社會(huì)救助制度向發(fā)展型轉(zhuǎn)變及目標(biāo)選擇

【摘要】隨著社會(huì)政治經(jīng)濟(jì)文化的發(fā)展，政治體制改革的深入，法制化的不斷完善，我國現(xiàn)行生存型社會(huì)救助制度已經(jīng)面臨嚴(yán)峻的挑戰(zhàn)，它無法順應(yīng)貧困主體結(jié)構(gòu)變化的需要，難以實(shí)現(xiàn)助人自助的根本目標(biāo)。從社會(huì)救助制度發(fā)展型轉(zhuǎn)變是社會(huì)救助理念演進(jìn)的必然要求，同時(shí)也是社會(huì)救助制度轉(zhuǎn)型的目標(biāo)選擇。應(yīng)當(dāng)注重能力救助、積極救助、實(shí)現(xiàn)多元化救助、最終完成我國社會(huì)救助的制度轉(zhuǎn)型。

【關(guān)鍵詞】發(fā)展型救助;制度轉(zhuǎn)型;目標(biāo)選擇

一、現(xiàn)行生存型社會(huì)救助制度面臨的困境

（一）現(xiàn)行社會(huì)救助難以從根本上使貧困群體脫貧解困。我國現(xiàn)行社會(huì)救助一開始就具有收入補(bǔ)救性質(zhì)，是緩貧而非脫貧。貧困者要獲得社會(huì)救助的給付，就必須先墜入社會(huì)底層，一旦離開給付，很快就會(huì)陷入貧困[1]。根據(jù)民政部政策研究中心對 6省市的問卷調(diào)查，自述享受城市低保待遇期限在 2 年以上的，占調(diào)查樣本的 77.28%，其中 5 年以上的超過三分之一（35.52%）[2]。低保對象在較長時(shí)間內(nèi)難以退出低保制度表明，低保制度產(chǎn)生“福利依賴”，甚至是“貧困陷阱”。許多人脫貧不久又返貧，陷入持續(xù)性貧困而難以自拔。而其他專項(xiàng)救助共用低保制度的收入審查機(jī)制，直接瞄準(zhǔn)低保對象，福利疊加效應(yīng)導(dǎo)致救助對象嚴(yán)重的福利依賴，使他們陷入“低收入—低消費(fèi)—低收入—低消費(fèi)”的惡性循環(huán)，形成代際傳遞的持續(xù)性貧困群體。

（二）現(xiàn)行社會(huì)救助難以適應(yīng)貧困主體結(jié)構(gòu)變化的要求。我國最低生活保障線采取的是絕對貧困標(biāo)準(zhǔn)?，F(xiàn)在對于處于低保線以下的群體，基本上實(shí)現(xiàn)了應(yīng)保盡保。然而，隨著經(jīng)濟(jì)的結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)型和快速發(fā)展，社會(huì)出現(xiàn)日趨龐大的低收入群體，他們收入因普遍高于最低生活保障線而成為社會(huì)救助的邊緣群體。因此，社會(huì)救助應(yīng)該轉(zhuǎn)向和覆蓋相對貧困群體。但是，現(xiàn)行社會(huì)救助制度已經(jīng)無法適應(yīng)這一需要。如果說絕對貧困群體還處在以人的生理最基本的需求為基礎(chǔ)的生存型貧困上，相應(yīng)實(shí)施輸血式的社會(huì)救助的話，那么，在溫飽問題基本解決后的相對貧困群體主要面臨發(fā)展型貧困，即由于貧困者自身的能力素質(zhì)不足難以適應(yīng)社會(huì)發(fā)展的需要，或者由于社會(huì)排斥等因素導(dǎo)致其發(fā)展性技能無法施展而陷入貧困狀態(tài)的一種貧困形式[3]。發(fā)展型貧困的實(shí)質(zhì)是能力貧困和權(quán)利貧困，顯然，這是現(xiàn)行輸血式的社會(huì)救助制度無能為力的。

