43號(hào)文正在重置“市長經(jīng)濟(jì)”

中央和地方向來是競(jìng)合關(guān)系，如果地方尾大不掉終成諸侯，如果地方無利則發(fā)展動(dòng)力不足，精英階層何必當(dāng)官？所以經(jīng)常是一抓就死，一放就亂。

43號(hào)文或?qū)⒏淖冎袊?，并非夸大之詞。

不僅僅因?yàn)樗鉀Q沉珂已久、但是歷史價(jià)值亦不可低估的地方債堰塞湖問題，還因?yàn)椋@或?qū)⑹撬艹芍醒?、省部、市縣、鎮(zhèn)、村五級(jí)行政體制的一個(gè)關(guān)鍵節(jié)點(diǎn)；或?qū)⒊蔀橛山?jīng)濟(jì)體制改革，而促成“政制”改革的一個(gè)扳手；或?qū)⒑艽蟪潭壬细淖冇绊懼袊鴶?shù)十年的“市長經(jīng)濟(jì)”。

43號(hào)文到底明說了什么？

43號(hào)文，首要目標(biāo)是治理地方債。

媒體報(bào)道，這份名為《地方政府性存量債務(wù)清理處置辦法（征求意見稿）》已于日前下發(fā)至地方財(cái)政部門?！掇k法》規(guī)定：截至2014年底的存量債務(wù)余額應(yīng)在2015年1月5日前上報(bào)；將存量債務(wù)分類納入預(yù)算管理；統(tǒng)籌財(cái)政資金優(yōu)先償還到期債務(wù)；2016年起只能通過省級(jí)政府發(fā)行地方政府債券方式舉借政府債務(wù)。

其中比較關(guān)鍵的幾個(gè)點(diǎn)包括：鎖定存量，堰塞湖不能擴(kuò)大。鎖定后的政府債務(wù)及或有債務(wù)存量債務(wù)余額只減不增，除正常清償外，債務(wù)數(shù)據(jù)不得調(diào)整。

納入預(yù)算管理，財(cái)務(wù)公開。地方各級(jí)政府要將鎖定后的政府債務(wù)及或有債務(wù)情況及時(shí)向同級(jí)人大或其常委會(huì)報(bào)告，并按照信息公開有關(guān)要求及時(shí)向社會(huì)公開。鎖定債務(wù)余額后，地方各級(jí)政府、各部門、各債務(wù)單位要將政府存量債務(wù)分類納入預(yù)算管理。

擬定償債順序，近乎于為地方政府資金建立財(cái)務(wù)制度。按照規(guī)定，一般公共預(yù)算可償債財(cái)力不足以償還到期一般債務(wù)的，可調(diào)入政府性基金預(yù)算資金和國有資本經(jīng)營預(yù)算資金償還；政府性基金預(yù)算可償債財(cái)力不足以償還到期專項(xiàng)債務(wù)的，可調(diào)入國有資本經(jīng)營預(yù)算資金償債——這等于要提前把地方政府各項(xiàng)收入納入企業(yè)一樣的財(cái)務(wù)制度。

分類管理，不兜底。對(duì)于公益性（如棚改區(qū)）、商業(yè)性做了比較徹底的劃分，城投債一分為二，商業(yè)性的必然要引入BOT、PPP等方式處理——但是，也意味著如果沒私營企業(yè)參與就必須壓縮相關(guān)投入，這樣才更能接近市場(chǎng)定價(jià)。

一言以蔽之，公益的歸公益，市場(chǎng)的歸市場(chǎng)，誰家孩子誰抱，18萬億地方債（數(shù)據(jù)來源：審計(jì)署 截止日期：2013年6月）已經(jīng)擺上案板等待處置了。

43號(hào)文到底暗藏了什么？

弦外之音往往比字面意思更為重要，43號(hào)文暗含了什么？

第一，市長們被削權(quán)了。過去很多市長也做市場(chǎng)，房地產(chǎn)與賣地收入是第一大資金來源，城投債、地方融資平臺(tái)是關(guān)鍵經(jīng)營平臺(tái)?？陀^講，這種市級(jí)競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制促進(jìn)各地政府大力招商引資、基建上大干快上，對(duì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展起了不小的正面促進(jìn)作用。

