創(chuàng)新社會(huì)治理體制

十八屆三中全會(huì)《決定》指出“推進(jìn)國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化”，這一重要思想體現(xiàn)在社會(huì)建設(shè)方面，就是提出了“創(chuàng)新社會(huì)治理體制”。2004年黨的十六屆四中全會(huì)提出社會(huì)管理的概念，黨的十七大、十八大報(bào)告都沿用了這樣的提法。此次社會(huì)治理概念的提出，是對于多年來推進(jìn)社會(huì)建設(shè)，處理我國轉(zhuǎn)型期眾多社會(huì)矛盾、社會(huì)問題經(jīng)驗(yàn)與教訓(xùn)的吸取和總結(jié)，對于以往的理論既有繼承，又有發(fā)展，既有延續(xù)性，又有開拓性。在怎樣進(jìn)行治理和治理的方式、方法上，社會(huì)治理比較社會(huì)管理更具備現(xiàn)代化的特征。社會(huì)治理與社會(huì)管理，一字之差，卻是黨的社會(huì)建設(shè)理論與實(shí)踐的一次重要的創(chuàng)新。

第一，社會(huì)治理更強(qiáng)調(diào) “雙向互動(dòng)”的特點(diǎn)。傳統(tǒng)的管理體制將管理活動(dòng)分為管理者與被管理者，注重管理者對被管理者的約束或控制，管理是一種從上到下的控制，上層發(fā)出指令，下屬必須服從。這樣的管理方式造成的結(jié)果是控制一方掌握全面的權(quán)力，被管理的一方處于被動(dòng)的、服從的地位，顯然不是現(xiàn)代化的社會(huì)治理方式。而在社會(huì)治理的局面下，政府與社會(huì)的關(guān)系，既有政府作為公共事務(wù)的管理者，從事管理、服務(wù)、控制等多方面的工作，也有社會(huì)對于政府的監(jiān)督、督促、批評等眾多的活動(dòng)；既有從上到下的指揮，也有從下到上的反饋、參與。這種“雙向互動(dòng)”體現(xiàn)了現(xiàn)代的、文明的、法治的社會(huì)治理的理念。

傳統(tǒng)管理體制的最大問題是忽視了社會(huì)的活力，單向的控制思維忽視了社會(huì)的能動(dòng)性和能動(dòng)力量。在我國，黨和政府確實(shí)是最重要的領(lǐng)導(dǎo)力量，但是，人民群眾是社會(huì)的主體，如果沒有廣大人民群眾的參與，我們的社會(huì)建設(shè)就不可能實(shí)現(xiàn)。傳統(tǒng)管理體制的一個(gè)缺點(diǎn)就是政府干預(yù)過度，什么事情都要靠政府管，其結(jié)果是社會(huì)失去了活力，而政府由于承擔(dān)了過多責(zé)任而不勝其負(fù)。社會(huì)不去發(fā)揮作用，凡遇到事情都倚賴于政府。在今天局面下，政府不可能把所有的事情都攬到自己的身上。過多責(zé)任的結(jié)果是問題成山，積蓄社會(huì)矛盾，群眾也不滿意。所以，創(chuàng)新社會(huì)治理的思路是讓社會(huì)發(fā)揮更大的能動(dòng)作用，是走群眾路線，相信人民群眾，通過創(chuàng)新社會(huì)治理，實(shí)現(xiàn)新形勢下的和諧社會(huì)。

第二，社會(huì)治理更強(qiáng)調(diào)多元參與的特點(diǎn)。社會(huì)是一個(gè)極其龐大的體系或系統(tǒng)，尤其是中國社會(huì)，人口數(shù)量巨大、疆土遼闊廣大、區(qū)域類型多、民族多，構(gòu)成社會(huì)的階級(jí)階層、社會(huì)群體、職業(yè)群體更是多元復(fù)雜。中國社會(huì)的良性治理，一定需要全體人民的共同參與。在這種復(fù)雜體系的治理中，確實(shí)需要統(tǒng)帥，所以，黨和政府處于領(lǐng)導(dǎo)和主導(dǎo)的位置上。但是，這絕不是說其他力量不重要。此次文件特別強(qiáng)調(diào)“鼓勵(lì)和支持社會(huì)各方面參與”。這是因?yàn)楹椭C社會(huì)構(gòu)建的前提是全社會(huì)成員的積極參與。