（三）現(xiàn)行社會(huì)救助難以應(yīng)對被救助者致貧的諸多復(fù)雜因素。現(xiàn)行社會(huì)救助存在單一物質(zhì)性缺陷。無論是最低生活救助還是各專項(xiàng)救助，其形式基本是現(xiàn)金或?qū)嵨锏任镔|(zhì)性補(bǔ)償。其所起的作用畢竟是有限的，因?yàn)楸痪戎呦萑胛镔|(zhì)貧困只是表面形式，其背后是諸多非物質(zhì)性因素所致，如心理失衡、社會(huì)資本缺失、社會(huì)排斥等帶來的困難以及困惑等，現(xiàn)行物質(zhì)性的救助愛莫能助。著名社會(huì)救助研究學(xué)者夏洛特·托爾指出：“沒有個(gè)性，或者精神貧乏，也和經(jīng)濟(jì)窮困一樣是應(yīng)該避免的大忌?！盵4]社會(huì)救助已超出了個(gè)人生存的范圍，救助工作者應(yīng)當(dāng)考慮各種非物質(zhì)性因素為被救助者提供條件與機(jī)會(huì)去恢復(fù)與促進(jìn)個(gè)人發(fā)展，擺脫物質(zhì)救助的依賴。

（四）現(xiàn)行社會(huì)救助難以實(shí)現(xiàn)助人自助的根本目標(biāo)?，F(xiàn)行社會(huì)救助存在非自助性缺陷。雖然社會(huì)救助的起點(diǎn)是生存救助，但其根本目標(biāo)是在外界的幫助下推動(dòng)被救助者脫離生存困境進(jìn)而實(shí)現(xiàn)自立自助。這對有一定勞動(dòng)能力的被救助者尤為重要。其意義在于使被救助者不僅實(shí)現(xiàn)溫飽，而且通過自我努力脫貧解困，過上有尊嚴(yán)的生活，實(shí)現(xiàn)精神上的價(jià)值追求。社會(huì)救助不應(yīng)局限于“應(yīng)保盡?！保瑧?yīng)努力推動(dòng)受助對象走出貧困，實(shí)現(xiàn)“應(yīng)退盡退”。

二、從生存型救助走向發(fā)展型救助：理論依據(jù)與現(xiàn)實(shí)意義

（一）走向發(fā)展型救助是社會(huì)救助理念演進(jìn)的必然要求理念是任何一項(xiàng)制度建制目標(biāo)和建制原則的根據(jù)。要解決現(xiàn)行社會(huì)救助制度的困境，必須對作為建制根據(jù)的理念進(jìn)行創(chuàng)新。當(dāng)前以片面生存權(quán)保障為理念基礎(chǔ)的社會(huì)救助制度已經(jīng)不能從根本上解決貧困群體的生存和發(fā)展問題。以生存權(quán)理念為基礎(chǔ)，實(shí)現(xiàn)由生存權(quán)保障向發(fā)展權(quán)保障的轉(zhuǎn)變，創(chuàng)新發(fā)展型社會(huì)救助制度是當(dāng)務(wù)之急，也是長久之計(jì)。確認(rèn)并保護(hù)弱勢群體的發(fā)展權(quán)，培養(yǎng)其發(fā)展能力，使其有條件、有能力實(shí)現(xiàn)實(shí)質(zhì)的發(fā)展更為必要。

（二）走向發(fā)展型救助是社會(huì)救助制度轉(zhuǎn)型的目標(biāo)選擇。生存權(quán)保障一直是社會(huì)救助立法的基本理念，然而起源于西方的社會(huì)救助制度隨著社會(huì)的發(fā)展而發(fā)生變化，將社會(huì)成員的發(fā)展權(quán)注入社會(huì)救助的理念之中，原先的生存型救助越來越注入發(fā)展性。強(qiáng)調(diào)發(fā)展權(quán)保障并不排斥生存權(quán)保障，而是在保障基本生存的前提和基礎(chǔ)上對生存權(quán)保障的揚(yáng)棄。中國作為后發(fā)國家，當(dāng)前突出面臨貧困群體的發(fā)展權(quán)問題。應(yīng)當(dāng)順應(yīng)社會(huì)救助內(nèi)涵的發(fā)展變化，從單純生存型救助到注重發(fā)展型救助，是社會(huì)救助制度轉(zhuǎn)型的目標(biāo)選擇。

