公務(wù)員聘任制在探索中前行

公務(wù)員聘任制是我國干部人事制度改革在公務(wù)員隊伍中的具體實踐，它是合理配置和充分利用人力資源的途徑。如何看待公務(wù)員聘任制，它對公務(wù)員管理制度變革產(chǎn)生怎樣的影響，這一制度目前還存在哪些不足以及怎樣穩(wěn)妥推進，這些問題值得我們思考。

積極意義

公務(wù)員聘任制為現(xiàn)行公務(wù)員管理體制注入活力。現(xiàn)行公務(wù)員管理體制基本上是一種終身制，缺少科學合理的退出機制，公務(wù)員一經(jīng)錄用，無法定事由、不經(jīng)法定程序，不得辭退。雖然我國公務(wù)員法也明確規(guī)定了公務(wù)員的退出條件，但在執(zhí)行中其作用聊勝于無，工作中只要沒有大的過失，極少有公務(wù)員會被辭退。由于管理體制缺少彈性，能進不能出，能上不能下，又缺乏有效的激勵和剛性約束，一定程度上抑制了公務(wù)員群體的積極性、創(chuàng)造性，滋生惰性和僵化。作為公務(wù)員管理的一種新形式，聘任制實行合同管理，機制靈活、能上能下，能進能出，在一定程度上實現(xiàn)了人隨崗走、人崗契合，有效解決了公務(wù)員出口堵塞弊端，使人才流動更加合理，實現(xiàn)了公務(wù)員隊伍中的“鯰魚效應”。

公務(wù)員聘任制為行政運行注入新風。毋庸諱言，在當前的公務(wù)員隊伍中，確實存在一些松松垮垮、大而化之的工作作風，存在一些推諉扯皮、拖延應付的行為，存在一些“只要不出事、寧愿不做事”的“為官不為”心理，存在一些“不求過得硬、只求過得去”的敷衍塞責現(xiàn)象。這些庸政懶政加大了行政運行的摩擦成本，降低了行政效能。實行公務(wù)員聘任制至少有三個益處：一是行政機關(guān)可以根據(jù)崗位技能需要隨時隨地通過公開招聘或直接選聘方式聘用人員，且不需要花費大量時間和財力來進行培訓和考核，有效降低了行政成本。二是聘用關(guān)系終止后即與機關(guān)脫離關(guān)系，實現(xiàn)了政府人力資源的市場化，降低了用人成本。三是聘任制公務(wù)員相對來說專業(yè)性強、技術(shù)硬，可以解決行政機關(guān)對專業(yè)技術(shù)人才的需求，提高了行政效率和工作效能，有利于在政府機關(guān)內(nèi)部形成一種互相競爭的激勵機制。

公務(wù)員聘任制有利于淡化官本位意識。在當前社會認知中，官本位意識仍比較濃厚，甚至深植于整個社會潛意識當中。它表現(xiàn)為，嚴格的層級制度，一切唯上是從；權(quán)力大小、官階高低成為衡量人們?nèi)松鷥r值和社會地位的唯一標尺。這不僅嚴重壓制了人們的進取精神，而且抑制了現(xiàn)代民主意識的培育和生成，在行政機關(guān)運行中，造成進取意識、創(chuàng)新活力不足，官僚主義滋生、辦事效率低下。黨的十八屆三中全會提出：要“破除‘官本位’觀念，推進干部能上能下、能進能出?！睂嵭泄珓?wù)員聘任制，在一定程度上有利于消除人們潛在的官本位情結(jié)及其負面影響，以一種合同契約關(guān)系，逐步樹立人們平等、公平、競爭、法治的現(xiàn)代意識和價值取向。

公務(wù)員聘任制符合國際公務(wù)員制度變革趨勢，是推進政府治理現(xiàn)代化的重要方面。公務(wù)員治理是政府治理的重要內(nèi)容，也是提高政府治理能力、完善治理體系的重要方面。20世紀80年代以來，西方一些國家針對傳統(tǒng)公務(wù)員常任制度中體制僵化、效率低下的問題，紛紛開始對公務(wù)員制度進行變革，其中一個重要方向是在公共部門引入聘任制。聘任制以它在有效地解決政府部門機構(gòu)臃腫、人浮于事、效率低下等問題上的優(yōu)勢，逐漸被越來越多的國家和地區(qū)推廣和采用。我國實行公務(wù)員聘任制，適應了國際公務(wù)員制度變革的趨勢和要求，是推進政府治理和公務(wù)員管理制度改革值得探索的一個方向。

實施難點

公務(wù)員聘任制是2006年我國《公務(wù)員法》確立的一項公務(wù)員管理制度。2007年，深圳和浦東首先開展公務(wù)員聘任制試點，目前在深圳4萬多名公務(wù)員中，聘任制公務(wù)員占比近10%。聘任制度作為一種新的嘗試和探索，是在我國公務(wù)員制度尚處于“幼年”時期進行的，不可避免地面臨以下問題。

