)內(nèi)使用土地，包括臨時(shí)用地，進(jìn)行的各類建設(shè)項(xiàng)目，有關(guān)單位和個(gè)人必須持國(guó)家批準(zhǔn)的有關(guān)文件，向城市規(guī)劃行政主管部門申請(qǐng)選址定點(diǎn)，由城市規(guī)劃行政主管部門依據(jù)城市規(guī)劃確定其用地位置和界限，提出規(guī)劃設(shè)計(jì)條件，并核發(fā)建設(shè)用地規(guī)劃許可證。

（二）建設(shè)工程規(guī)劃管理

城市建設(shè)工程規(guī)劃管理，是指為了保證城市規(guī)劃區(qū)的各項(xiàng)建設(shè)活動(dòng)符合城市規(guī)劃，城市規(guī)劃行政主管部門根據(jù)法定的審批程序，對(duì)于各類建設(shè)活動(dòng)進(jìn)行規(guī)劃管理。這是城市規(guī)劃行政主管部門一項(xiàng)大量性的日常管理工作，也是城市規(guī)劃實(shí)施管理中的一個(gè)十分重要的環(huán)節(jié)。概括地說(shuō)，城市建設(shè)工程規(guī)劃管理的具體內(nèi)容就是：任何單位和個(gè)人在城市規(guī)劃區(qū)新建、擴(kuò)建和改建建筑物、構(gòu)筑物、道路、管線和其他工程設(shè)施，必須持按照國(guó)家規(guī)定的有關(guān)批準(zhǔn)文件，向城市規(guī)劃行政主管部門提出建設(shè)申請(qǐng)。城市規(guī)劃行政主管部門根據(jù)城市規(guī)劃提出具體的規(guī)劃設(shè)計(jì)要求，并審查有關(guān)規(guī)劃設(shè)計(jì)文件和圖紙，核發(fā)建設(shè)工程規(guī)劃許可證，確定其建設(shè)活動(dòng)的合法性。

按照建設(shè)項(xiàng)目的類型和期限不同，城市建設(shè)工程規(guī)劃管理可以分為建筑管理、道路管理、管線管理、臨時(shí)建設(shè)管理等幾大類。 各地城市規(guī)劃行政主管部門要根據(jù)不同類型的建設(shè)項(xiàng)目的特點(diǎn)和城市的具體情況，制定相應(yīng)不同的規(guī)劃技術(shù)要求和審批辦法。臨時(shí)建設(shè)工程必須經(jīng)城市規(guī)劃行政主管部門批準(zhǔn)并核發(fā)臨時(shí)建設(shè)工程許可證后，方可施工。

（三）城市規(guī)劃實(shí)施的監(jiān)督檢查

城市規(guī)劃實(shí)施的監(jiān)督檢查是城市規(guī)劃實(shí)施管理的一項(xiàng)不可忽視的重要組成部分。它的主要內(nèi)容是：充分發(fā)揮行政監(jiān)督檢查和群眾性監(jiān)督的作用，對(duì)于各項(xiàng)進(jìn)行中的建設(shè)活動(dòng)進(jìn)行定期的和不定期的、嚴(yán)格的監(jiān)督檢查，及時(shí)制止和依法處理城市規(guī)劃區(qū)出現(xiàn)的違法占地和違法建設(shè)行為，保證城市規(guī)劃實(shí)施的監(jiān)督檢查貫穿在建設(shè)項(xiàng)目從立項(xiàng)（選址）、定點(diǎn)、用地，直到建設(shè)申請(qǐng)、施工、竣工驗(yàn)收，以及使用的全過(guò)程中。

