提高改革決策的科學(xué)性

黨的十八屆三中全會(huì)通過(guò)的《決定》指出：“提高改革決策科學(xué)性，廣泛凝聚共識(shí)，形成改革合力?！碧岣吒母餂Q策科學(xué)性具有重要的現(xiàn)實(shí)意義，直接影響到改革的成敗得失。

提高改革決策科學(xué)性的重要意義

改革的復(fù)雜性、變動(dòng)性、關(guān)聯(lián)性要求不斷提高決策的科學(xué)性。中國(guó)的改革不是某一個(gè)領(lǐng)域、某一個(gè)方面的改革，而是全面改革。全面改革意味著：適應(yīng)社會(huì)生產(chǎn)力發(fā)展調(diào)整生產(chǎn)關(guān)系，適應(yīng)生產(chǎn)關(guān)系發(fā)展完善經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)，適應(yīng)經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)發(fā)展完善上層建筑，適應(yīng)上層建筑發(fā)展變革思想觀念。中國(guó)的改革不僅是經(jīng)濟(jì)建設(shè)領(lǐng)域的改革，而且還是政治建設(shè)、文化建設(shè)、社會(huì)建設(shè)和生態(tài)文明建設(shè)等各個(gè)領(lǐng)域的改革，每一個(gè)領(lǐng)域的改革都會(huì)影響到其他領(lǐng)域的改革。習(xí)近平同志在第11次政治局集體學(xué)習(xí)時(shí)指出：“我們提出全面深化改革的方案，是因?yàn)橐鉀Q我們面臨的突出矛盾和問(wèn)題，僅僅依靠單個(gè)領(lǐng)域、單個(gè)層次的改革難以奏效，必須加強(qiáng)頂層設(shè)計(jì)、整體謀劃，增強(qiáng)各項(xiàng)改革的關(guān)聯(lián)性、系統(tǒng)性、協(xié)同性。只有既解決好生產(chǎn)關(guān)系中不適應(yīng)的問(wèn)題，又解決好上層建筑中不適應(yīng)的問(wèn)題，這樣才能產(chǎn)生綜合效應(yīng)?！币垢母锂a(chǎn)生綜合效應(yīng)，就要使改革決策科學(xué)化。

決策尤其是改革決策帶有很強(qiáng)的時(shí)間變異性，防止變異和減少變異帶來(lái)的負(fù)面影響要求提高改革決策的科學(xué)性。改革決策的科學(xué)性不僅僅意味著在決策實(shí)施的時(shí)間節(jié)點(diǎn)上的科學(xué)性，而且意味著在一個(gè)相當(dāng)長(zhǎng)的時(shí)間內(nèi)都是科學(xué)的。實(shí)際上，很多決策在一定時(shí)間段后產(chǎn)生負(fù)面作用。有的是在10年后，有的是在20年或者30年后。

收容遣送制度從發(fā)揮積極作用到產(chǎn)生消極作用是20年的時(shí)間。1982年國(guó)務(wù)院《發(fā)布城市流浪乞討人員收容遣送辦法》，目的是為了救濟(jì)、教育和安置城市中的流浪者。1992年年初，國(guó)務(wù)院出臺(tái)《關(guān)于收容遣送工作改革問(wèn)題的意見(jiàn)》，收容對(duì)象被擴(kuò)大到“三無(wú)人員”即無(wú)身份證、暫住證和務(wù)工證的流動(dòng)人員。隨著收遣適用對(duì)象的擴(kuò)大，收容站亦都以生活費(fèi)、遣送費(fèi)、城市增容費(fèi)等名目收費(fèi)，被濫用于亂收費(fèi)、勒索、非法拘禁、強(qiáng)制勞動(dòng)。2003年6月20日，溫家寶簽署國(guó)務(wù)院令，公布《城市生活無(wú)著的流浪乞討人員救助管理辦法》，《城市流浪乞討人員收容遣送辦法》被廢止。

