芻議民事公益訴訟制度受案范圍兼評民事訴訟法規(guī)定

摘 要 2012年新修的民事訴訟法首次確定公益訴訟制度，加快法治進(jìn)程的同時(shí)暴露出一定問題，立法不足與實(shí)踐需要間矛盾突出，尤其對其受案范圍界定比較模糊，因此本文以公益訴訟內(nèi)涵為前提，進(jìn)而評析民事訴訟法第五十五條之規(guī)定，通過借鑒外國制度立法模式進(jìn)一步明確我國民事公益訴訟受案范圍，構(gòu)建更加完善的公益訴訟制度。

關(guān)鍵詞 公益訴訟 公共利益 受案范圍

公益訴訟制度的建立有助于彌補(bǔ)現(xiàn)有訴訟制度的缺陷， 目前我國的公益訴訟制度才剛剛得以確立，將經(jīng)歷一個長期的適應(yīng)和實(shí)施階段。

一、民事公益訴訟受案范圍理論含義

科學(xué)的界定受案范圍是一項(xiàng)訴訟制度充分發(fā)揮作用的根本，因此建立公益訴訟制度首先要界定公益訴訟的受案范圍。民事公益訴訟概念本身包含兩個基本元素即民事訴訟和公益訴訟，通過對這兩個基本概念的闡述，進(jìn)而界定民事公益訴訟。民事訴訟受案范圍是法院依法受理、審判，解決民事糾紛的權(quán)限，重在劃分與其他政府機(jī)關(guān)和社會團(tuán)體間解決民事糾紛的職權(quán)范圍，主要涉及民事主體間的財(cái)產(chǎn)和人身關(guān)系糾紛。公益訴訟是指任何公民和組織依據(jù)法律的授權(quán)，對違反法律、侵害國家利益和公共利益的行為提起訴訟，由法院依法處理違法行為的司法活動。豍因此，民事公益訴訟受案范圍應(yīng)當(dāng)滿足既是民事主體間人身財(cái)產(chǎn)糾紛，同時(shí)又屬于侵害國家社會公共利益的違法行為。公共利益必然是公民特定私有利益的集合，民事公益訴訟強(qiáng)調(diào)的是民事法律關(guān)系范圍內(nèi)的訴訟，區(qū)別于行政、刑事公益訴訟。

二、評析新民事訴訟法第五十五條

民事訴訟法第五十五條規(guī)定：“對污染環(huán)境、侵害眾多消費(fèi)者合法權(quán)益等損害社會公共利益的行為，法律規(guī)定的機(jī)關(guān)和有關(guān)組織可以向人民法院提起訴訟。”本條文采用的是概括和列舉相結(jié)合的方式界定公益訴訟受案范圍。

（一）分析法條所列舉的兩類行為的性質(zhì)

此兩類得以明確主要是由于該類糾紛比較普遍，引起社會廣泛關(guān)注。近年來，我國惡性環(huán)境污染事故時(shí)有發(fā)生，對生態(tài)環(huán)境造成了極大的破壞，一定程度上制約了中國經(jīng)濟(jì)的健康發(fā)展，如2011年中海油與康菲的渤海灣“蓬萊19-3油田”連續(xù)發(fā)生兩起溢油事故，直接造成不特定的多數(shù)人的人身、財(cái)產(chǎn)損害。消費(fèi)者權(quán)益指消費(fèi)者在接受服務(wù)或商品時(shí)依法享有的權(quán)益，其遭受侵害主要表現(xiàn)為出售假冒偽劣產(chǎn)品、提供劣質(zhì)服務(wù)等，如三鹿奶粉事件，受影響人數(shù)眾多， 潛在受影響的人數(shù)難以估算。

這兩類案件都具公害性質(zhì)，即造成的損害是針對不確定范圍的人們，都是以存在損害為基礎(chǔ)，但顯然不能囊括目前損害公共利益的行為，雖然本次立法在其后加了“等”字，但比較抽象，使得司法實(shí)踐與立法理論不和諧，立法無法得以保障。

（二）社會公共利益如何界定

《牛津高級英漢雙解詞典》中將公共利益解釋為“公眾的、與公眾有關(guān)的或?yàn)楣姷?、公用的利益”。公共利益?nèi)容的不確定性使得司法實(shí)踐中訴訟案件限制在環(huán)境權(quán)益和消費(fèi)者權(quán)益兩類，救濟(jì)范圍過于狹窄。

