城鎮(zhèn)化與政府治理創(chuàng)新

《中共中央關(guān)于全面深化改革若干重大問題的決定》（以下簡稱《決定》）指出：“全面深化改革的總目標(biāo)是完善和發(fā)展中國特色社會(huì)主義制度，推進(jìn)國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化”。在“加快轉(zhuǎn)變政府職能”部分，更明確提出：“科學(xué)的宏觀調(diào)控，有效的政府治理，是發(fā)揮社會(huì)主義市場經(jīng)濟(jì)體制優(yōu)勢的內(nèi)在要求?！鼻安痪茫羁藦?qiáng)總理在十二屆全國人大二次會(huì)議上所作的政府工作報(bào)告提出了另一項(xiàng)重大部署，即“健全城鄉(xiāng)發(fā)展一體化體制機(jī)制，堅(jiān)持走以人為本、四化同步、優(yōu)化布局、生態(tài)文明、傳承文化的新型城鎮(zhèn)化道路”。

從黨的十八屆三中全會(huì)到政府工作報(bào)告，有效的政府治理和新型城鎮(zhèn)化建設(shè)不約而同被置于同一個(gè)時(shí)空之下。根據(jù)國家統(tǒng)計(jì)局發(fā)布的報(bào)告，2002年至2011年，我國城鎮(zhèn)化率以平均每年1.35個(gè)百分點(diǎn)的速度發(fā)展，城鎮(zhèn)人口平均每年增長2096萬人，2011年我國城鎮(zhèn)化率達(dá)51.27%。這組數(shù)據(jù)表明，我國城鎮(zhèn)化的速度非?？欤胺Q世界城市發(fā)展的“佼佼者”。但是，伴隨著“潮水般”的城鎮(zhèn)化進(jìn)程，城市人口與經(jīng)濟(jì)雖然得到較快發(fā)展，但也給城市帶來了非常大的壓力，包括城市管理在內(nèi)的社會(huì)治理任務(wù)日益艱巨。

城鎮(zhèn)化帶來的新情況迫切要求政府治理創(chuàng)新

隨著我國改革不斷深入和市場經(jīng)濟(jì)體制的完善，社會(huì)各階層的利益關(guān)系發(fā)生了重要變化，即社會(huì)利益的價(jià)值觀由計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制下的“傳統(tǒng)”向市場經(jīng)濟(jì)體制下的“現(xiàn)代”轉(zhuǎn)型。說到底，這種轉(zhuǎn)型實(shí)質(zhì)上是社會(huì)利益的分化、調(diào)整和不斷重新整合的過程。當(dāng)它面臨城鎮(zhèn)化進(jìn)程時(shí)，則愈加凸顯。

可以說，這就是當(dāng)下政府治理面臨的前所未有挑戰(zhàn)。從行政法方面講，政府在治理社會(huì)和實(shí)現(xiàn)國家職能的基本手段是行政行為，即命令與服從的行為管理模式。但是，在市場經(jīng)濟(jì)條件下，社會(huì)經(jīng)濟(jì)運(yùn)行主要是通過以自由競爭原則為基礎(chǔ)的自行調(diào)控機(jī)制，政府“存在的目的只是為人們進(jìn)行成本和利益的競爭制定規(guī)則”。 毫無疑問，不同的利益主體不僅要發(fā)展自己，使其強(qiáng)大起來，更希望自己在競爭中永遠(yuǎn)處于不敗之地。這種社會(huì)利益的分化與矛盾，必然引起社會(huì)利益的博弈與沖突。

應(yīng)對(duì)這些博弈和沖突，根本是要正確處理政府與市場的關(guān)系，注重協(xié)調(diào)各方利益關(guān)系和緩解利益矛盾，提供正常和穩(wěn)定的社會(huì)公共秩序。這就是政府治理的重要職能?！稕Q定》提出的“加快轉(zhuǎn)變政府職能”，不僅要求政府努力改革舊有的、不適應(yīng)市場經(jīng)濟(jì)部分和內(nèi)容的行政管理模式、手段和方法，更要求政府采取創(chuàng)新舉措，有效地調(diào)節(jié)社會(huì)各方利益關(guān)系，整合社會(huì)多元且復(fù)雜的利益矛盾和沖突，從而使各種社會(huì)階層的利益分化得以相互協(xié)調(diào)。

切實(shí)建立維護(hù)群眾權(quán)益的機(jī)制

在2011年2月19日省部級(jí)主要領(lǐng)導(dǎo)干部社會(huì)管理及其創(chuàng)新專題研討班開班式上，胡錦濤同志曾就社會(huì)管理及創(chuàng)新提出八點(diǎn)意見，其中第二點(diǎn)涉及了維護(hù)群眾權(quán)益的“利益協(xié)調(diào)機(jī)制、訴求表達(dá)機(jī)制、矛盾調(diào)處機(jī)制、權(quán)益保障機(jī)制”?？梢哉f，這“四大機(jī)制”是各級(jí)政府強(qiáng)化社會(huì)管理、維護(hù)社會(huì)和諧的創(chuàng)新點(diǎn)。它們的提出，說明政府治理的本意不是“管制”而是“服務(wù)”，核心要義是通過有效的社會(huì)服務(wù)來保障和維護(hù)群眾的根本利益，從而實(shí)現(xiàn)社會(huì)的和諧發(fā)展。

