推進國家治理體系和治理能力現代化

黨的十八屆三中全會提出：“全面深化改革的總目標是完善和發(fā)展中國特色社會主義制度，推進國家治理體系和治理能力現代化?！睂⑼七M國家治理體系和治理能力現代化作為全面深化改革的總目標，對于中國的政治發(fā)展，乃至整個中國的社會主義現代化事業(yè)來說，具有重大而深遠的理論意義和現實意義。

內涵本質

強調“國家治理”而非“國家統(tǒng)治”，強調“社會治理”而非“社會管理”，不是簡單的詞語變化，而是思想觀念的變化?！皣抑卫眢w系和治理能力現代化”，是一種全新的政治理念，表明我們黨對社會政治發(fā)展規(guī)律有了新的認識，是馬克思主義國家理論的重要創(chuàng)新，也是中國共產黨從革命黨轉向執(zhí)政黨的重要理論標志。從實踐上說，治理改革是政治改革的重要內容，國家治理體系的現代化也是政治現代化的重要內容。推進國家治理體系和治理能力現代化，勢必要求對國家的行政制度、決策制度、司法制度、預算制度、監(jiān)督制度等進行突破性的改革。

從理論上說，治理的概念不同于統(tǒng)治的概念，從統(tǒng)治走向治理，是人類政治發(fā)展的普遍趨勢?！岸嘁恍┲卫恚僖恍┙y(tǒng)治”是21世紀世界主要國家政治變革的重要特征。從政治學理論看，統(tǒng)治與治理主要有五個方面的區(qū)別。其一，權力主體不同，統(tǒng)治的主體是單一的，就是政府或其他國家公共權力；治理的主體則是多元的，除了政府外，還包括企業(yè)組織、社會組織和居民自治組織等。其二，權力的性質不同，統(tǒng)治是強制性的；治理可以是強制的，但更多是協(xié)商的。其三，權力的來源不同，統(tǒng)治的來源就是強制性的國家法律；治理的來源除了法律外，還包括各種非國家強制的契約。其四，權力運行的向度不同，統(tǒng)治的權力運行是自上而下的，治理的權力運行可以是自上而下的，但更多是平行的。其五，兩者作用所及的范圍不同，統(tǒng)治所及的范圍以政府權力所及領域為邊界，而治理所及的范圍則以公共領域為邊界，后者比前者要寬廣得多。

在社會政治生活中，治理是一種偏重于工具性的政治行為。無論在哪一種社會政治體制下，無論哪個階級行使統(tǒng)治，誰上臺執(zhí)政，都希望有更高的行政效率，更低的行政成本，更好的公共服務，更多的公民支持。換言之，都希望自己執(zhí)政的國家有良好的治理。治理改革是政治改革的重要內容，治理體制也是政治體制的重要內容。但是，歸根到底，治理是實現一定社會政治目標的手段，相對于國家的統(tǒng)治體制而言，治理體制更多體現工具理性。

國家治理體系就是規(guī)范社會權力運行和維護公共秩序的一系列制度和程序。它包括規(guī)范行政行為、市場行為和社會行為的一系列制度和程序，政府治理、市場治理和社會治理是現代國家治理體系中三個最重要的次級體系。更進一步說，國家治理體系是一個制度體系，分別包括國家的行政體制、經濟體制和社會體制。有效的國家治理涉及三個基本問題：誰治理、如何治理、治理得怎樣。這三個問題實際上也就是國家治理體系的三大要素，即治理主體、治理機制和治理效果。現代國家治理體系是一個有機、協(xié)調、動態(tài)和整體的制度運行系統(tǒng)。

國家治理的理想狀態(tài)，就是善治。善治不同于傳統(tǒng)的政治理想“善政”或“仁政”，善政是對政府治理的要求，即要求一個好的政府。善治則是對整個社會的要求，不僅要有好的政府治理，還要有好的社會治理。簡單地說，善治就是公共利益最大化的治理過程，其本質特征就是國家與社會處于最佳狀態(tài)，是政府與公民對社會政治事務的協(xié)同治理。作為政府與公民對社會公共事務的合作管理，善治需要政府與公民的共同努力，而且隨著社會的發(fā)展和政治的進步，公民在公共事務管理中的作用將變得日益重要。然而，在所有權力主體中，任何其他權力主體均不足以與政府相提并論。政府對人類實現善治仍然有著決定性的作用。善政是通向善治的關鍵；欲達到善治，首先必須實現善政。