但是，隨著大、中、小城市基本建設(shè)趨于尾聲，各大行業(yè)趨于產(chǎn)能過剩，生產(chǎn)力紅利日趨減少，未來的發(fā)展主要要靠產(chǎn)業(yè)升級(jí)、科技創(chuàng)富，這是前期勞動(dòng)力密集、資本密集方式所不能解決的；同時(shí)，越來越高的地方債務(wù)帶來的風(fēng)險(xiǎn)正在日益增大，賣地收入難以為繼，市長們?yōu)榱藙?chuàng)造GDP而繼續(xù)加大資本投入必將導(dǎo)致債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)爆炸。

當(dāng)市長搞經(jīng)濟(jì)弊大于利的時(shí)候，其歷史使命必將走向終結(jié)。

第二，地方政府“三元化”裂變。過去地方政府的職能可以看作是三個(gè)組成部分，部分管理與服務(wù)職能，主要是經(jīng)典的行政職能，如公安、社保，也就是“小政府”；部分事業(yè)單位職能，如教育、醫(yī)療，也就是中政府；還有部分大政府，如招商引資、城市建設(shè)。未來的裂變方向是這三種身份分裂，完善小政府相關(guān)職能，事業(yè)單位部分企業(yè)化、部分政府化，而大政府的智能盡量都市場(chǎng)化。

這種身份的變化影響至深，難度極大，為歷朝歷代所頭疼。因?yàn)?，中央和地方向來是?jìng)合關(guān)系，如果地方尾大不掉終成諸侯，如果地方無利則發(fā)展動(dòng)力不足，精英階層何必當(dāng)官？所以經(jīng)常是一抓就死，一放就亂。

所以，以個(gè)人判斷，大、中、小政府的職能要?jiǎng)澐智逦菫榱丝茖W(xué)管理；同時(shí)，也必須提升相關(guān)官員、國企高管的薪資待遇，并建立類似歐美的“旋轉(zhuǎn)門”——反腐在先，制度化其次，最后就是等效的激勵(lì)措施。

但是，僅就地方行政長官來說，其權(quán)利被削除之大，也可能是中國自秦代以來最大的一次（考慮到紀(jì)委將有上一級(jí)派駐，其權(quán)利所剩更少）。最終，市一級(jí)政府將形成行政權(quán)（市長）、地方國有企業(yè)CEO（含原來屬于地方政府的新型PPP混合所有制企業(yè)）、地方紀(jì)委法院、地方國資委（或由省一級(jí)管理）等近乎并立的權(quán)力結(jié)構(gòu)。這種結(jié)構(gòu)與省、部、央企結(jié)構(gòu)類似，是一種更為現(xiàn)代化的結(jié)構(gòu)。

第三，中央政府收權(quán)，或?qū)?yīng)發(fā)放數(shù)萬億特別國債、基金。自分稅制改革之后，中央政府已經(jīng)對(duì)財(cái)權(quán)部分上收，跑部錢進(jìn)、區(qū)域調(diào)劑皆需以此為基礎(chǔ)；但是，接下來，地方政府失去了地方融資平臺(tái)的擴(kuò)張大權(quán)，土地出讓收入又減少了（相對(duì)與經(jīng)濟(jì)增速，未必是絕對(duì)值），自然應(yīng)該管理的事情也不能那么多了——削權(quán)與減事要結(jié)合。

所以，你看到，近期圍繞棚戶區(qū)建設(shè)，以國家信用為之背書，這等于把地方債務(wù)、權(quán)責(zé)一起移交中央，是為乾坤大挪移（所謂公益性支出）；同時(shí)，未來教育、醫(yī)療等各項(xiàng)支出亦將不同程度由中央垂直管理與地方管理結(jié)合（所謂事業(yè)型支出）；而社保、環(huán)保等可能與當(dāng)?shù)囟愂崭苯拥膾煦^，市長由“投資發(fā)展城市”變?yōu)椤斑\(yùn)營服務(wù)城市”，市長經(jīng)濟(jì)體制不復(fù)成為主流。同時(shí)，目前諸多存量債務(wù)僅靠地方政府也不可能自己消化完成，勢(shì)必需要重要做統(tǒng)一的制度安排。

