重新“發(fā)現(xiàn)”自貿(mào)區(qū)

4月9日至22日，61名中央及各地分管經(jīng)濟(jì)示范區(qū)的領(lǐng)導(dǎo)干部及相關(guān)企業(yè)負(fù)責(zé)人齊聚上海，閉門學(xué)習(xí)“自貿(mào)區(qū)建設(shè)”。

在浦東干部學(xué)院108教室里，討論乃至爭(zhēng)吵聲此起彼伏。

“要提高效率，也要控制風(fēng)險(xiǎn)?！币幻麃碜灾醒霗C(jī)關(guān)的學(xué)員說。另一名企業(yè)學(xué)員則認(rèn)為：“步子要再大一點(diǎn)，動(dòng)起來再糾錯(cuò)。”

省市地方的學(xué)員態(tài)度更復(fù)雜。有羨慕上海的，有力贊上海倒逼部委改革的，更有人反復(fù)打聽“上海是不是還有未公布、暗地里實(shí)行的小政策？”

多數(shù)學(xué)員希望中央盡快放開自貿(mào)區(qū)試點(diǎn)。

自2013年9月上海自貿(mào)區(qū)掛牌以來，“自貿(mào)區(qū)”成為繼經(jīng)濟(jì)特區(qū)、綜合改革試驗(yàn)區(qū)保稅區(qū)等之后又一個(gè)“香餑餑”。一些省區(qū)市負(fù)責(zé)人甚至直言不諱把它當(dāng)成新一輪政策洼地和招商引資的利器。

這顯然違背中央將自貿(mào)區(qū)建設(shè)作為深化改革試點(diǎn)的初衷。據(jù)《財(cái)經(jīng)國家周刊》記者從相關(guān)部門了解到，今年內(nèi)恐將不再批復(fù)新的自貿(mào)區(qū)試點(diǎn)。

“他們討論得非常激烈，也體現(xiàn)出自貿(mào)區(qū)探索過程中面臨的問題：申報(bào)遍地開花，但不少地區(qū)對(duì)自貿(mào)區(qū)認(rèn)識(shí)不足?！逼謻|干部學(xué)院常務(wù)副院長馮俊總結(jié)說。

遍地開花

據(jù)《財(cái)經(jīng)國家周刊》記者統(tǒng)計(jì)，在2014年各省區(qū)市政府工作報(bào)告中，至少有27個(gè)省區(qū)市明確寫到要申報(bào)、對(duì)接或建設(shè)“自貿(mào)區(qū)”，并將其列入2014年的重點(diǎn)工作。只有北京、山西、青海3省未提及建設(shè)自貿(mào)區(qū)的目標(biāo)。

沿海地區(qū)申報(bào)自貿(mào)區(qū)的熱情最高。福建提出要發(fā)揮廈門對(duì)接臺(tái)灣的優(yōu)勢(shì)；浙江大力支持舟山群島新區(qū)申報(bào)建設(shè)自貿(mào)區(qū)；山東申請(qǐng)?jiān)圏c(diǎn)建設(shè)青島自貿(mào)區(qū)；河北積極爭(zhēng)取在曹妃甸設(shè)立自貿(mào)區(qū)。

而此前就被多方看好的天津和廣東更有底氣。天津市政府領(lǐng)導(dǎo)3月5日透露，天津自貿(mào)區(qū)方案已得到30多個(gè)國家部委意見反饋，“全部贊同”，只等國務(wù)院最后批準(zhǔn)。一天后，廣東省政府領(lǐng)導(dǎo)也宣布：“粵港澳自貿(mào)區(qū)進(jìn)展順利，國務(wù)院各部委所有涉及部門總體上是非常支持的?！?/p>

在浦東干部學(xué)院的課堂討論中，不少學(xué)員認(rèn)為，天津和廣東的軟硬實(shí)力條件最好，人員思想認(rèn)識(shí)最到位，來自天津和廣東的學(xué)員說起自貿(mào)區(qū)也是最“門兒清”。

內(nèi)陸地區(qū)申報(bào)自貿(mào)區(qū)也“不甘落后”。河南、湖北、安徽、四川、重慶等省市紛紛提出設(shè)立自貿(mào)區(qū)的目標(biāo)，希望加快建設(shè)內(nèi)陸開放高地。