要實現善治的理想目標，就必須建立與社會經濟發(fā)展、政治發(fā)展和文化發(fā)展要求相適應的現代治理體制，實現國家治理體系的現代化。國家治理體系的現代化是社會政治經濟現代化的必然要求，它本身也是政治現代化的重要表征。衡量一個國家的治理體系是否現代化，至少有以下五個標準。首先是公共權力運行的制度化和規(guī)范化，它要求政府治理、企業(yè)治理和社會治理有完善的制度安排和規(guī)范的公共秩序；其二是民主化，即公共治理和制度安排都必須保障主權在民或人民當家作主，所有公共政策要從根本上體現人民的意志和人民的主體地位；其三是法治，即憲法和法律成為公共治理的最高權威，在法律面前人人平等，不允許任何組織和個人有超越法律的權力；其四是效率，即國家治理體系應當有效維護社會穩(wěn)定和社會秩序，有利于提高行政效率和經濟效益；其五是協(xié)調，現代國家治理體系是一個有機的制度系統(tǒng)，從中央到地方各個層級，從政府治理到社會治理，各種制度安排作為一個統(tǒng)一的整體相互協(xié)調，密不可分。其中，民主是現代國家治理體系的本質特征，是區(qū)別于傳統(tǒng)國家治理體系的根本所在。所以，政治學家通常也將現代國家治理稱為民主治理。

十八屆三中全會所說的“國家治理體系和治理能力”，其實指的是一個國家的制度體系和制度執(zhí)行能力。國家治理體系和治理能力是一個有機整體，推進國家治理體系的現代化與增強國家的治理能力，是同一政治過程中相輔相成的兩個方面。有了良好的國家治理體系，才能提高國家的治理能力；反之，只有提高國家治理能力，才能充分發(fā)揮國家治理體系的效能。不過，影響國家治理能力除了制度因素外，還有一個極其重要的因素，即治理主體的素質，既包括官員的素質，也包括普通公民的素質。僅以官員的素質來看，縱使有最完備的國家治理體系，如果官員素質低劣，國家的治理能力必定不強，社會也不可能有理想的善治。提高官員的素質，要對官員進行教育和培訓，但更重要的是要有一套民主的選拔機制，將優(yōu)秀的公民遴選出來，授予他們權力，并且以制度對官員的權力進行制約。

必然要求

推進國家治理體系和治理能力的現代化，是中國特色社會主義現代化建設和政治發(fā)展的必然要求。一方面，它是對改革開放35年來我國現代化建設成功經驗的理論總結，另一方面也是對我國在新的發(fā)展階段所面臨的各種嚴峻挑戰(zhàn)的主動回應。

改革開放35年來，我國社會發(fā)生了翻天覆地的變遷，現代化建設取得了舉世矚目的巨大成就，創(chuàng)造了世界經濟發(fā)展史的奇跡。之所以能夠取得如此的成就，一個基本的原因就是，我們不僅對經濟體制改革進行了深刻變革，也對政治體制進行了重大變革。我國的改革開放過程，是一個包括經濟生活、政治生活和文化生活在內的整體性社會變遷過程。但是，中國的政治改革不是許多西方學者理解的那種政治體制改革，這種改革不涉及基本政治框架的變動。如果按照多黨競爭、全民普選、三權分立的標準來看，改革開放30多年來，中國政治確實沒有什么變化。然而，如果從國家治理的角度看，那么就會發(fā)現中國的政治生活在過去35年中也發(fā)生了重大的變革。例如，在依法治國、公民參與、民主決策、社會治理、公共服務、政府問責、政治透明、行政效率、政府審批、地方分權和社會組織發(fā)展等方面，我們都可以看到巨大的變化。中國經濟發(fā)展和社會轉型的成功，或者說，中國能夠在社會基本穩(wěn)定的前提下保持經濟的長期發(fā)展，首先得益于中國治理改革的成功。

經過35年的改革開放，中國特色的社會主義現代化進入到了一個新的發(fā)展階段。社會中不同的利益群體已經形成，各種利益沖突日益明顯。這就意味著我們在國家治理體制和能力方面，正面臨諸多新的嚴峻挑戰(zhàn)。僅以政府治理和社會治理為例，我們就可以發(fā)現存在著許多亟待解決的突出問題，包括選舉、協(xié)商、決策、監(jiān)督等基本民主治理制度還不健全，公共權力還沒有得到有效的制約，公民參與的渠道還不暢通，公共利益部門化現象相當嚴重，官員的腐敗和特權屢見不鮮，政府的公共服務還相當不足，動態(tài)穩(wěn)定的機制尚未完全確立，政治透明程度相對較低，行政成本高而效率低下，社會組織發(fā)育不健全，社會自治的程度相當低，主要公共權力機關之間的關系還不夠協(xié)調，等等。