在強(qiáng)調(diào)社會(huì)多種力量參與社會(huì)治理方面，《決定》還特別指出了要“激發(fā)社會(huì)組織活力”。《決定》提出“重點(diǎn)培育和優(yōu)先發(fā)展行業(yè)協(xié)會(huì)商會(huì)類、科技類、公益慈善類、城鄉(xiāng)社區(qū)服務(wù)類社會(huì)組織”。最近，筆者在某城市的基層社區(qū)做社會(huì)調(diào)查，結(jié)果發(fā)現(xiàn)，在基層社區(qū)層面，社會(huì)組織的發(fā)育狀況還比較滯后，尚有巨大的發(fā)展?jié)摿?。在調(diào)查的地區(qū)，被訪者參加過社區(qū)公益組織的僅12.6%，參加過工會(huì)的僅12.4%，參加過職業(yè)協(xié)會(huì)的僅5.6%，參加過基金會(huì)活動(dòng)的僅2.1%。在基層社區(qū)，社會(huì)組織的發(fā)育十分滯后，這就導(dǎo)致了城鄉(xiāng)社區(qū)居民缺少交往、缺少社區(qū)認(rèn)同，處于一片散沙的狀態(tài)。

所謂社會(huì)組織，我們不應(yīng)理解得過于狹窄。其實(shí)，除了政府和企業(yè)以外的組織都可以視為社會(huì)組織。在我國的社會(huì)組織中，有一類是具有長久歷史和傳統(tǒng)優(yōu)勢的社會(huì)組織，這就是工會(huì)、青年團(tuán)、婦聯(lián)。按照我國的工會(huì)法，以工資收入為主要生活來源或與用人單位建立勞動(dòng)關(guān)系的勞動(dòng)者，承認(rèn)工會(huì)章程，都可以加入工會(huì)成為會(huì)員。所以，工會(huì)是面向億萬勞動(dòng)者的，它是力量最為強(qiáng)大的社會(huì)組織。但是，從基層社區(qū)的調(diào)查數(shù)據(jù)看，被訪者中參加工會(huì)的比例很低。同樣的問題也發(fā)生在青年團(tuán)和婦聯(lián)身上。究其原因，是由于，在今天改革開放的全新局面下，我國傳統(tǒng)具有明顯優(yōu)勢的社會(huì)組織，不少都沒有積極地適應(yīng)形勢的變化，沒有及時(shí)作出自身的改革。傳統(tǒng)社會(huì)組織很多官氣比較重，動(dòng)力不強(qiáng)，仍然固守在原來的單位體制框架內(nèi)，沒有積極拓展、積極進(jìn)取的精神。尤其是在新型社區(qū)中，傳統(tǒng)社會(huì)組織發(fā)育明顯不足。所謂新型社區(qū)就是在改革開放30多年后的今天，新產(chǎn)生的社區(qū)類型。比如，新型商品房小區(qū)、新開發(fā)區(qū)、新型農(nóng)村社區(qū)、城鄉(xiāng)結(jié)合部社區(qū)等。工會(huì)、青年團(tuán)、婦聯(lián)，不少還是往往固守在原來的單位體制內(nèi)、固守在原來的社區(qū)內(nèi)，對于新生社區(qū)沒有給予更多的關(guān)注。所以，遠(yuǎn)沒有實(shí)現(xiàn)激發(fā)社會(huì)組織活力的目標(biāo)。

所謂激發(fā)社會(huì)組織活力，也應(yīng)包括激發(fā)企業(yè)社會(huì)責(zé)任的活力。企業(yè)雖然在類別上是市場經(jīng)濟(jì)組織，而不屬于一般意義上的社會(huì)組織。但是，企業(yè)是在社會(huì)、社區(qū)范圍內(nèi)運(yùn)營，必然與社會(huì)、社區(qū)發(fā)生密切的關(guān)聯(lián)，所以，企業(yè)理應(yīng)承擔(dān)更多的社會(huì)責(zé)任，包括：企業(yè)周邊的環(huán)境責(zé)任、提供就業(yè)機(jī)會(huì)的責(zé)任、周邊社區(qū)建設(shè)的責(zé)任、幫助社會(huì)弱勢群體的責(zé)任等。如果成功激發(fā)了企業(yè)的社會(huì)責(zé)任活力，實(shí)現(xiàn)了企業(yè)的社會(huì)參與，則會(huì)大大推進(jìn)和諧社會(huì)的建設(shè)水平。