社會公共利益是以不特定多數(shù)人為享有主體，且與私益不可分離，體現(xiàn)在個體利益與公共利益相包容，如楊艷輝訴南方航空公司案、民惠公司客運(yùn)合同糾紛案及趙紹華訴廣深珠高速公司服務(wù)不合格案，但排除民事主體可以自主處分的人身財(cái)產(chǎn)權(quán)利范圍，即只涉及私益的內(nèi)容。社會公共利益的核心就是滿足公民基本的生產(chǎn)、生活需求，內(nèi)容非常廣泛，主要包括良好的自然環(huán)境和教育環(huán)境、對公共設(shè)施的無償利用、食品的安全、社會的穩(wěn)定、公平的交易市場、對國家通過經(jīng)營獲得的物質(zhì)財(cái)富的間接利用等。結(jié)合我國社會實(shí)踐具體分析以下幾類案件，進(jìn)而論證其屬于社會公共利益范疇而應(yīng)納入民事公益訴訟受案范圍。

1、導(dǎo)致國有資產(chǎn)流失行為。國有資產(chǎn)的性質(zhì)是全民所有，國家以維護(hù)全體人民利益為出發(fā)點(diǎn)對國有資產(chǎn)享有占有、使用、收益和處分的權(quán)利。據(jù)國有資產(chǎn)管理局的統(tǒng)計(jì)，目前平均每天都有近億元的國有資產(chǎn)因出資者、管理者、經(jīng)營者主觀故意或過失而流失，許多國有資產(chǎn)流失案件令人觸目驚心，廣大公民的公共利益也因此大打折扣，故應(yīng)當(dāng)啟動公益訴訟程序以免國有資產(chǎn)受到損害，保護(hù)社會公共利益。

2、行政壟斷、不正當(dāng)競爭行為。市場競爭愈發(fā)激烈，行政壟斷侵犯公共利益的現(xiàn)象也隨之屢禁不止，主要表現(xiàn)在公用事業(yè)領(lǐng)域的壟斷，如供水電、電信、交通管理、重要資源等部門，利用其壟斷地位強(qiáng)制搭售產(chǎn)品等；區(qū)域化壟斷同樣存在，如河南某縣政府為保護(hù)本地化肥生產(chǎn)而制定的規(guī)定；不正當(dāng)競爭主要表現(xiàn)于政府采購中，《政府采購法》沒有明確采購行為的監(jiān)督主體，同時(shí)信息透明度不足，導(dǎo)致無法遏制采購中的不正當(dāng)競爭行為，財(cái)政性資金被濫用，公眾利益遭受侵害，應(yīng)將其納入到民事公益訴訟受案范圍。

3、金融市場中侵害公民合法權(quán)益的行為。近年來我國的股民數(shù)量逐年遞增，但證券市場不夠規(guī)范，欺詐行為時(shí)有發(fā)生，股民大都分散在各地同時(shí)在證券市場上沒有資金、技術(shù)、信息等優(yōu)勢，客觀上很難提起共同訴訟；另外，2003年《商業(yè)銀行服務(wù)價(jià)格管理辦法》中列出的收費(fèi)項(xiàng)目多達(dá)3000種，銀行等金融機(jī)構(gòu)的不合理收費(fèi)行為，致使眾多公民的權(quán)益已無法通過現(xiàn)有法律制度得以救濟(jì)。為保障我國金融市場的健康發(fā)展，民事公益訴訟制度將在此領(lǐng)域內(nèi)起到至關(guān)重要的作用。

4、社會保險(xiǎn)案件。我國參保人數(shù)越來越多，社保功能日益增強(qiáng)，但保險(xiǎn)主體的違法行為卻嚴(yán)重沖擊了社會公共利益，主要特征為：違法后果的廣域性和連鎖性；損害對象的廣泛性和不特定性；利害關(guān)系沖突的公益性和集團(tuán)性。社保經(jīng)辦機(jī)構(gòu)挪用、貪污、擠占保險(xiǎn)基金的行為削弱了基金的支付能力，不僅關(guān)系到公眾的切身利益，而且會影響社會保險(xiǎn)制度的正常運(yùn)行，政府信譽(yù)度降低，引發(fā)連鎖性的社會與經(jīng)濟(jì)后果。基于社會保險(xiǎn)糾紛日漸凸現(xiàn)的公益化傾向，適用公益訴訟制度更有利于實(shí)現(xiàn)我國經(jīng)濟(jì)與社會良性運(yùn)行和協(xié)調(diào)發(fā)展的目標(biāo)。豎