十八屆三中全會強調要推進國家治理體系和治理能力的現代化，說明我們現存的治理體系和治理能力還相對落后，跟不上社會現代化的步伐，不能滿足人民日益增長的政治經濟社會文化生態(tài)需求。如果不采取突破性的改革舉措解決國家治理中存在的緊迫問題，那么我們目前的局部性治理危機有可能轉變?yōu)槿娴慕y(tǒng)治危機和執(zhí)政危機?；庵卫砦C的根本途徑，就是以巨大的政治勇氣，推進國家治理體系和治理能力的現代化。

必要舉措

如何推進國家治理體系和治理能力現代化？三中全會《決定》就是總的指導思想、全面改革的路線圖和重大的戰(zhàn)略部署。我在這里特別想強調以下六點必要舉措。

第一，進一步解放思想，努力沖破不合時宜的舊觀念的束縛。解放思想，是一個民族保持其理論思維的先進性和激發(fā)其精神活力的生生不息的源泉，只有解放思想，才可能沖破傳統(tǒng)和教條的束縛，提出新的觀點和見解。治理體制的改革屬于政治改革的范疇，比起其他改革更具有政治敏感性，更容易使人們畏首畏尾，解放思想尤其重要?！皩嵺`發(fā)展永無止境，解放思想永無止境，改革開放永無止境”。 三中全會《決定》所說的“永無止境”不僅指時間的維度，也包括空間的維度。從時間上說，解放思想和改革開放是一個無限的過程；從空間上說，解放思想和改革開放涉及各個領域，包括政治領域，特別是治理領域。判斷一種新的思想、觀念、制度和政策，首先應當看它是否有利于國家的富強民主、人民的自由幸福、社會的公平正義，看它是否有利于建設一個富強、民主、文明、和諧的現代化強國。只要有利于“促進公平正義、增進人民福祉”的新觀念和新實踐，都值得重視和探索。反之，凡是束縛社會政治進步的體制機制都應當破除。

第二，加強頂層設計，從戰(zhàn)略上謀劃國家治理體系的現代化。正如《決定》指出的，我們既要摸著石頭過河，在實踐中探索；又要加強頂層設計，加強宏觀指導。國家的治理體系是一個制度系統(tǒng)，包括政治、經濟、社會、文化、生態(tài)等各個領域，必須從總體上考慮和規(guī)劃各個領域的改革方案，從中央宏觀層面加強對治理體制改革的領導和指導。碎片化、短期行為、政出多門以及部門主義和地方主義，是我國現行治理體制和公共政策的致命弱點，它們嚴重削弱了國家的治理能力。鑒于這樣一種現實情況，頂層的制度設計和宏觀指導，對國家治理體系現代化建設尤其重要。應當加強對國家治理體系現代化的戰(zhàn)略研究，按照《決定》的總體目標，分階段制定國家治理體制改革的路線圖和任務表。一方面，要站在國家和民族根本利益的高度，超越部門和地區(qū)利益，進行全局性的統(tǒng)籌規(guī)劃，掙脫既得利益的束縛。另一方面，既不能頭痛醫(yī)頭腳痛醫(yī)腳，也不能草率從事，應當廣泛討論，從長計議，避免短期行為。

第三，總結地方治理改革創(chuàng)新經驗，及時將優(yōu)秀的地方治理創(chuàng)新做法上升為國家制度。改革開放35年來，我們在政府治理和社會治理方面做了大量可貴的探索，積累了許多寶貴的經驗。然而，許多好的治理改革因為沒有上升為國家制度而被中止，或者僅在小范圍內實施。應當系統(tǒng)地總結各級政府的治理改革經驗，及時將成熟的改革創(chuàng)新政策上升為法規(guī)制度，從制度上解決政府治理和社會治理改革創(chuàng)新的動力問題。從根本上說，國家治理體制改革創(chuàng)新的動力源自經濟發(fā)展、政治進步、人民需要和全球化沖擊，但其直接動力則是壓力、激勵和制度，其中制度是長久性的動力所在。政府治理和社會治理的改革創(chuàng)新，無論其效果多好，多么受到群眾的擁護，如果最終不用制度的形式得以固定和推廣，那么，這種創(chuàng)新最后都難以為繼，難免“人走政息”，成為短期行為。