在基層社區(qū)層面，廣大居民對于改善社區(qū)環(huán)境、提供社區(qū)公共服務(wù)、構(gòu)建和諧社區(qū)有著極其迫切的需求和要求，如果進(jìn)行有效的組織，廣大居民有著非常積極的參與動(dòng)力。所以，關(guān)鍵問題是怎樣組織老百姓，怎樣煥發(fā)出廣大居民自身就具有的參與動(dòng)力。而創(chuàng)新社會(huì)治理體制，就是要通過創(chuàng)建新的體制、機(jī)制，使得廣大社區(qū)居民能夠真正地廣泛參與到社區(qū)建設(shè)之中。

第三，社會(huì)治理強(qiáng)調(diào)合作、協(xié)商的特征。改革開放30多年以來，社會(huì)上明顯出現(xiàn)了“不均等”和利益多元化的趨勢。對于今天的社會(huì)格局，如果使用利益群體的分析范式是比較符合實(shí)際的。由于社會(huì)、社區(qū)、小區(qū)中都存在不同的、眾多的利益群體，所以，有時(shí)候很難形成一致的意見。比如，某城市對于一個(gè)新的開發(fā)區(qū)的建設(shè)，不同的社會(huì)群體、不同部門，處在不同的位置上，會(huì)持有完全不同的觀點(diǎn)。例如，城市經(jīng)濟(jì)工作部門會(huì)認(rèn)為這是推進(jìn)該地區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的大好機(jī)遇，經(jīng)濟(jì)發(fā)展了、產(chǎn)業(yè)發(fā)展了也會(huì)創(chuàng)造更多的就業(yè)機(jī)會(huì)。開發(fā)商們會(huì)認(rèn)為，這是一次很好的投資機(jī)會(huì)、盈利機(jī)會(huì)。但是，居住在該開發(fā)區(qū)地域范圍內(nèi)的居民、家庭，則面臨著被拆遷改造的局面，很多人會(huì)認(rèn)為是對他們生活的重大打擊，近來很多群體事件就是因拆遷改造引發(fā)的。而對于新建開發(fā)區(qū)這樣的事情，環(huán)境保護(hù)者也往往持異議，認(rèn)為某些產(chǎn)業(yè)會(huì)帶來環(huán)境問題。對此，歷史文化保護(hù)者也常常持相似的觀點(diǎn)，認(rèn)為大規(guī)模的拆遷改造會(huì)破壞該地區(qū)的歷史文化遺址。又如，對于同樣一塊建設(shè)用地的使用，不同的人也會(huì)有不同的主張，主張社會(huì)公益事業(yè)的人會(huì)強(qiáng)調(diào)應(yīng)建設(shè)醫(yī)療教育等公益機(jī)構(gòu)，急需改善住房條件的老百姓會(huì)認(rèn)為用來建設(shè)限價(jià)房、經(jīng)濟(jì)適用房、廉租房是最緊迫的，等等。在多元利益的格局下，不同利益人群的觀點(diǎn)會(huì)是針鋒相對的。

社會(huì)治理中協(xié)商民主方法就是探索解決上述社會(huì)矛盾、社會(huì)沖突、社會(huì)糾紛、社會(huì)問題的制度性的辦法。用協(xié)商民主的方法去解決經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展中的各種問題，去解決和群眾切身利益相關(guān)的實(shí)際問題。協(xié)商民主具有明顯的中國特色，該方式已經(jīng)經(jīng)過長期實(shí)踐的考驗(yàn)?！稕Q定》指出：“推進(jìn)協(xié)商民主廣泛多層制度化發(fā)展”，“構(gòu)建程序合理、環(huán)節(jié)完整的協(xié)商民主體系，拓寬國家政權(quán)機(jī)關(guān)、政協(xié)組織、黨派團(tuán)體、基層組織、社會(huì)組織的協(xié)商渠道?！鄙鐣?huì)治理中協(xié)商民主方法的根本特征就是采取協(xié)商、商量、合作、協(xié)作的立場，通過聽取多方面、多種人群意見的辦法，統(tǒng)籌、協(xié)調(diào)處理社會(huì)問題，最后達(dá)成共識(shí)。

