淺談我國能源儲備法律制度

摘 要 經(jīng)濟(jì)的高速發(fā)展和人民生活水平的不斷提高，使我國能源需求迅速增長，能源供求關(guān)系日益緊張，能源對外依存度不斷提高。能源安全問題已成為我國經(jīng)濟(jì)社會持續(xù)健康發(fā)展必須面對和解決的問題，也成為保證國家安全的重大問題。能源儲備法律制度有利于應(yīng)對能源供應(yīng)中斷，確保能源安全。而我國的能源儲備法律制度建設(shè)尚處于初級階段，與西方發(fā)達(dá)國家相比有很大差距，因此，完善能源儲備法律制度刻不容緩。

關(guān)鍵詞 能源儲備 法律制度 立法 模式選擇

一、能源儲備

能源儲備是一項造血工程，也是一項保險政策，是從當(dāng)前的使用中轉(zhuǎn)移出來某些資源以在將來發(fā)生緊急事件的時候使用。能源儲備包括能源資源儲備和能源產(chǎn)品儲備。根據(jù)應(yīng)急的類型，能源儲備可分為國防儲備和經(jīng)濟(jì)儲備。國防儲備又稱為戰(zhàn)略性和關(guān)鍵性儲備，是一種由政府控制的資源，庫存只對于在延長的軍事沖突直接涉及到國家占有的儲備資源，以及在戰(zhàn)爭或自然災(zāi)難時才投放使用，用以保障國家能源的不間斷供給。經(jīng)濟(jì)儲備是一種準(zhǔn)備應(yīng)對經(jīng)濟(jì)緊急情況的儲備，經(jīng)濟(jì)儲備強(qiáng)調(diào)的是物資的民用性，以平抑價格波動為目的。

二、我國能源供應(yīng)安全和能源儲備的現(xiàn)狀與問題

（一）我國能源供應(yīng)安全的現(xiàn)狀與問題

1、能源需求不斷增長，能源供求關(guān)系繼續(xù)緊張。我國能源總量比較豐富，但人均占有量較低，特別是石油、天然氣的人均占有量僅為世界平均水平的7.7%和7.1%。隨著國民經(jīng)濟(jì)平穩(wěn)較快發(fā)展，城鄉(xiāng)居民消費(fèi)結(jié)構(gòu)升級，能源消費(fèi)將繼續(xù)保持增長趨勢，資源約束矛盾將更加突出。據(jù)估計，2003至2030年間，我國能源消費(fèi)總量將以4.2%的年均速度增長?？梢?，我國能源需求缺口不斷擴(kuò)大，能源供求關(guān)系繼續(xù)緊張。

2、能源對外依存度不斷上升，能源進(jìn)口供應(yīng)鏈欠安全。一方面，國能源對外依存度的提和國際能源市場的不可預(yù)測性，將給我國的國家安全和經(jīng)濟(jì)安全帶來巨大威脅。我國石油對外依存度從1995年的7.6%增加到2004年的42%。據(jù)估計，到2020年，我國石油需求量預(yù)計達(dá)5億噸，其中60%需要進(jìn)口。另一方面，我國能源進(jìn)口來源地比較單一，供應(yīng)鏈存在威脅。我國進(jìn)口石油的70%來自于中東地區(qū)，90%以海運(yùn)方式進(jìn)行，其中的60%要經(jīng)過馬六甲海峽。中東地區(qū)政治形勢復(fù)雜多變，馬六甲海峽地緣政治復(fù)雜，過分依賴這條通道對我國的能源安全無疑存在重大安全隱患。豍

（二）我國能源儲備的現(xiàn)狀與問題

2004年3月，國家石油儲備基地第一期開始建設(shè)。2007年4月，繼石油儲備基地一期工程順利竣工，我國開始建設(shè)第二期石油儲備基地。目前，我國的戰(zhàn)略石油儲備狀況并不樂觀。

第一期石油儲備基地建成后，總共能形成約10余天消費(fèi)量的石油戰(zhàn)略儲備能力，加上全國石油系統(tǒng)內(nèi)部的商用石油儲備能力，我國總的石油儲備能力僅為30天左右。而根據(jù)IEA的統(tǒng)計，截止到2008年11月，己經(jīng)建立石油儲備體系的美、日、德、法等發(fā)達(dá)國家，石油儲備量分別為120天、155天、121天和104天的凈進(jìn)口量。

2007年12月18日，國家石油儲備中心正式成立，拉開了我國石油儲備向正規(guī)化、專業(yè)化發(fā)展的帷幕。

在立法上，我國目前還沒有系統(tǒng)地專門地規(guī)定能源儲備的法律規(guī)范，對能源儲備的規(guī)定基本處于空白狀態(tài)。

總的來說，目前我國石油儲備能力十分有限，戰(zhàn)略石油儲備規(guī)模小。無論是從儲備基礎(chǔ)設(shè)施的建設(shè)、儲備主體的確定，還是從相關(guān)法律規(guī)范的建立完善來看，我國能源儲備法律制度還處在建設(shè)的初期階段。