其中，河南提出要做好鄭州自貿(mào)區(qū)和藥品、汽車指定口岸申報(bào)工作；四川支持成都爭(zhēng)創(chuàng)西部?jī)?nèi)陸自貿(mào)區(qū)；安徽支持合肥加強(qiáng)與上海自貿(mào)區(qū)對(duì)接；遼寧希望國家批準(zhǔn)設(shè)立大連自貿(mào)區(qū)；貴州認(rèn)為申報(bào)自貿(mào)區(qū)“有需求，有必要”；湖北則在推進(jìn)武漢內(nèi)陸自由貿(mào)易試驗(yàn)區(qū)申報(bào)的同時(shí)，加大推進(jìn)長江經(jīng)濟(jì)帶開放開發(fā)工作力度，深入推進(jìn)長江中游城市群一體化建設(shè)。

此外，不少沿邊省區(qū)也提出了建立邊境自貿(mào)區(qū)的口號(hào)。寧夏、新疆、廣西、內(nèi)蒙古、黑龍江等都提出申請(qǐng)邊境自貿(mào)區(qū)。

黑龍江提出要實(shí)施《黑龍江和內(nèi)蒙古東北部地區(qū)沿邊開發(fā)開放規(guī)劃》，積極爭(zhēng)取國家在保稅區(qū)、自由貿(mào)易區(qū)建設(shè)等方面的支持；寧夏申請(qǐng)?jiān)O(shè)立中阿自由貿(mào)易區(qū)，先行先試保稅物流、旅游免簽、購物離境退稅等新政策；內(nèi)蒙古、廣西也分別籌劃建立中蒙邊境自貿(mào)區(qū)、中越自貿(mào)區(qū)，希望借此推動(dòng)與邊境國家貿(mào)易。

為了提高申報(bào)的成功率，各地都花了很大的心思。

“一般情況下，方案要體現(xiàn)各地的特色，地方需要具備一定的基礎(chǔ)?！闭憬『Ｑ蠼?jīng)濟(jì)工作辦公室專職副主任張善坤說，比如廣東鎖定粵港澳，福建突出對(duì)臺(tái)優(yōu)勢(shì)，山東則強(qiáng)調(diào)中日韓合作，浙江定位為大宗商品交易和海洋經(jīng)濟(jì)，四川定位為科技型貿(mào)易區(qū)?！暗匾氖牵€要突出對(duì)國家層面的戰(zhàn)略意義是什么?！?/p>

然而，《財(cái)經(jīng)國家周刊》記者了解到，即便中央強(qiáng)調(diào)自貿(mào)區(qū)建設(shè)“不可一哄而上”，不少省區(qū)市仍要求地方廳局、當(dāng)?shù)厝嗣胥y行、銀監(jiān)會(huì)、海關(guān)等機(jī)構(gòu)，到北京“跑部”，“一一拜訪”，以求得各部委表態(tài)和答復(fù)。不少地方相關(guān)工作人員和部委工作人員也都在抱怨：各地動(dòng)輒十幾人“跑部”爭(zhēng)奪自貿(mào)區(qū)耗心費(fèi)力，“而且各說各的話，各吹各的號(hào)”。

“自貿(mào)區(qū)不是什么”

各地申報(bào)自貿(mào)區(qū)的心態(tài)非常復(fù)雜。有改革的實(shí)際需要，有對(duì)地區(qū)間博弈和競(jìng)爭(zhēng)的擔(dān)憂，亦有將自貿(mào)區(qū)等同于優(yōu)惠政策的傳統(tǒng)路徑依賴。

“既是政績(jī)需要，也是改革需要，各地都在尋找改革的突破口?！睆埳评ふf，目前各地轉(zhuǎn)型壓力很大，都在想辦法捕捉改革的機(jī)會(huì)。

地區(qū)之間既是合作的關(guān)系，也是競(jìng)爭(zhēng)的關(guān)系?！碍h(huán)渤海要轉(zhuǎn)型升級(jí)，中西部也要加快開放，大家都很迫切?！碧旖驏|疆保稅港區(qū)管委會(huì)副主任張忠東表示。

比如“虹吸效應(yīng)”就成為上海周邊其他省份的擔(dān)憂。這些省份均認(rèn)為上海自貿(mào)區(qū)賦予企業(yè)的國際化運(yùn)營、貿(mào)易便利化、金融自由化等優(yōu)惠政策，會(huì)直接促使有海外業(yè)務(wù)的企業(yè)將一些總部功能放到上海。這對(duì)周邊地區(qū)擴(kuò)大進(jìn)出口和招商引資工作會(huì)造成一定影響。