三、城市規(guī)劃中的法律責(zé)任

（一）違法占地行為及法律責(zé)任

違法占地行為，是指行為人未取得城市規(guī)劃行政主管部門核發(fā)的建設(shè)用地規(guī)劃許可證而占用城市規(guī)劃區(qū)土地的行為。根據(jù)《城市規(guī)劃法》第31條規(guī)定，在城市規(guī)劃區(qū)進(jìn)行建設(shè)的單位或個(gè)人，必須先取得城市規(guī)劃行政主管部門核發(fā)的建設(shè)用地規(guī)劃許可證之后，方可向縣級(jí)以上地方人民政府土地管理部門申請(qǐng)用地，經(jīng)有關(guān)土地管理部門進(jìn)行審查，然后報(bào)縣級(jí)以上人民政府批準(zhǔn)，最后再由有關(guān)土地管理部門征用或劃撥土地。這一規(guī)定表明，任何建沒單位和個(gè)人取得建設(shè)用地規(guī)劃許可證是申請(qǐng)征用集體土地、劃撥國(guó)有土地的法定必經(jīng)程序和條件。這一強(qiáng)制性法律規(guī)定的實(shí)質(zhì)在于確保城市規(guī)劃區(qū)內(nèi)的用地行為必須符合城市規(guī)劃，杜絕任意占用城市規(guī)劃區(qū)土地進(jìn)行建設(shè)的違法行為。根據(jù)《城市規(guī)劃法》第39條的規(guī)定，任何單位和個(gè)人在城市規(guī)劃區(qū)內(nèi)占用土地，未取得城市規(guī)劃行政主管部門核發(fā)的建設(shè)用地規(guī)劃許可證，無(wú)論通過(guò)哪種渠道和采用何種手段，即使取得了建設(shè)用地批準(zhǔn)文件而占用土地的，該批準(zhǔn)文件依法無(wú)效，不受國(guó)家法律保護(hù)。對(duì)行為人占用的土地由縣級(jí)以上人民政府責(zé)令退回。非法占用土地，構(gòu)成犯罪的，依照刑法追究刑事責(zé)任。

（二）違法建設(shè)行為及法律責(zé)任

違法建設(shè)行為，是指行為人未取得城市規(guī)劃行政主管部門核發(fā)的建設(shè)工程規(guī)劃許可證，或者違反建設(shè)工程規(guī)劃許可證的規(guī)定在城市規(guī)劃區(qū)內(nèi)進(jìn)行建設(shè)的行為。工程建設(shè)程序是法律、法規(guī)規(guī)定的從事工程建設(shè)活動(dòng)必須遵守的先后次序，從工程建設(shè)的自然過(guò)程而言，完成一個(gè)建設(shè)項(xiàng)目要依次經(jīng)過(guò)項(xiàng)目可行性研究、立項(xiàng)報(bào)批、建設(shè)用地及城市規(guī)劃許可、工程勘察、工程設(shè)計(jì)、工程施工、竣工驗(yàn)收和交付使用等若干階段。任何單位和個(gè)人超越工程建設(shè)程序進(jìn)行建設(shè)活動(dòng)均屬于違法行為、，對(duì)工程建設(shè)實(shí)踐中未取得建設(shè)工程規(guī)劃許可證而通過(guò)各種方式取得建設(shè)行政主管部門的施工許可證進(jìn)行施工建設(shè)，或者取得建設(shè)工程規(guī)劃許可證但違反建設(shè)工程規(guī)劃許可證規(guī)定進(jìn)行建設(shè)的行為，依法應(yīng)當(dāng)認(rèn)定為違法建沒行為。 根據(jù)《城市規(guī)劃法》第40、41條的規(guī)定，違法建設(shè)行為雖然影響城市規(guī)劃但尚可采取改正措施補(bǔ)救的，由縣級(jí)以I二地方人民政府城市規(guī)劃行政主管部門責(zé)令限期改正，并處罰款；對(duì)違法建設(shè)嚴(yán)重影響城市規(guī)劃的，由縣級(jí)以上地方人民政府城市規(guī)劃行政主管部門責(zé)令停止建設(shè)，限期拆除或者沒收違法建筑物、構(gòu)筑物或者其他設(shè)施；對(duì)違法建設(shè)單位的有關(guān)責(zé)任人員，由其所在單位或者上級(jí)主管部門給予行政處分。