第四，社會(huì)治理更強(qiáng)調(diào)法治的理念。以往講社會(huì)管理體制有五句話，“黨委領(lǐng)導(dǎo)、政府負(fù)責(zé)、社會(huì)協(xié)同、公眾參與、法治保障”，而創(chuàng)新社會(huì)治理將法治放到了更為重要的位置上。在社會(huì)治理中，法治是前提、基礎(chǔ)和保障。我國體制變革中，遇到了紛繁復(fù)雜的社會(huì)矛盾、社會(huì)問題，政府、企業(yè)、群體、組織、家庭、個(gè)人都常常遇到復(fù)雜的問題，有些是棘手的問題，我們怎樣處理這些問題呢？處理社會(huì)問題的依據(jù)是什么呢？首先就要看是否符合法律、法規(guī)，如果某些人的行為就是違法的，不能因?yàn)樗袆萘?、有關(guān)系就屈從于他，即使是家庭糾紛，處理事務(wù)的基礎(chǔ)和基本原則也只能是法律法規(guī)。如以往在處理一些棘手的問題上，有時(shí)候因?yàn)槟承┤藭?huì)鬧，于是就節(jié)節(jié)讓步，其結(jié)果是老實(shí)人吃虧，刁鉆者獲益。這樣處理問題的結(jié)果就變成所有人都來鬧，問題不但沒得到解決，反而越鬧越大。之所以會(huì)如此，就是因?yàn)闆]有堅(jiān)持法治是前提、基礎(chǔ)和保障的原則?！稕Q定》指出：“把涉法涉訴信訪納入法治軌道解決，建立涉法涉訴信訪依法終結(jié)制度?！本褪菑?qiáng)調(diào)堅(jiān)定不移的法治理念。

第五，社會(huì)治理更重視公開、透明的治理方式。《決定》總的精神是強(qiáng)調(diào)國家治理體系的現(xiàn)代化?，F(xiàn)代化的治理方式否定了不公開、不透明、封閉的運(yùn)作方式。當(dāng)年，中央在處理“非典”事件的時(shí)候，就是凸顯了現(xiàn)代公開、透明的治理方式，結(jié)果突發(fā)事件處理得及時(shí)有效?！稕Q定》提出社會(huì)治理創(chuàng)新，也是對于長期探索社會(huì)治理方式的理論總結(jié)。

第六，社會(huì)治理更重視體制機(jī)制上的創(chuàng)新。在我國的社會(huì)建設(shè)領(lǐng)域，社會(huì)治理是個(gè)新概念，使用這個(gè)概念就意味著更多的新意，更具有創(chuàng)新的涵義?！稕Q定》特別提出，在處理社會(huì)矛盾、社會(huì)問題時(shí)，要“創(chuàng)新有效預(yù)防和化解社會(huì)矛盾體制”，要“健全重大決策社會(huì)穩(wěn)定風(fēng)險(xiǎn)評估機(jī)制。建立通暢有序的訴求表達(dá)、心理干預(yù)、矛盾調(diào)處、權(quán)益保障機(jī)制”。所以，社會(huì)治理的創(chuàng)新任務(wù)十分艱巨，很多新的機(jī)制的建設(shè)還要經(jīng)過實(shí)踐的檢驗(yàn)。

總之，創(chuàng)新社會(huì)治理體制的提出，為我國建設(shè)、構(gòu)建和諧社會(huì)提出了新的任務(wù)，這樣一個(gè)全新的理念還需要我們在理論聯(lián)系實(shí)際的運(yùn)作中不斷探索、體會(huì)。理論工作者和實(shí)際工作者要共同努力，共同推進(jìn)我國的社會(huì)建設(shè)事業(yè)由社會(huì)管理向社會(huì)治理轉(zhuǎn)變，完成創(chuàng)新社會(huì)治理體制的重大任務(wù)。

（作者：清華大學(xué)社會(huì)學(xué)系教授）

責(zé)任編輯：杜梅萍