上述行為是我國目前較為突出的侵害公共利益的行為，但還有一些其他行為，比如特價(jià)機(jī)票不得退改簽、因?qū)I(yè)取消被迫退學(xué)、火車站廁所收費(fèi)違法等，由此可知我國法律對民事公益訴訟的受案范圍界定確實(shí)狹窄，還需不斷探索與完善。

三、借鑒國外經(jīng)驗(yàn)，對我國公益訴訟制度提出立法建議

（一）國外公益訴訟概況

美國是現(xiàn)代公益訴訟制度的創(chuàng)始國，其受案范圍包括1863年《反欺騙政府法》規(guī)定欺騙政府錢財(cái)?shù)男袨椋?890年《謝爾曼反托拉斯法案》禁止企業(yè)間聯(lián)合競爭和壟斷、企業(yè)兼并行為；1914年《克萊頓法》禁止價(jià)格歧視行為、濫用經(jīng)濟(jì)優(yōu)勢等破壞競爭秩序的行為等。美國法院又從1940年的桑德斯兄弟廣播站案和1943年的紐約州工業(yè)聯(lián)合會訴伊克斯案等判例中發(fā)展出“私人檢察官”制度。豏1960年后美國又通過頒布多部環(huán)境保護(hù)法將環(huán)境污染問題納入公益訴訟的范圍。德國公益訴訟的受訴范圍也相當(dāng)寬泛，包括侵害憲法規(guī)定的基本權(quán)利案件、環(huán)境污染、禁治產(chǎn)、申請婚姻無效等案件。英國的“檢舉人訴訟”主要是阻止公共性不正當(dāng)行為，如提出審查地方行政的合法性、要求減少公害以及議會對領(lǐng)取養(yǎng)老金的人免收車費(fèi)、禁止電視公司放映被認(rèn)為有違社會大眾情感的節(jié)目等。

（二）國外公益訴訟制度的經(jīng)驗(yàn)

通過比較研究，分析國外公益訴訟制度的共同性，總結(jié)經(jīng)驗(yàn)加以借鑒。首先，訴訟目的公益性，通過個案來實(shí)現(xiàn)對社會公共利益的保護(hù)。其次，國外民事公益訴訟的受案范圍是在實(shí)踐中不斷拓寬的，逐步將更多類型的案件納入其中，由最初的不正當(dāng)競爭、壟斷等與公民生活關(guān)系較為疏遠(yuǎn)的案件，擴(kuò)展到現(xiàn)在的涉及消費(fèi)權(quán)益保護(hù)、公民人身權(quán)利等與公民生活密切相關(guān)的案件。再次，在公益訴訟制度比較完善的國家，其受案范圍主要規(guī)定在實(shí)體法中。我國是大陸法系在借鑒時(shí)還應(yīng)考慮本國的發(fā)展現(xiàn)狀、法律環(huán)境等因素。

（三）具體的立法建議

新民事訴訟法作為歷史性開端，首次確立了公益訴訟制度，值得欣慰和肯定。制度構(gòu)建初期必然存在一些問題，但為維護(hù)法律的穩(wěn)定性和權(quán)威性不宜直接對民事訴訟法五十五條進(jìn)行補(bǔ)充修改。筆者認(rèn)為借鑒國外公益訴訟制度法治模式，將以上所分析的國有資產(chǎn)保護(hù)、行政壟斷、不正當(dāng)競爭、金融市場侵權(quán)、社會保險(xiǎn)等幾類行為所涉及的具體法律法規(guī)有針對性地作出司法解釋，說明其適用民事訴訟法第五十五條之規(guī)定，從而將其納入到民事公益訴訟受案范圍，彌補(bǔ)新民事訴訟法概括性規(guī)定的不足。如此能夠保證公共利益包含符合社會現(xiàn)實(shí)需要的具體權(quán)益，從而減少公共利益的不確定性，使公共利益受損的案件更具有可操作性和實(shí)行性，適應(yīng)發(fā)展中的社會公共利益需求，而且未有損司法機(jī)關(guān)的權(quán)威。

貴州民族大學(xué)科研基金資助項(xiàng)目

注釋：

王婷.試論環(huán)境法與公益訴訟的契合性[J].生態(tài)經(jīng)濟(jì)，2010（12）.

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（作者單位：貴州民族大學(xué)法學(xué)院）