三、我國走向發(fā)展型社會(huì)救助制度的基本路徑

（一）從生活救助走向注重能力救助?，F(xiàn)行社會(huì)救助目標(biāo)停留在給被救助者提供繼續(xù)生存下去的物質(zhì)條件，淡化了能力救助，所以并不一定會(huì)使被救助者真正走向自立和自我發(fā)展。誠然，維持基本生活是社會(huì)救助最基本的功能，但這只是其淺層次的目標(biāo)。當(dāng)救助對象消費(fèi)完救助資源時(shí)，他們又將回到最初的生活狀態(tài)，從而陷入貧困—脫貧—返貧的循環(huán)反復(fù)的怪圈。因此，外部資源的輸入，只有在解決貧困者基本生活困難的同時(shí)，提高他們的自我發(fā)展能力，才能起到根本作用。

（二）從消極救助走向積極救助生存性社會(huì)救助把受救助者看成是被動(dòng)的、消極的、單向的接受者，置于“被救助”的位置。被救助者因缺乏主動(dòng)擺脫困境的積極性而限制自我潛力的發(fā)揮，導(dǎo)致福利依賴和公共資金投入的不合理擴(kuò)大，進(jìn)而降低社會(huì)救助制度的價(jià)值合理性。受助人應(yīng)該是救助行為的積極參與者。美國 1964 年頒布的《經(jīng)濟(jì)機(jī)會(huì)法》，其宗旨就是最大限度地增加窮人參與救濟(jì)與福利項(xiàng)目的機(jī)會(huì)[5]。這就要求改變救助工作者對于受助者的對象化態(tài)度，加強(qiáng)施助者與受助者之間的良性互動(dòng)，促進(jìn)受助者的社會(huì)參與，拓展有助于受助者社會(huì)參與和社會(huì)競爭能力提高的服務(wù)項(xiàng)目，挖掘其發(fā)展?jié)摿?，使被救助者由福利依賴者轉(zhuǎn)化為自主參與者，由“他助”轉(zhuǎn)換成“自助”，克服傳統(tǒng)救助方式消極被動(dòng)的缺陷，使被救助者依靠自己的力量解決問題，融入社會(huì)。

（三）從單一性救助走向多元化救助。現(xiàn)行社會(huì)救助往往是單一形式的現(xiàn)金和實(shí)物救助，其基本理念或目標(biāo)是維持基本生存。隨著社會(huì)轉(zhuǎn)型過程中社會(huì)問題和社會(huì)矛盾的日益凸顯，僅僅靠單一的救助形式不能從根本上解決貧困問題，必須施展多元化救助，如精神救助、能力救助、權(quán)利救助和服務(wù)救助等新的救助類型，以期在保證被救助者基本生活的同時(shí)，注重“人的發(fā)展”，變“輸血”為“造血”。

（四）從補(bǔ)救性救助走向注重預(yù)防性救助?，F(xiàn)行社會(huì)救助無論是生活救助還是專項(xiàng)救助，歸根結(jié)底是消極意義上的事后補(bǔ)救性措施。生活救助的前提是被救助者處于最低生活保障線以下的貧困狀態(tài);醫(yī)療救助的前提是被救助者必須有發(fā)生大病重?。ó?dāng)?shù)卣?guī)定的病種）的事實(shí)等。這種救助方式不僅需要政府進(jìn)行大量的財(cái)政支出，而且被救助者極易陷入持久的貧困中，形成財(cái)政支出的惡性循環(huán)。因此，除了對陷入絕對貧困的成員進(jìn)行物質(zhì)補(bǔ)救外，還要進(jìn)行預(yù)防性救助;對于相對貧困者更是如此。

（五）從救助管理走向救助服務(wù)。我國現(xiàn)行社會(huì)救助從一開始就是政府立法、出資、運(yùn)作和管理的一元體制，屬于典型的“政府”救助，而不是真正的“社會(huì)”救助。政府對救助的單向科層管理體制難以適應(yīng)發(fā)展型救助的需要：發(fā)展型救助的主體是相對貧困群體因收入高于低保線標(biāo)準(zhǔn)而對政府救助資金難以企及;更為突出的是，相對貧困群體的需求是多樣的，政府難以貼近困難群體進(jìn)行有效的針對性的救助服務(wù)。這些正是非政府組織的優(yōu)勢所在。因此，政府應(yīng)改變包攬社會(huì)救助事務(wù)的狀態(tài)，更多地作為服務(wù)的主導(dǎo)者，為各類社會(huì)力量搭建資源平臺(tái)，支持有服務(wù)能力的專業(yè)社會(huì)組織參與社會(huì)救助。

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