（三）城市規(guī)劃編制單位的違法行為及責(zé)任

城市規(guī)劃編制單位違反《城市規(guī)劃編制單位資質(zhì)管理規(guī)定》的違法行為包括以下四種情形：（1）未取得資質(zhì)證書承擔(dān)城市規(guī)劃編制業(yè)務(wù)的行為。無(wú)城市規(guī)劃編制資質(zhì)證書的單位承擔(dān)城市規(guī)劃編制業(yè)務(wù)的，由縣級(jí)以上地方人民政府城市規(guī)劃行政主管部門責(zé)令其停止編制活動(dòng)，對(duì)其規(guī)劃編制成果不予審批，并處1萬(wàn)元以上3萬(wàn)元以下的罰款。（2）超越資質(zhì)證書規(guī)定的業(yè)務(wù)范圍承接規(guī)劃編制任務(wù)或者提交的規(guī)劃編制成果不符合要求的行為。城市規(guī)劃編制單位超越資質(zhì)證書規(guī)定的業(yè)務(wù)范圍承擔(dān)規(guī)劃編制任務(wù)，或者提交的編制成果不符合要求的，由縣級(jí)以上地方人民政府城市規(guī)劃行政主管部門給予警告，情節(jié)嚴(yán)重的，由發(fā)證部門公告其資質(zhì)證書作廢，收回資質(zhì)證書。（3）甲、乙級(jí)城市規(guī)劃編制單位跨?。ㄗ灾螀^(qū)、直轄市）承擔(dān)規(guī)劃編制任務(wù)違反備案制度的行為，甲、乙級(jí)城市規(guī)劃編制單位跨?。ㄗ灾螀^(qū)、直轄市）承擔(dān)城市總體規(guī)劃編制任務(wù)時(shí)，未向任務(wù)所在地的?。ㄗ灾螀^(qū)、直轄市）人民政府城市規(guī)劃行政主管部門備案，或者承擔(dān)其他城市規(guī)劃編制任務(wù)，未向任務(wù)所在地的市、縣人民政府城市規(guī)劃行政主管部門備案的，由任務(wù)所在地的?。ㄗ灾螀^(qū)、直轄市）人民政府城市規(guī)劃行政主管部門給予警告，責(zé)令其補(bǔ)辦備案手續(xù)，并處1萬(wàn)元以上3萬(wàn)元以下的罰款。（4）騙取、偽造、涂改資質(zhì)證書和違法使用資質(zhì)證書以及轉(zhuǎn)包城市規(guī)劃編制任務(wù)的行為，行為人實(shí)施弄虛作假騙取資質(zhì)證書，涂改、偽造、轉(zhuǎn)讓、出賣、出借資質(zhì)證書或者轉(zhuǎn)包城市規(guī)劃編制任務(wù)，只要具有上述行為之一的，由縣級(jí)以上地方人民政府城市規(guī)劃行政主管部門對(duì)其編制成果不予審批，責(zé)令限期整改，處以1萬(wàn)元以上3萬(wàn)元以下的罰款，并由發(fā)證部門公告資質(zhì)證書作廢，收回資質(zhì)證書。

（四）城市規(guī)劃行政主管部門工作人員的違法行為及法律責(zé)任

《城市規(guī)劃法》第43條規(guī)定，城市規(guī)劃行政主管部門工作人員玩忽職守、濫用職權(quán)、徇私舞弊的，由其所在單位或者上級(jí)主管機(jī)關(guān)給予行政處分。情節(jié)嚴(yán)重構(gòu)成犯罪的，依法追究刑事責(zé)任。所謂玩忽職守，是指行為人嚴(yán)重不負(fù)責(zé)任、不履行或不認(rèn)真履行職責(zé)，致使公共財(cái)產(chǎn)、國(guó)家和人民利益遭受損失但尚未構(gòu)成犯罪的行為；濫用職權(quán)是指行為人違反法定權(quán)限和程序，非法行使本人職務(wù)范圍內(nèi)的權(quán)力，或者超越其職權(quán)實(shí)施有關(guān)行為，致使公共財(cái)產(chǎn)、國(guó)家和人民利益遭受損失但尚未構(gòu)成犯罪的行為；徇私舞弊行為是指行為人視其神圣公職為兒戲，為了一己之私而徇情枉法，損害國(guó)家管理活動(dòng)，致使公共財(cái)產(chǎn)或者國(guó)家與人民利益遭受一定損失的違法行為。

（作者單位：湖北城隆市政園林設(shè)計(jì)研究有限公司）