制度設(shè)計不完善、法規(guī)建設(shè)不配套。從政策層面來看，目前關(guān)于公務(wù)員聘任制的制度設(shè)計少之又少，一些地方實行的公務(wù)員聘任制多是自選動作，有關(guān)部門尚缺少統(tǒng)一的指導性文件，也缺少針對試點地區(qū)、試點推廣時間、推廣路線等有關(guān)政策和方案的具體設(shè)計。譬如，在深圳，與聘任制同步配套實施了養(yǎng)老保障制度改革，實行社會養(yǎng)老保障加職業(yè)年金制度，直接實現(xiàn)與企業(yè)養(yǎng)老保險制度的并軌。這既可以解決長期飽受詬病的養(yǎng)老保險雙軌制問題，也可以實現(xiàn)公務(wù)員用人制度與社會其他職業(yè)群體用人制度的接軌，但遺憾的是很多地方在試點中并沒有學習這一經(jīng)驗。從法規(guī)層面看，我國公務(wù)員法中關(guān)于聘任制的有關(guān)規(guī)定只是一些原則規(guī)定，較為宏觀、籠統(tǒng)和模糊，缺少具體可操作的指導性法律規(guī)定。而且，涉及公務(wù)員管理的單項法規(guī)比較缺乏，更缺少法規(guī)的實施細則。因此，一些地方在試行的過程中因理解不同、情況不同出現(xiàn)較大差異。

聘任制公務(wù)員管理面臨一些難題。一是嚴把關(guān)口難。按照我國公務(wù)員法規(guī)定，機關(guān)根據(jù)工作需要，可以對專業(yè)性較強的職位和輔助性職位實行聘任制。但對于“專業(yè)性較強的職位和輔助性職位”的界定并不十分清晰，給聘任制的公平公正實現(xiàn)埋下了隱患，以至于一些地方出現(xiàn)了“考不進來調(diào)進來，調(diào)不來聘進來”的“蘿卜招聘”情況。二是嚴格標準難。聘任公務(wù)員有公開招聘和直接選聘兩種方式。其中，公開招聘參照公務(wù)員考錄程序進行，考試內(nèi)容包括招聘職位所需的專業(yè)知識和工作技能等。但在實踐中，專業(yè)技能考試所占的比例并不高，考試內(nèi)容也難以充分體現(xiàn)專業(yè)性和技術(shù)性。而直接選聘存在著選人范圍窄小、缺乏客觀標準、易受到人為因素影響等問題。如何“嚴格標準，堵死后門”，讓聘任方式更加科學、公正，考驗著管理者的智慧。三是嚴格考核難。目前，我國還缺少單獨針對聘任制公務(wù)員的科學的績效考評系統(tǒng)和考核體系。傳統(tǒng)的考評方式針對性不強、考評主體單一、考評內(nèi)容寬泛，難以體現(xiàn)職位要求，也很難真正發(fā)揮考核作用。

實際操作中出現(xiàn)一些值得注意的傾向。一是“任期終身化”傾向。我國《公務(wù)員法》中只是規(guī)定依照合同對聘任制公務(wù)員進行管理，沒有規(guī)定合同的最長期限，在一些地方聘任制試點中，對公務(wù)員最長任用期限也缺少明確規(guī)定，這就可能造成聘任制公務(wù)員只進不出，從而形成事實上的“終身化”現(xiàn)象。二是“身份模糊化傾向”。公務(wù)員是代表政府行使公共權(quán)力進行公共管理的人員，扮演著“公共人”角色。但在聘任制制度設(shè)計下，公務(wù)員又不可避免地以“經(jīng)濟人”角色出現(xiàn)在公共服務(wù)領(lǐng)域。這就造成聘任制公務(wù)員在身份定位上具有雙重性和模糊性，如何科學合理設(shè)定職務(wù)序列和工資等級等問題還有待解決。如何既保障公平、又能吸引更多優(yōu)秀人才有序進入公務(wù)員隊伍確實是實際操作中的難題。

穩(wěn)妥推進

加強統(tǒng)籌規(guī)劃和制度設(shè)計。完善和繼續(xù)推進公務(wù)員聘任制，必須加強有關(guān)制度的配套設(shè)計和統(tǒng)籌，把它放到我國干部人事制度變遷的整體框架內(nèi)，與我國行政體制改革和政府管理創(chuàng)新結(jié)合起來，與政府職能轉(zhuǎn)變、政府組織機構(gòu)調(diào)整、公務(wù)員管理制度改革等緊密結(jié)合。公務(wù)員聘任制是推進大部門制改革的一個必然要求，或者是一個配套工程。大部門制改革要求公平競爭、擇優(yōu)上崗，政策制定與執(zhí)行相分離，聘任制公務(wù)員相對獨立地在政府確定的目標和績效指標的框架內(nèi)運行，大大提高了政府效能。因此，從這個角度看，不能把公務(wù)員聘任制看作一個孤立的現(xiàn)象，而必須把它置于我國行政體制改革大的背景下穩(wěn)步推開。特別要把握好聘任制改革與我國干部人事制度改革，與我國績效、福利等其他改革之間的關(guān)系，從全局和戰(zhàn)略上研究公務(wù)員聘任制改革的目標設(shè)計，做到階段性目標與長遠目標相結(jié)合。