“上海自貿(mào)區(qū)不到6個(gè)月，就有近一萬家企業(yè)注冊(cè)，我們招商6年還不到1000家?！币晃粌?nèi)陸省份發(fā)改委副主任告訴《財(cái)經(jīng)國家周刊》記者，他擔(dān)心區(qū)域間的差異會(huì)因此被拉大，“有水的地方淹死，沒水的地方干死”。

記者在采訪中發(fā)現(xiàn)，并非各地都真正透徹理解了中央設(shè)立自貿(mào)區(qū)的意圖?！皯{心而論，對(duì)自貿(mào)區(qū)本身的了解還存在著距離，如果不客氣地說，有的恐怕是政治性表態(tài)因素更大一些?！北１O(jiān)會(huì)福建局副局長吳朝生接受《財(cái)經(jīng)國家周刊》記者采訪時(shí)說。

而前述內(nèi)陸省份發(fā)改委副主任也坦言：“如果我們不申報(bào)，別人會(huì)說我們沒有積極性，沒有改革的姿態(tài)。”他擔(dān)心的是，如果各地都盲目盲動(dòng)地折騰，恐怕就會(huì)出現(xiàn)問題。

更普遍的情況則是，不少地區(qū)把自貿(mào)區(qū)當(dāng)成新的“開發(fā)區(qū)”，舊酒換新瓶，以獲得國家優(yōu)惠政策和投資。比如浙江申報(bào)的舟山群島新區(qū)，目前已是央企鐵礦石和石油基地，而河北的曹妃甸仍沿襲招商引資老路，政府官員堵在到訪企業(yè)家房間門口，提出免費(fèi)提供一千畝地，希望企業(yè)幫助建設(shè)新城，“第二天就把對(duì)方嚇跑了”。

“申辦自貿(mào)區(qū)的激情在全國是普遍高漲的，大家認(rèn)為自貿(mào)區(qū)會(huì)成為一個(gè)新的政策洼地，從而使自己能發(fā)展更快一些，這個(gè)心情完全是可以理解的?！?014全國“兩會(huì)”期間，國務(wù)院副總理汪洋在面對(duì)安徽代表團(tuán)要申建自貿(mào)區(qū)時(shí)作出上述表態(tài)。隨后，他又一針見血地指出：“最關(guān)鍵的是，大家都覺得這是個(gè)政策，我得拿，但這政策到底是什么，還沒有真正搞清楚?！?/p>

《財(cái)經(jīng)國家周刊》記者獲悉，在一些省份的自貿(mào)區(qū)申報(bào)方案中，甚至遺漏最重要的“負(fù)面清單”。而在上?！蹲杂少Q(mào)易試驗(yàn)區(qū)總體方案》所列的9項(xiàng)主要任務(wù)和措施中，“探索建立負(fù)面清單管理模式”位列第三，排名僅在“深化行政管理體制改革”、“擴(kuò)大服務(wù)業(yè)開放”之后。

類似的認(rèn)識(shí)誤區(qū)并不鮮見。早在上海自貿(mào)區(qū)運(yùn)行之初，市場(chǎng)普遍以為，必須借助大幅減免稅，才能集聚財(cái)氣和人氣。外界將香港地區(qū)、新加坡等的稅收政策列舉出來，以推測(cè)上海自貿(mào)區(qū)應(yīng)該給出哪種稅收優(yōu)惠。

結(jié)果讓人有些“失望”。上海自貿(mào)區(qū)封關(guān)運(yùn)行半年來，沒有任何具體的減免稅政策出臺(tái)。

上海自貿(mào)區(qū)管委會(huì)副主任朱民告訴《財(cái)經(jīng)國家周刊》記者，一直以來，不斷有人詢問他：“上海自貿(mào)區(qū)到底有沒有優(yōu)惠政策在暗地里實(shí)行。”他則不斷地解釋：“上海所有的政策都是對(duì)外直接公布的，沒有任何神秘感?！?/p>

“所得稅優(yōu)惠并不屬于多邊或者雙邊貿(mào)易的談判內(nèi)容，并且在自貿(mào)區(qū)內(nèi)實(shí)行稅收優(yōu)惠容易造成政策洼地，也并不符合自貿(mào)區(qū)改革的初衷?！比珖f(xié)常委、上海市政府參事室主任王新奎告訴《財(cái)經(jīng)國家周刊》記者。