美國(guó)反貧困決策的負(fù)面效應(yīng)是在30年后出現(xiàn)的。從1965年起，美國(guó)政府宣布向貧困開戰(zhàn)。30年中，聯(lián)邦、州和地方政府共投入了5.4萬(wàn)億美元的資金，用于反貧困。5.4萬(wàn)億美元，這是一個(gè)天文數(shù)字，相當(dāng)于2012年美國(guó)GDP的43%、法國(guó)GDP的兩倍。投入了這么多的錢，但結(jié)果怎樣呢？從1965年到1993年，生活在貧困線以下的美國(guó)人口的比重從12.5%上升到15%，而福利開支從每年不到500億美元增加到3240億美元。為什么會(huì)如此呢？原因在于福利刺激了依賴性，而依賴性加深了貧困。這兩個(gè)事例印證了500年前意大利政治學(xué)家馬基雅維利所指出的一個(gè)觀點(diǎn)：“在所有人類事物中，對(duì)這些事物研究好的人可以看出這一點(diǎn)：從來(lái)不可能消除一切弊端而不產(chǎn)生另一種弊端?！薄霸谖覀冏龀雒恳粋€(gè)決定時(shí)，都應(yīng)該考慮哪是弊端較少，并以此作為最佳決定，因?yàn)槿藗儚奈窗l(fā)現(xiàn)完美無(wú)缺、安全沒(méi)有一點(diǎn)弊端的事情。”我們推進(jìn)改革決策科學(xué)化就是要減少類似的時(shí)間變異性，這就要求我們一方面在設(shè)計(jì)改革決策時(shí)要樹立相應(yīng)的意識(shí)，提前對(duì)于決策變異性進(jìn)行超前研究，另一方面設(shè)計(jì)出防止決策變異的機(jī)制。

提高改革決策科學(xué)性的基本原則

系統(tǒng)性、整體性原則。改革決策的系統(tǒng)性、整體性是由改革和決策特性決定的。改革本身是系統(tǒng)性、整體性的。習(xí)近平同志反復(fù)強(qiáng)調(diào)，全面深化改革是一項(xiàng)復(fù)雜的系統(tǒng)工程，需要加強(qiáng)頂層設(shè)計(jì)和整體謀劃，加強(qiáng)各項(xiàng)改革關(guān)聯(lián)性、系統(tǒng)性、可行性研究?！拔覀円诨敬_定主要改革舉措的基礎(chǔ)上，深入研究各領(lǐng)域改革關(guān)聯(lián)性和各項(xiàng)改革舉措耦合性，深入論證改革舉措可行性，把握好全面深化改革的重大關(guān)系，使各項(xiàng)改革舉措在政策取向上相互配合、在實(shí)施過(guò)程中相互促進(jìn)、在實(shí)際成效上相得益彰?！笨茖W(xué)決策也是系統(tǒng)性、整體性的。科學(xué)決策從組織體系上講由三個(gè)主要系統(tǒng)組成，即決策主體系統(tǒng)、決策智囊支持系統(tǒng)、決策信息輔助系統(tǒng)。決策主體系統(tǒng)包括主導(dǎo)決策者、主要決策者和其他決策人員，決策智囊支持系統(tǒng)包括決策研究部門、決策咨詢委員會(huì)和決策咨詢專家團(tuán)，決策信息輔助系統(tǒng)包括決策信息搜集、整理、分析部門，其中決策調(diào)查研究部門起著至關(guān)重要的作用。改革決策的系統(tǒng)性、整體性就是要利用科學(xué)決策組織體系的有機(jī)性來(lái)把握改革發(fā)展的整體性。

以人為本的原則。改革決策要想科學(xué)就必須以人為本，尊重人民主體地位，使人民群眾真正成為改革主體，發(fā)揮群眾首創(chuàng)精神，緊緊依靠人民推動(dòng)改革，真心實(shí)意為人民服務(wù)，促進(jìn)人的全面發(fā)展。改革決策是不是科學(xué)，就要看決策是不是符合人民的利益和要求，是不是實(shí)現(xiàn)了人民的期盼和愿望。用以人為本來(lái)推動(dòng)改革決策的科學(xué)性，應(yīng)當(dāng)堅(jiān)持以下幾方面的要求：

