存款保險(xiǎn)條例遇阻

《財(cái)經(jīng)國家周刊》記者近日獲悉，自 2013年底央行上報(bào)存款保險(xiǎn)條例方案至國務(wù)院法制辦已過半年，遲遲未能推出，原因是相關(guān)部委意見僵持，并很可能因部門掣肘而進(jìn)一步延遲。

據(jù)透露，僵持的核心問題有兩個(gè)：存款保險(xiǎn)制度監(jiān)管權(quán)的歸屬問題，以及具體監(jiān)管權(quán)限范圍，即職能定位于單純“付款箱”還是包括前期處置、救助等職能。

據(jù)知情人士講，建立存款保險(xiǎn)制度是一個(gè)比較靠前的任務(wù)，也列入了國務(wù)院法制辦2014年的立法計(jì)劃，但現(xiàn)在“誰也說不好今年能否順利推出”。

而在國務(wù)院日前批轉(zhuǎn)國家發(fā)改委《關(guān)于2014年深化經(jīng)濟(jì)體制改革重點(diǎn)任務(wù)的意見》中，“建立存款保險(xiǎn)制度”依然被列為今年的一項(xiàng)改革任務(wù)。

央行日前發(fā)布的《2014年第一季度中國貨幣政策報(bào)告》中，也再次提及要推進(jìn)存款保險(xiǎn)制度建設(shè)。

核心爭議點(diǎn)

據(jù)悉，央行上報(bào)的方案，已是在第一輪方案基礎(chǔ)上結(jié)合各部委意見再次修改后的方案，核心內(nèi)容包括：監(jiān)管權(quán)歸屬（設(shè)立一個(gè)存款保險(xiǎn)基金，暫歸央行金融穩(wěn)定局管），介入前期救助職能，差別化費(fèi)率，強(qiáng)制保險(xiǎn)。

先設(shè)立存?；鸲侵苯釉O(shè)立一個(gè)獨(dú)立存保機(jī)構(gòu)，暫時(shí)放在央行金融穩(wěn)定局之下，先把制度框架建立起來，積累資金，未來再考慮轉(zhuǎn)化成獨(dú)立機(jī)構(gòu)，解決最終歸屬問題。央行的本意是想先把問題簡單化，以免導(dǎo)致獨(dú)立機(jī)構(gòu)歸屬的爭執(zhí)。

然而，在該“基金”應(yīng)該具備哪些職能的問題上又生爭執(zhí)。

據(jù)知情人士講，央行金融穩(wěn)定局不甘心只充當(dāng)該基金的投資運(yùn)作和最終付款箱角色，認(rèn)為職能“太淺太弱”，要求具備前期預(yù)警、救助、對(duì)問題銀行的并購重組等職能。

在2013年12月的一次論壇上，央行副行長劉士余曾講到：賦予存款保險(xiǎn)基金或者存款保險(xiǎn)基金的機(jī)構(gòu)對(duì)投保機(jī)構(gòu)早期糾正權(quán)，防止一部分機(jī)構(gòu)將來會(huì)出現(xiàn)爛賬，尤其是它的資本充足率低于一定水平或者出現(xiàn)重大資產(chǎn)損失導(dǎo)致資產(chǎn)迅速下降的時(shí)候，存款保險(xiǎn)公司或者存款保險(xiǎn)公司的管理機(jī)關(guān)有權(quán)對(duì)其進(jìn)行早期糾正。

《財(cái)經(jīng)國家周刊》記者采訪的多位業(yè)內(nèi)人士均提到，按國際慣例，國外獨(dú)立的存款保險(xiǎn)公司發(fā)展的趨勢確實(shí)并非簡單付款箱職能，都對(duì)存款機(jī)構(gòu)有一定的監(jiān)管權(quán)。

但如果央行堅(jiān)持存?；鸢凑諊廒厔菪惺贡O(jiān)管職能，就必定要與銀監(jiān)會(huì)目前所擁有的監(jiān)管職能出現(xiàn)交叉。此外，涉及金融國資部分，財(cái)政部也有管轄權(quán)。

《財(cái)經(jīng)國家周刊》記者同時(shí)從知情人士處獲悉，銀監(jiān)會(huì)負(fù)責(zé)制定的“商業(yè)銀行破產(chǎn)條例”也已形成初稿，目前央行等部委已經(jīng)提出了各自的修改意見。而央行對(duì)于該條例的立場是，要注重其與存保條例的銜接，避免二者職能范疇出現(xiàn)交叉。