“20多年以來，大家對(duì)以優(yōu)惠政策、特殊政策為導(dǎo)向的特殊監(jiān)管區(qū)已經(jīng)習(xí)慣了?！蓖跣驴f，很多人都問他，上海自貿(mào)區(qū)是什么，而他卻花了很大精力跟他們講“自貿(mào)區(qū)不是什么”。

上海自貿(mào)區(qū)的方案修訂過程，就是一個(gè)不斷探索“自貿(mào)區(qū)”職能和改革方向的過程。從側(cè)重制造業(yè)投資準(zhǔn)入，到解決服務(wù)業(yè)的投資準(zhǔn)入與服務(wù)貿(mào)易的便利化，從一開始希望有優(yōu)惠政策到最終要求營造一個(gè)國際化的營商環(huán)境，這是思路上的根本轉(zhuǎn)變。

“中央要求上海在沒有特殊政策和優(yōu)惠政策的情況下，能夠試驗(yàn)出一套經(jīng)驗(yàn)，而且這個(gè)經(jīng)驗(yàn)是可復(fù)制、可推廣的?！蓖跣驴f。

上海市委書記韓正也強(qiáng)調(diào)，建設(shè)上海自貿(mào)區(qū)，核心任務(wù)是制度創(chuàng)新，“改革難度大、考驗(yàn)多”，許多內(nèi)容涉及“改革深水區(qū)”。

幾個(gè)月來，從外商投資“負(fù)面清單”管理、工商注冊(cè)登記制度改革、海關(guān)通關(guān)便利化改革、一系列金改細(xì)則落地，到最新獲批試點(diǎn)國際貿(mào)易“單一窗口”監(jiān)管……上海自貿(mào)區(qū)用事實(shí)表明：自貿(mào)區(qū)要做的是制度改革的高地，而非尋求政策優(yōu)惠的洼地。

“優(yōu)惠政策總有用完的一天，而規(guī)范的自貿(mào)區(qū)運(yùn)行規(guī)則，優(yōu)質(zhì)的自貿(mào)區(qū)政府服務(wù)，其活力卻是無窮無盡?！敝烀裾f。

推廣難題

上海自貿(mào)區(qū)的建設(shè)目標(biāo)，除了成為中國經(jīng)濟(jì)擴(kuò)大開放、深化改革的試驗(yàn)田，還需要形成在全國可復(fù)制、可推廣的制度性建設(shè)方案。

“對(duì)其他地區(qū)申報(bào)自貿(mào)區(qū)樂見其成，改革既需要排頭兵，也需要同盟軍?！鄙虾Ｗ再Q(mào)區(qū)管委會(huì)副主任朱民告訴《財(cái)經(jīng)國家周刊》記者。

采訪中，各地對(duì)全國盡快放開自貿(mào)區(qū)試點(diǎn)的愿望很迫切。在吳朝生看來，上海自貿(mào)區(qū)目前面臨“時(shí)空逼仄”的障礙：“整個(gè)試驗(yàn)區(qū)不滿30平方公里，而且被分割成一塊一塊的，按中央的總體方案倒計(jì)時(shí)，時(shí)間上也只剩兩年多。”

浙江省海洋經(jīng)濟(jì)工作辦公室專職副主任張善坤認(rèn)為，上海自貿(mào)區(qū)一個(gè)明顯的特點(diǎn)主要是服務(wù)業(yè)的開放，不足以代表先進(jìn)制造業(yè)的開放，“如果三大產(chǎn)業(yè)都需要試驗(yàn)，則需要其他地區(qū)來彌補(bǔ)”。

天津東疆保稅港區(qū)管委會(huì)副主任張忠東亦建議打開多點(diǎn)支撐的自貿(mào)區(qū)開放格局，“中國太大了，沒有兩個(gè)園區(qū)是一模一樣的，既有共性，又有個(gè)性，多點(diǎn)一起推進(jìn)，更有適用性。這樣既能適度給上海減壓，其他地區(qū)轉(zhuǎn)型升級(jí)壓力也小一點(diǎn)。”

學(xué)習(xí)上海有難度，也成為各地的共識(shí)。

上海自貿(mào)區(qū)有濃厚的上海印記。從硬件上看，它由外高橋保稅區(qū)、外高橋保稅物流園區(qū)、浦東機(jī)場(chǎng)綜合保稅區(qū)、洋山保稅港區(qū)四塊組成，基礎(chǔ)較好、運(yùn)轉(zhuǎn)有效，其他地區(qū)很少具備這樣的條件；從軟件上看，上海作為改革開放前沿，思想先進(jìn)、思路開闊、思維縝密，其他地區(qū)也難以比擬。