從最廣大人民的根本利益、長(zhǎng)遠(yuǎn)利益出發(fā)來(lái)制定改革的重大決策。這就要認(rèn)真系統(tǒng)地研究工人、農(nóng)民、干部、知識(shí)分子等不同群體的利益訴求和政策訴求，搞清楚這些群體對(duì)于改革的基本訴求是什么，他們希望在改革中得到什么。還要搞清楚不同群體的利益訴求之間有什么差異性，如何用改革的決策來(lái)彌補(bǔ)之間的差異性，使改革找到最大共識(shí)。

要扎扎實(shí)實(shí)地工作，努力實(shí)現(xiàn)人民的新期盼。習(xí)近平同志在十八大結(jié)束后記者見(jiàn)面會(huì)上講：“我們的人民熱愛(ài)生活，期盼有更好的教育、更穩(wěn)定的工作、更滿意的收入、更可靠的社會(huì)保障、更高水平的醫(yī)療衛(wèi)生服務(wù)、更舒適的居住條件、更優(yōu)美的環(huán)境，期盼著孩子們能成長(zhǎng)得更好、工作得更好、生活得更好。人民對(duì)美好生活的向往，就是我們的奮斗目標(biāo)?！?/p>

要深入研究新的發(fā)展階段中出現(xiàn)的特殊群體，注意關(guān)注鼠族、蟻?zhàn)濉⒃鹿庾?、啃老族、空怒族、北漂、海歸、海待、散戶、“留守兒童”、“留守婦女”、“空巢老人”等社會(huì)上新出現(xiàn)的人群。改革決策要貼近這些新出現(xiàn)的特殊群體，貼近他們的利益訴求點(diǎn)，使每一個(gè)重大的改革決策都能夠造福于這些新的社會(huì)群體。

程序化、制度化原則?？茖W(xué)的改革決策是一種程序化決策。程序化是保障改革決策科學(xué)的有效方法?？茖W(xué)決策是一個(gè)過(guò)程，由一整套決策程序構(gòu)成。一般需要經(jīng)過(guò)以下幾個(gè)步驟，即發(fā)現(xiàn)問(wèn)題—確定目標(biāo)—確定準(zhǔn)則—擬訂方案—分析評(píng)估—方案選優(yōu)（集體開會(huì)討論決定）。發(fā)現(xiàn)問(wèn)題，這是改革決策的起點(diǎn)，確立目標(biāo)在改革決策中是非常重要的一步，目標(biāo)錯(cuò)了，就可能引起整個(gè)改革決策的失誤，問(wèn)題倒逼改革，因此弄清楚問(wèn)題至關(guān)重要；確定改革價(jià)值準(zhǔn)則，是為落實(shí)目標(biāo)，作為以后評(píng)價(jià)目標(biāo)是否現(xiàn)實(shí)和選擇方案的基本依據(jù)；擬定改革決策方案，就是擬制多種可選擇的、有原則區(qū)別的決策方案，以資比較和鑒別；分析評(píng)估，主要是運(yùn)用科學(xué)方法，進(jìn)行科學(xué)預(yù)測(cè)和可行性分析，科學(xué)地表達(dá)多種改革方案的利弊；方案選優(yōu)，就是領(lǐng)導(dǎo)者集體討論，拍板決斷。改革決策程序化除了上述技術(shù)程序外，還有一個(gè)程序就是防止程序形式化的制度程序：重大改革決策由若干相互銜接的程序構(gòu)成；對(duì)每一個(gè)改革程序都有人負(fù)責(zé)；在程序的每一個(gè)關(guān)口都有人從技術(shù)、經(jīng)濟(jì)的角度進(jìn)行決策分析。