但就破產(chǎn)條例初稿的內(nèi)容來看，二者確實(shí)存在監(jiān)管職能交叉重合的內(nèi)容，而矛盾沖突的地方依然糾結(jié)在是否參與前期救助上。銀監(jiān)會(huì)在破產(chǎn)條例方案中也同樣強(qiáng)調(diào)要擁有前期救助職能。

據(jù)悉，央行承接的存款保險(xiǎn)條例和銀監(jiān)會(huì)承接的銀行破產(chǎn)條例都是國務(wù)院的同步課題。但后者成文相對(duì)滯后一些，正式出臺(tái)時(shí)間也將晚于前者。

急需拍板人

《財(cái)經(jīng)國家周刊》記者采訪的多位銀行人士認(rèn)為，如果從宏觀的系統(tǒng)性風(fēng)險(xiǎn)控制和金融穩(wěn)定的角度來看存款保險(xiǎn)制度，監(jiān)管權(quán)歸屬央行更合適；但如果涉及到具體處理銀行破產(chǎn)問題時(shí)，則銀監(jiān)會(huì)的監(jiān)管職權(quán)更貼近。

但總體來看，銀行人士偏向于存?；饸w于央行管轄?！耙?yàn)榻Y(jié)算職能、賬戶、流動(dòng)性管理都在央行。”某股份制銀行人士說。

“它是一個(gè)工具，這個(gè)工具將來可以跟央行其他的宏觀調(diào)控、審慎調(diào)控的工具結(jié)合起來。否則存保制度作為一個(gè)宏觀調(diào)控工具的功能有可能會(huì)被抑制，或者說有可能被弱化?！苯煌ㄣy行首席經(jīng)濟(jì)學(xué)家連平表示。

對(duì)于監(jiān)管權(quán)重疊交叉的爭議問題，有人建議，存款保險(xiǎn)條例可以先簡單化推出，形成制度框架，然后經(jīng)過一些具體的銀行救助，或出現(xiàn)銀行破產(chǎn)的案例之后，再行調(diào)整，逐漸形成和完善細(xì)則。畢竟，利率市場化進(jìn)程已使存保制度的推出迫在眉睫。

也有不愿具名的監(jiān)管機(jī)構(gòu)人員對(duì)《財(cái)經(jīng)國家周刊》記者表示，不太贊成央行金融穩(wěn)定局代管的存?；鹩星捌诰戎毮??！翱梢韵瘸闪⒁粋€(gè)基金，央行負(fù)責(zé)收著錢，負(fù)責(zé)最后支付，即存?；鹛娲嗽儋J款，這本身就已經(jīng)是一個(gè)進(jìn)步了?！痹撊耸空f。

此外，也有專家認(rèn)為“多龍治水”未嘗不可。

對(duì)外經(jīng)貿(mào)大學(xué)金融學(xué)院兼職教授趙慶明提到，很多國家存款保險(xiǎn)制度都是成立一個(gè)公司制的獨(dú)立機(jī)構(gòu)，尤其在大國，相關(guān)部門都有監(jiān)管權(quán)，監(jiān)管權(quán)存在重疊，但彼此互不影響，既有合作，又有不同。

“不光是人民銀行、銀監(jiān)會(huì)有監(jiān)管權(quán)，審計(jì)署、稅務(wù)部門也有一定的監(jiān)管。”趙慶明說，“2003年成立銀監(jiān)會(huì)時(shí)，也不是把對(duì)銀行所有的監(jiān)管權(quán)都給銀監(jiān)會(huì)，央行金融市場司、金融穩(wěn)定局后來陸續(xù)收回一些監(jiān)管權(quán)。”

早在1993年，《國務(wù)院關(guān)于金融體制改革的決定》中就首次提出要建立存款保險(xiǎn)基金。知情人士告訴記者，2006年，時(shí)任央行副行長蘇寧一度被擬任存款保險(xiǎn)公司董事長，當(dāng)所有人都感覺存保公司呼之欲出，但又莫名其妙地戛然而止。

2007年，由國務(wù)院法制辦牽頭，央行、財(cái)政部、銀監(jiān)會(huì)、發(fā)改委聯(lián)合起草的存款保險(xiǎn)條例就已基本完成，但一直處在征求意見階段；2008年國務(wù)院工作報(bào)告提出要建立存款保險(xiǎn)制度，后因金融危機(jī)擱置。2012年7月，央行在《2012年金融穩(wěn)定報(bào)告》中表示，我國推出存款保險(xiǎn)制度的時(shí)機(jī)已基本成熟。