第四，結合我國的具體國情，學習借鑒國外政府治理和社會治理的好經驗。政府治理和社會治理的改革創(chuàng)新，是一種世界性的趨勢，各國在這方面既有許多成功的經驗，也有不少深刻的教訓，我們應當借鑒、汲取。我們從來主張要學習人類文明的一切優(yōu)秀成果，當然包括政治文明的優(yōu)秀成果。改革開放以來，我們在建立現代國家治理體系方面的許多進步和成就，其實也得益于向外國的先進經驗學習。例如，政策制定過程中的“聽證制度”、公共服務中的“一站式服務”、責任政府建設的“政府問責”制度、司法實踐中的“律師制度”、政務公開中的“新聞發(fā)言人”制度、社會治理中的“參與式治理”等，都是直接或間接地從西方發(fā)達國家引入的。我們應當具有當年鄧小平同志引入市場經濟那樣的胸懷和膽識，站在國家富強、人民幸福和民族復興的高度，以解放和發(fā)展社會生產力、解放和發(fā)展社會活力為目標，認清世界發(fā)展潮流，立足中國國情，大膽借用人類政治文明的一切優(yōu)秀成果。

第五，堅決破除阻礙社會進步的體制機制，建立和完善與中國特色社會主義現代化要求相適應的現代國家治理體制。國家治理體系的現代化，最重要的還是體制機制的現代化和人的現代化。影響國家的治理水平和效益有兩個基本因素，即治理者的素質和治理的制度，這兩者都不可或缺。但比較而言，制度更具有根本性，因為制度可以改造人的素質，可以制約治理者的濫權和失職。因此，國家治理體系現代化的關鍵在于制度的改革和創(chuàng)新，即制度的破與立。一方面，要像三中全會《決定》所說的那樣，“以促進公平正義、增進人民福祉為出發(fā)點和落腳點”，“堅決破除各方面體制機制弊端”?，F存的不少治理體制機制不盡合理，有些違背了政治學的公理，有些則嚴重損害了國家和公民的利益。例如，至今仍有一些機構只有權力而幾乎不承擔責任，政出多門、職責不清、職能錯位等現象大量存在。另一方面，要根據社會發(fā)展和人民群眾的新要求，健全和完善政府治理和社會治理制度。例如，人民代表大會和政治協(xié)商制度，是我國根本的和基本的政治制度。然而，這兩者都遠遠沒有發(fā)揮其應有的作用，主要原因在于許多重要的制度機制或者仍然缺失，或者極不完善。憲法規(guī)定的許多公民權益，并沒有得到很好的落實，重要的原因也在于相關執(zhí)行制度的缺失。

第六，破除官本位觀念，消除官本主義流毒。就目前我國的實際情況而言，官本位觀念和官本位現象是影響治理者素質的重要因素。官本主義是長期支配我國傳統(tǒng)社會的政治文化和政治體制，其實質是官員的權力本位，它與建立在公民權利本位之上的現代政治文明和現代國家治理是格格不入的，與社會主義政治文明是背道而馳的。改革開放35年后，我國的民主法治取得了重大進步，民主、自由、平等、公正等社會主義核心價值觀日益深入人心。但不可否認，“有權就有一切”的官本主義流毒在現實中還大量存在，在一些領域和地方，官本位現象甚至有愈演愈烈的趨勢。十八屆三中全會《決定》正式把“破除官本位觀念”列為改革的重要任務，可謂切中要害。一方面，我們要對廣大公民特別是各級黨政官員進行民主、自由、平等、公正、法治、和諧等社會主義核心價值觀的教育，破除權力崇拜，牢固樹立公民權利至上的觀念；另一方面，要依靠制度來遏制官本位現象，維護公民的合法權益。在將官員的權力關進制度籠子的同時，用制度來構筑保障公民權利的長城。

《決定》指出，“到二〇二〇年，在重要領域和關鍵環(huán)節(jié)改革上取得決定性成果”，“形成系統(tǒng)完備、科學規(guī)范、運行有效的制度體系”。換言之，要在二〇二〇年初步實現國家治理體系的現代化。在七年內要完成這一任務，其艱巨性可想而知。實現這項艱巨的戰(zhàn)略任務，不僅需要堅定的決心、堅強的領導和果斷的措施，同樣也需要寬廣的胸懷、高度的智慧和正確的道路。國家治理體系的現代化必須超越任何組織和群體的局部利益，而以中華民族和全體人民的整體利益和長遠利益為著眼點；不僅要集中全黨的智慧，而且要集中全國人民的智慧；不僅要有政治精英的參與，也要有普通民眾的參與；不僅要依靠黨組織強大的政治動員能力，更要嚴格遵循民主執(zhí)政、依法執(zhí)政和科學執(zhí)政的基本方略。

總而言之，只有沿著社會主義民主法治的道路，才能真正實現國家治理體系的現代化；反過來，國家治理體系的現代化進程，不僅在很大程度上反映著社會現代化的進程，也在很大程度上反映著中國民主法治的進程。

（作者：中央編譯局副局長。本文系北京市哲學社會科學規(guī)劃項目研究成果）

責任編輯：杜梅萍