后續(xù)連鎖影響有多大？

所以，我們看到，43號(hào)文本身的影響或許沒那么大，但是背后的連鎖反應(yīng)還會(huì)有很多：

債務(wù)拆彈。中國過去這些年，在快速發(fā)展過程中也埋藏了很多炸彈，或者說堰塞湖，地方政府18萬億的債務(wù)無疑是最大的，這次改革的直接效果就是要拆彈。拆彈后，公益性部分由中央政府埋單，市場(chǎng)性的由市場(chǎng)承擔(dān)，剩余部分由地方政府、省政府承擔(dān)。

財(cái)政體制改革與事權(quán)轉(zhuǎn)移。地方財(cái)權(quán)上收，公益性事權(quán)上收后，地方小政府化，地方企業(yè)公私合營，財(cái)政體制亦將配套改革。如資源稅、環(huán)境稅、房地產(chǎn)稅等都有鮮明區(qū)域特色。

條大于塊。以部委、央企為代表的條條，將會(huì)日益強(qiáng)于以地方政府為代表的塊塊，未來央企、地方國企的作用不是要弱化而是要強(qiáng)化。

行政等級(jí)縮減。中國的很多問題都是由于國家太大造成的，過往多達(dá)16級(jí)的管理體制是問題核心，現(xiàn)在，行政等級(jí)有望縮減到國家、省部直轄市與央企、縣市與地方國企、鎮(zhèn)、村等五級(jí)，這將近乎于漢唐時(shí)期，管理效率有望明顯提升。

同級(jí)半徑擴(kuò)大與簡政放權(quán)。當(dāng)然，這也會(huì)造成一個(gè)問題，就是同一級(jí)的管理半徑太大，難以橫向溝通，這就需要：第一，簡政放權(quán)，把很多市場(chǎng)可以做好的放給市場(chǎng)，僅僅做監(jiān)管者；第二，成立類似中央的小組制，或者叫參謀長聯(lián)席會(huì)議制，不能只有群策群力但沒人負(fù)責(zé)；第三，要加強(qiáng)群眾參政議政，有些地方必須要民眾自決，這點(diǎn)可能最難。

省部、縣市、村鎮(zhèn)智能重新定位。在過去這些年，省一級(jí)的職能總體上是在弱化的，因?yàn)樗?cái)權(quán)在上，事權(quán)在下，人事權(quán)也不夠明朗；當(dāng)省一級(jí)直管縣之后，且上收市一級(jí)發(fā)債權(quán)之后，省這一級(jí)是要做強(qiáng)的，同時(shí)弱化市長權(quán)力后，部一級(jí)向下的通道也應(yīng)該會(huì)打開。同時(shí)，縣市的權(quán)力結(jié)構(gòu)有望下移，走親民路線。

地方企業(yè)改革重構(gòu)。地方政府的權(quán)力削弱之后，地方企業(yè)的改革應(yīng)該也會(huì)順承發(fā)生，特別是很多地方政府是地方國企改革的障礙，可以想見，央企也好，地方企業(yè)自身跨區(qū)兼并合作也好，省部級(jí)企業(yè)的垂直整合也好，將會(huì)提速。

中國經(jīng)濟(jì)動(dòng)力重置。在過去中國的經(jīng)濟(jì)增長動(dòng)力，主要是民眾自發(fā)（特別是教育進(jìn)步）、中央推動(dòng)、地方政府經(jīng)營三力合一；在新形勢(shì)下，地方政府的權(quán)力削弱后，中央政府在微觀項(xiàng)目上的弱化之后，仍然會(huì)參與到重要的國家資本主義項(xiàng)目，如芯片、新能源、航空等。

我們預(yù)計(jì)，在18大三中全會(huì)300多項(xiàng)改革清單中，這一環(huán)的改革牽扯極廣，復(fù)雜性很高，可以視為位居前列的重要制度安排。我們也可以期待該項(xiàng)改革已經(jīng)箭在弦上——43號(hào)文或?yàn)橐牛l(fā)行數(shù)萬億特別國債讓地方政府一次性減負(fù)也是其中必不可少的前置性手段。

這是一次面向未來30年的制度改革，此為預(yù)測(cè)，以觀后效。