日前，央行行長周小川提出一兩年內(nèi)實(shí)現(xiàn)利率市場化。而利率市場化的前提是建立存保制度，且存保制度并非一建立就馬上能實(shí)現(xiàn)利率市場化，中間仍需一個(gè)平滑期。

比如，中國大陸銀行業(yè)目前總存款額在105萬億元左右，如果按照臺(tái)灣地區(qū)和香港地區(qū)存保費(fèi)率多為萬分之五計(jì)算，則一年的存?；鹗杖胫挥?00多億元。這就需要較長時(shí)間的攢錢過程。

因此，推出存保制度迫在眉睫。

“相關(guān)部門有必要摒棄部門小利益，從國家宏觀大局出發(fā)，盡快推出存保制度?！壁w慶明說。

多位受訪人士提到，眼下再多爭執(zhí)討論均無意義，急需高層領(lǐng)導(dǎo)拍板決定。

存款保險(xiǎn)并非萬能

隨著存保制度的討論曠日持久，一些新的問題和建議也陸續(xù)出現(xiàn)。

比如，對(duì)于“錢從哪里來”的問題，雖然央行已上報(bào)差別化費(fèi)率方案，但銀行業(yè)內(nèi)及銀行與監(jiān)管機(jī)構(gòu)之間始終未達(dá)成一致意見。

有人提出，在存保制度建立初期，宜簡單化采取統(tǒng)一費(fèi)率機(jī)制。差異化費(fèi)率必定需先建立一套風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估機(jī)制，評(píng)估每個(gè)銀行的風(fēng)險(xiǎn)高低，過程復(fù)雜繁瑣。

也有某國有大行人士建議，可以有個(gè)最簡單的辦法，即直接從20%的存款準(zhǔn)備金中劃出一個(gè)額度，央行過個(gè)賬，將其直接變成銀行的成本，拿來作為存款保險(xiǎn)基金。

持此意見的不是個(gè)例，一位央行人士也提出，這樣做可以部分地解決間接金融向直接金融的轉(zhuǎn)化難題。

“如果央行簡單地降低存款準(zhǔn)備金率，一定會(huì)進(jìn)一步擴(kuò)大間接金融，簡單的量化寬松，很可能又會(huì)進(jìn)一步促使銀行擴(kuò)大信貸規(guī)模，難以實(shí)現(xiàn)調(diào)結(jié)構(gòu)的目的。”該人士說，“不如把高額的存準(zhǔn)金拿出一部分，變?yōu)榇姹；穑せ钯Y本市場，推動(dòng)資本重組，更有利于中小企業(yè)?！?/p>

另外，廣東金融學(xué)院院長陸磊也在媒體上建議過，可以把國有銀行部分上繳利潤劃撥為存款保險(xiǎn)基金，以豁免中小銀行或未來的“民營銀行”保費(fèi)。

另一個(gè)新的問題是市場風(fēng)險(xiǎn)問題，將以國家信用為基礎(chǔ)的隱性存款保險(xiǎn)制度，轉(zhuǎn)換成以合同安排為基礎(chǔ)的顯性存款保險(xiǎn)制度，雖然是市場化的進(jìn)步，但也無法保證是萬全手段。

在調(diào)研中，一位知情人士告訴《財(cái)經(jīng)國家周刊》記者，央行金融穩(wěn)定局曾就50萬元的賠付限額帶來的影響做了壓力測試，測試結(jié)果是沒有問題，“但他們的假想條件是小銀行存款不會(huì)搬家?！?/p>

該人士認(rèn)為，小銀行存款會(huì)不會(huì)搬家的問題，要分而論之。

城商行和農(nóng)商行存款搬家風(fēng)險(xiǎn)最大，在這類規(guī)模的銀行中，常是借助人脈關(guān)系拉大戶存款，50萬以上的儲(chǔ)戶占了總存款的80%，即存款中80%的儲(chǔ)戶都是高額存款，這些人如果存款搬家，風(fēng)險(xiǎn)可想而知。

但更小的銀行反倒沒有問題，如村鎮(zhèn)銀行等，因其沒有那么大額的存款，也就不存在上述風(fēng)險(xiǎn)。

當(dāng)國家信用讓位于銀行信用，儲(chǔ)戶為規(guī)避風(fēng)險(xiǎn)，可能會(huì)將存款向大型銀行轉(zhuǎn)移。這就會(huì)導(dǎo)致兩個(gè)風(fēng)險(xiǎn)：一是小銀行擠兌事件；另一是中小銀行提高利率拉存款，從而使其產(chǎn)生更多的高投機(jī)行為。

因而，即使是存保制度推出后，也需要一些相關(guān)配套措施規(guī)避上述負(fù)面影響。