處理好政策頂層設(shè)計與基層探索的關(guān)系。要根據(jù)區(qū)域特點、職能權(quán)限做好政策對接，鼓勵基層在中央有關(guān)政策指導下進行探索，寬容改革失誤。有關(guān)方面也要加強對地方改革的指導，明確改革政策各個環(huán)節(jié)的銜接配合，幫助解決基層探索中遇到的矛盾和難題，認真研究總結(jié)國內(nèi)外經(jīng)驗，特別是近些年來我國一些地方推進聘任制改革試點的新鮮經(jīng)驗，逐步建立起完善的招錄、考核、薪酬、退出機制，形成一整套區(qū)別于委任制的職業(yè)發(fā)展模式和制度體系。同時，又要注重實現(xiàn)聘任制與委任制之間的公平，為公務(wù)員聘任制在全國更大范圍推廣提供制度依據(jù)和新鮮經(jīng)驗。

正確認識公務(wù)員管理政策的長期性與階段性關(guān)系，把握改革節(jié)奏。公務(wù)員聘任制是世界公務(wù)員管理制度變革的一個方向，推進和完善這一制度，首先要看到公務(wù)員管理制度的歷史沿革和總體脈絡(luò)，制定現(xiàn)階段公務(wù)員管理的政策目標和政策舉措，盡快建立健全有關(guān)公務(wù)員聘任制的各項法律法規(guī)和實施細則，使聘任制工作更加科學化、規(guī)范化和有章可循。同時，又要把握政策的漸進性，步步為營、久久為功?！罢F有恒，治須有常?！惫珓?wù)員聘任制必須根據(jù)實際，充分把握、全面考慮改革的力度、速度與有關(guān)各方的可承受度，一步一步推進和完善，切實做到穩(wěn)定性、連續(xù)性和創(chuàng)新性有機統(tǒng)一，宜根據(jù)社會發(fā)展特點與需要，與常任制公務(wù)員管理不同比例、不同方式結(jié)合，積極穩(wěn)妥推進公務(wù)員管理制度改革。

不斷完善管理模式，打破體制壁壘。要細化配套機制，掃除身份障礙，激發(fā)聘任制公務(wù)員的活力。首先要深化公務(wù)員分類改革，完善公務(wù)員分類管理。雖然我國《公務(wù)員法》規(guī)定對公務(wù)員實行分類管理，目前仍然是大一統(tǒng)的管理模式。2010年，深圳率先對公務(wù)員分類管理改革進行試點，將公務(wù)員劃分為綜合管理類、行政執(zhí)法類和專業(yè)技術(shù)類三個類別，近70%的公務(wù)員被劃入了行政執(zhí)法類和專業(yè)技術(shù)類中，實行聘任制，這有效解決了傳統(tǒng)單一管理模式的弊端。其次，要完善聘任方式。在公開招聘中，應研究如何能夠更加真實地了解應聘者的專業(yè)能力，可以適當增加專業(yè)技能考核比重，采取各種不同考核形式，不拘泥于書面考核，也可以進行專業(yè)操作技能的考核。在直接選聘中，適當引入中介組織或外部專家參與招聘，最大限度地避免任人唯親、用人單位自主權(quán)過大等問題。無論是公開招聘還是直接選聘，都要有系統(tǒng)、規(guī)范的程序，最大程度向社會公開，由社會監(jiān)督。再次，要明確工資待遇和晉升空間。在工資待遇上，聘任制公務(wù)員工資應該規(guī)范管理。在分類管理基礎(chǔ)上，科學合理設(shè)定不同類別公務(wù)員職務(wù)序列和工資等級，使他們享有不同發(fā)展空間。

最后，要加強績效考評。對于聘任制公務(wù)員要突出業(yè)績考核，科學設(shè)立量化、細化的考評指標，對其專業(yè)素養(yǎng)、業(yè)務(wù)水平、工作績效等進行綜合評價打分。要實現(xiàn)考核主體多元化，引入被服務(wù)對象、外部專家或第三方等共同參與考核，擴大公眾參與。要科學運用考核結(jié)果，根據(jù)考評結(jié)果實行末位淘汰，實現(xiàn)能者上、平者讓、庸者下，逐步打造一支適應建設(shè)法治政府和服務(wù)型政府要求、相對穩(wěn)定又具有科學更新機制的公務(wù)員隊伍。

（作者單位：國家行政學院決策咨詢部）

責任編輯：杜梅萍