三、能源儲備法律制度構(gòu)建的價值

（一）保障中國的經(jīng)濟(jì)安全

我國石油、天然氣、煤炭等重要的能源礦產(chǎn)資源人均儲量遠(yuǎn)低于世界人均水平，能源短缺已成為制約我國經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展的主要因素之一。我國的能源消費(fèi)增長過快，能源和原材料供應(yīng)越來越依賴于國際市場，中國對能源的迅速擴(kuò)張需求已對國際能源市場產(chǎn)生了深刻影響。中國現(xiàn)期的經(jīng)濟(jì)增長方式仍然比較粗放，能源利用效率不高，重要能源的產(chǎn)出率遠(yuǎn)低于發(fā)達(dá)國家水平，也低于世界平均水平，實(shí)物產(chǎn)品的能耗不同程度高于發(fā)達(dá)國家水平。所以，中國將來最大的危機(jī)可能是能源危機(jī)，中國將來最大的進(jìn)口量可能是能源和資源。在現(xiàn)階段的經(jīng)濟(jì)發(fā)展中，盡量消除能源資源對我國經(jīng)濟(jì)發(fā)展的不利影響，需要進(jìn)行多方面的努力，積極進(jìn)行能源儲備立法、構(gòu)建能源儲備法律制度，有利于用法律手段保障國家經(jīng)濟(jì)安全。豎

（二）保障中國政治安全

隨著我國工業(yè)化和城市化的快速發(fā)展，能源的消費(fèi)量也會快速增加，建立能源儲備，可以為市場提供可靠的石油資源，防止石油危機(jī)的發(fā)生。石油最為一種重要的戰(zhàn)略物資，其價格深受國際政治、經(jīng)濟(jì)形勢的影響。建立石油戰(zhàn)略儲備，防患于未然，有利于在突發(fā)事件中立于不敗之地，從而保障中國的政治安全。

（三）使能源儲備有法可依

建立能源儲備法律制度，明確能源儲備的法律地位，對能源儲備的目標(biāo)、規(guī)模、決策機(jī)制、管理體制、資金籌措方式都有明確的法律規(guī)定，是能源儲備的建設(shè)和運(yùn)營管理都能有法可依。

四、我國能源儲備法律制度完善的對策建議

（一）加緊能源儲備的相關(guān)立法

首先，應(yīng)該盡快推出能源儲備基本法，對能源儲備作出一般性規(guī)定，包括：能源儲備的主體，資金來源，種類與規(guī)模，儲備方式等。在制定能源儲備基本法時，應(yīng)該考慮以下幾個方面：第一，要充分考慮我國的國情國力。不能照搬照抄別國的法律，要制定具有中國特色的能源儲備法，與國家的經(jīng)濟(jì)實(shí)力和實(shí)際需求相符。第二，要保證國家對能源儲備的有效控制和不受干預(yù)性。這是因為能源儲備是國防安全和經(jīng)濟(jì)安全重要的物資保障，應(yīng)該要由國家掌控，以方便特殊緊急情況時的有效利用。第三，要確立能源儲備的非贏利性。國家能源儲備不同于經(jīng)濟(jì)生活中的一般物資購銷、經(jīng)營行為，能源收儲投放的目的不是一般的經(jīng)營活動，不能以贏利為目的，也不能以是否贏利來評價。豏其次，制定專項法規(guī)及管理條例、實(shí)施細(xì)則等，對能源儲備作出詳細(xì)的規(guī)定，用于能源儲備運(yùn)作，確保能源儲備的可操作性和可行性。

（二）選擇合適的能源儲備模式

能源儲備模式包括能源儲備的義務(wù)主體及其責(zé)任分配，儲備的種類、數(shù)量和布局等。

1、能源儲備的義務(wù)主體及其責(zé)任分配

我國目前的能源儲備主體單一，由政府承擔(dān)能源儲備的重任。而放眼西方發(fā)達(dá)國家，它們的能源儲備主體較多元化，不僅有政府，還包括企業(yè)以及特定機(jī)構(gòu)，有些甚至以企業(yè)和機(jī)構(gòu)為儲備的主力軍。我國能源儲備建設(shè)處于初級階段，國家和能源企業(yè)的經(jīng)濟(jì)實(shí)力有限，再加上我國幅員遼闊、資源分布不均，所以我國應(yīng)采用以政府為主導(dǎo)，政府與企業(yè)共同儲備的能源儲備模式。將中央、地方政府與企業(yè)的儲備權(quán)利和義務(wù)有機(jī)結(jié)合起來，在中央統(tǒng)一監(jiān)管下，實(shí)施誰儲備誰優(yōu)先使用的原則。

2、能源儲備的種類和數(shù)量

確立儲備能源的種類時，應(yīng)該考慮以下因素：能源自身的性質(zhì)，國家的需求量，能源對外依賴程度，對能源的提煉開采能力等。例如，我國能源企業(yè)精煉能力不強(qiáng)，這決定了我國戰(zhàn)略石油儲備應(yīng)采取成品油為主，原油為輔的儲備比例。能源儲備體系的建立是一個由小到大、循序漸進(jìn)的過程，在能源儲備的過程中要考慮政府和企業(yè)的財力、國際石油市價格變動等因素，而不要一開始就對儲備數(shù)量要求過高。

3、能源儲備的布局

能源資源的儲備應(yīng)當(dāng)集中在能源產(chǎn)地，山西、東北和新疆應(yīng)作為主要的能源資源儲備基地。能源產(chǎn)品的儲備應(yīng)該靠近能源消費(fèi)地，東南沿海省份和環(huán)渤海灣地區(qū)應(yīng)作為能源產(chǎn)品儲備基地的所在地。能源儲備基地的選址要考慮地質(zhì)條件、能源基礎(chǔ)設(shè)施和靠近能源加工基地等因素，采用地面罐儲、地下洞儲等靈活方式因地制宜地儲備能源。豐