“上海金融集聚性、高端性，其他地方很難學(xué)。而且上海的企業(yè)信用管理和部門之間的信息共享平臺(tái)，都做得很好。各地的市場(chǎng)化、法制化的環(huán)境不同，建立的難度和進(jìn)程、效果會(huì)大大不同，這都是無法復(fù)制的軟環(huán)境。”吳朝生說。

這些先天條件下形成的經(jīng)驗(yàn)，能否向基礎(chǔ)條件尚不具備的其他地區(qū)推廣？

采訪中，一些地區(qū)認(rèn)為“可復(fù)制、可推廣”不一定是“必復(fù)制、必推廣”。中國地域差別這么大，各地發(fā)展如此不平衡，上海模式未必就是中國模式的全部?jī)?nèi)涵?！翱梢愿鶕?jù)各個(gè)地方的特色，具體調(diào)整來設(shè)立不同的自貿(mào)區(qū)，完全是可能的?！睆B門市副市長張燦民認(rèn)為。

張善坤希望中央能成立類似于全面深化改革領(lǐng)導(dǎo)小組這樣的領(lǐng)導(dǎo)協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)，對(duì)全國的自貿(mào)區(qū)建設(shè)和推廣進(jìn)行頂層設(shè)計(jì)、統(tǒng)一推進(jìn)，以開放促改革。在他看來，改革、開放兩個(gè)輪子，目前對(duì)“改革”關(guān)注更重一點(diǎn)，“開放”則輕一點(diǎn)。

如何推廣復(fù)制上海自貿(mào)區(qū)的成功經(jīng)驗(yàn)？張善坤建議可以嘗試兩種途徑：一是條條推廣，上海成功一條，往各地推廣一條；二是塊塊推廣，比如試驗(yàn)一年時(shí)間后，擴(kuò)大到更大區(qū)域。

吳朝生則建議打破固有的模式進(jìn)行創(chuàng)新，點(diǎn)面結(jié)合進(jìn)行“壓力測(cè)試”，以提速試驗(yàn)：中央方面“以進(jìn)為退”，提出入圍試驗(yàn)自貿(mào)區(qū)“資格”的指導(dǎo)意見或原則，有些明確講，有些量化講，“定個(gè)門檻，比如想要政策洼地你就別來申報(bào)”，這是通過“頂層設(shè)計(jì)”對(duì)試驗(yàn)加以引導(dǎo)。

地方上則“以退為進(jìn)”，在中央的指導(dǎo)原則下，以上海為參照系或坐標(biāo)，自主進(jìn)行正負(fù)兩方面模擬的“壓力測(cè)試”，猶如高考前的模擬考試，看看自己的真實(shí)實(shí)力，“本科線都上不了，你就別總想著上清華北大”。

這樣兩個(gè)梯隊(duì)、兩條腿走路的做法，既有助于中央政府盡快掌握、總結(jié)共性，又有助于有條件的地方政府真正站上國家級(jí)試驗(yàn)平臺(tái)?！捌浣Y(jié)果是放大試驗(yàn)的時(shí)空?！眳浅f。

而上海自貿(mào)區(qū)經(jīng)過半年多的試驗(yàn)，朱民總結(jié)認(rèn)為：“有些成功經(jīng)驗(yàn)，不管地方申不申報(bào)自貿(mào)區(qū)，中央都要往下推行。另外，比如由事前審批轉(zhuǎn)為事中事后監(jiān)管，轉(zhuǎn)變政府職能，沒有自貿(mào)區(qū)的牌子，地方也能做。先上車，后買票也可能做得很好，自貿(mào)區(qū)只是一個(gè)載體?！?/p>

“如果上海的負(fù)面清單是190項(xiàng) ，有的省份地區(qū)可能要290項(xiàng)，或者更多。先不要著急想沒有條件做的事?！眳浅f。

王新奎也提醒說，如果要避免對(duì)自貿(mào)區(qū)一哄而上、急功近利，各地還需要苦練內(nèi)功，“我勸希望申報(bào)自貿(mào)區(qū)試點(diǎn)的地區(qū)，不要只想著搞基礎(chǔ)建設(shè)、招商引資，這個(gè)時(shí)代已經(jīng)過去了”。