建立健全群眾利益協(xié)調(diào)機(jī)制，關(guān)鍵要正確把握最廣大人民群眾根本利益、現(xiàn)階段人民群眾共同利益、不同群體特殊利益的關(guān)系，統(tǒng)籌協(xié)調(diào)各方面利益，兼顧各方面群眾關(guān)切。于此，政府可以通過完善公共決策社會(huì)公示制度、公眾聽證制度、專家咨詢論證制度等，健全民主決策程序，凡是涉及群眾切身利益的重大事項(xiàng)，都充分聽取群眾的意見和建議。對(duì)大多數(shù)群眾不理解、不支持的事項(xiàng)緩出臺(tái)或不出臺(tái)，堅(jiān)決防止因行政決策不當(dāng)而損害群眾利益。

建立健全訴求表達(dá)機(jī)制，主要是切實(shí)保障群眾話有處說、怨有處訴、難有處解、事有處辦。從近年來發(fā)生的一些群體性事件分析，多數(shù)群體性事件都是因群眾的意見得不到有效表達(dá)演變而成。因此，各級(jí)政府應(yīng)當(dāng)通過直接的、間接的方式，切實(shí)地傾聽群眾合理訴求，有效拓寬政府與群眾聯(lián)系的渠道。

建立健全矛盾調(diào)處機(jī)制，重點(diǎn)要完善矛盾糾紛排查預(yù)警、調(diào)解處置機(jī)制。發(fā)揮人民調(diào)解、行政調(diào)解、司法調(diào)解聯(lián)動(dòng)的大調(diào)解工作體系作用，依靠基層黨政組織、群眾組織、行業(yè)管理組織、群眾自治組織，調(diào)動(dòng)社會(huì)組織的積極性，共同化解社會(huì)矛盾。

建立健全群眾權(quán)益保障機(jī)制，當(dāng)前的重點(diǎn)是著力解決農(nóng)村土地征用、城鎮(zhèn)房屋征收拆遷、企業(yè)改制、涉農(nóng)利益、教育醫(yī)療、社會(huì)保障、環(huán)境保護(hù)、安全生產(chǎn)、食品藥品安全、城市管理、涉法涉訴等方面群眾反映強(qiáng)烈的問題。

當(dāng)然，這“四大機(jī)制”的建立健全是政府治理創(chuàng)新中密不可分的，彼此相互聯(lián)系，其中既有維護(hù)群眾權(quán)益的具體目標(biāo)又有實(shí)施重點(diǎn)，根本目的就是更好地統(tǒng)籌協(xié)調(diào)各方面利益關(guān)系，加強(qiáng)社會(huì)矛盾源頭治理，妥善處理人民內(nèi)部矛盾，堅(jiān)決糾正損害群眾利益的不正之風(fēng)，切實(shí)維護(hù)群眾合法權(quán)益，真正實(shí)現(xiàn)新形勢下政府社會(huì)治理創(chuàng)新的根本目標(biāo)。

重視防范新形勢下的行政風(fēng)險(xiǎn)

改革創(chuàng)新必然面臨風(fēng)險(xiǎn)，政府治理創(chuàng)新也不例外。

對(duì)于政府治理創(chuàng)新，國內(nèi)專家學(xué)者結(jié)合各自的理論與實(shí)踐提出了一系列好的觀點(diǎn)和建議。多數(shù)專家認(rèn)為，在新形勢下推進(jìn)政府改革和管理創(chuàng)新的任務(wù)主要包括通過簡政放權(quán)切實(shí)轉(zhuǎn)變政府職能、通過績效管理提高政府工作效率、通過改革創(chuàng)新切實(shí)落實(shí)法治政府建設(shè)、通過問責(zé)機(jī)制健全政府工作監(jiān)督等。這些意見都非常好，筆者完全贊同。但是，在城鎮(zhèn)化建設(shè)進(jìn)程中政府還應(yīng)當(dāng)高度重視一項(xiàng)至關(guān)重要的任務(wù)，就是行政風(fēng)險(xiǎn)的防范。

從近年來出現(xiàn)的一些行政案件來看，盡管違法的行政機(jī)關(guān)及行政執(zhí)法人員受到了法律制裁，但在當(dāng)事人承擔(dān)法律責(zé)任的背后，更大的傷害在于執(zhí)政黨和政府的形象以及行政機(jī)關(guān)公信力因此被降低。這就是最大的行政風(fēng)險(xiǎn)。

目前，對(duì)于行政風(fēng)險(xiǎn)的防范，大多數(shù)行政機(jī)關(guān)僅僅把它限于單位的“政績考核”和個(gè)人的“人身安全”，而未把行政執(zhí)法本身的風(fēng)險(xiǎn)防范和這種風(fēng)險(xiǎn)背后的風(fēng)險(xiǎn)防范提高到關(guān)乎維護(hù)執(zhí)政黨和政府形象、行政機(jī)關(guān)公信力的高度來認(rèn)識(shí)。我國正處于改革的攻堅(jiān)期和深水區(qū)，由各種社會(huì)矛盾所引發(fā)的行政糾紛及案件已經(jīng)成為影響治安秩序和社會(huì)穩(wěn)定的非常突出的問題。因此，各級(jí)政府必須在思想上高度重視行政執(zhí)法風(fēng)險(xiǎn)的重要性，提高行政執(zhí)法風(fēng)險(xiǎn)背后風(fēng)險(xiǎn)的防范意識(shí)，把行政執(zhí)法風(fēng)險(xiǎn)防范的工作融入政府管理創(chuàng)新中去，妥善預(yù)防和化解行政執(zhí)法風(fēng)險(xiǎn)所引發(fā)的行政違法案件。

（作者：首都經(jīng)濟(jì)貿(mào)易大學(xué)教授）

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