提高改革決策科學(xué)性的主要途徑

充分發(fā)揮頂層設(shè)計(jì)機(jī)構(gòu)的作用，推動(dòng)改革始終沿著科學(xué)化的軌道發(fā)展。2013年12月30日，中央政治局召開會(huì)議，決定成立由習(xí)近平同志任組長(zhǎng)的中央全面深化改革領(lǐng)導(dǎo)小組，負(fù)責(zé)改革的總體設(shè)計(jì)、統(tǒng)籌協(xié)調(diào)、整體推進(jìn)、督促落實(shí)。領(lǐng)導(dǎo)小組的第一個(gè)職責(zé)是研究確定經(jīng)濟(jì)體制、政治體制、文化體制、社會(huì)體制、生態(tài)文明體制和黨的建設(shè)制度等方面改革的重大原則、方針政策、總體方案。這是確保國(guó)家改革決策科學(xué)化的基本前提。第二個(gè)職責(zé)就是統(tǒng)一部署全國(guó)性重大改革，統(tǒng)籌協(xié)調(diào)處理全局性、長(zhǎng)遠(yuǎn)性、跨地區(qū)跨部門的重大改革問(wèn)題。這是實(shí)現(xiàn)國(guó)家改革決策科學(xué)化的重要內(nèi)容。第三個(gè)職責(zé)就是指導(dǎo)、推動(dòng)、督促中央有關(guān)重大改革政策措施的組織落實(shí)。這是保障國(guó)家改革決策科學(xué)化的組織基礎(chǔ)。在各個(gè)省市建立頂層設(shè)計(jì)機(jī)構(gòu)，也應(yīng)當(dāng)從這幾個(gè)方面進(jìn)行統(tǒng)籌，確保改革決策的科學(xué)性。

深入研究改革規(guī)律，在規(guī)律的基礎(chǔ)上提出改革決策。改革是有自身內(nèi)在規(guī)律的，我們應(yīng)當(dāng)以馬克思主義為指導(dǎo)，深入把握這些規(guī)律。什么是改革規(guī)律？改革規(guī)律就是改革展示出來(lái)的發(fā)展邏輯、未來(lái)趨勢(shì)以及客觀走勢(shì)。中國(guó)當(dāng)前改革有什么樣的規(guī)律？規(guī)律之一就是市場(chǎng)從在資源配置中的基礎(chǔ)性作用向決定性作用轉(zhuǎn)變，這就要求大幅度減少政府對(duì)資源的直接配置，推動(dòng)資源配置依據(jù)市場(chǎng)規(guī)則、市場(chǎng)標(biāo)準(zhǔn)、市場(chǎng)價(jià)值、市場(chǎng)價(jià)格、市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)實(shí)現(xiàn)效益最大化和效率最優(yōu)化。規(guī)律之二就是政府要從直接配置資源、市場(chǎng)審批轉(zhuǎn)向提供公共服務(wù)、市場(chǎng)監(jiān)管。凡是能由市場(chǎng)形成價(jià)格的都交給市場(chǎng)，政府不進(jìn)行不當(dāng)干預(yù)；市場(chǎng)機(jī)制能有效調(diào)節(jié)的經(jīng)濟(jì)活動(dòng)，一律取消審批，對(duì)保留的行政審批事項(xiàng)要規(guī)范管理、提高效率；企業(yè)投資項(xiàng)目，除關(guān)系國(guó)家安全和生態(tài)安全、涉及全國(guó)重大生產(chǎn)力布局、戰(zhàn)略性資源開發(fā)和重大公共利益等項(xiàng)目外，一律由企業(yè)依法依規(guī)自主決策，政府不再審批。規(guī)律之三就是在基本經(jīng)濟(jì)制度的完善方面，非公經(jīng)濟(jì)從與公有制經(jīng)濟(jì)共同發(fā)展轉(zhuǎn)向融合發(fā)展，混合所有制經(jīng)濟(jì)是基本經(jīng)濟(jì)制度的重要實(shí)現(xiàn)形式，也是國(guó)有企業(yè)改革的重要方向之一。全會(huì)指出發(fā)展混合所有制經(jīng)濟(jì)有“兩個(gè)有利于”：“國(guó)有資本、集體資本、非公有資本等交叉持股、相互融合的混合所有制經(jīng)濟(jì)，有利于國(guó)有資本放大功能、保值增值、提高競(jìng)爭(zhēng)力，有利于各種所有制資本取長(zhǎng)補(bǔ)短、相互促進(jìn)、共同發(fā)展?！边€指出三個(gè)允許：“允許更多國(guó)有經(jīng)濟(jì)和其他所有制經(jīng)濟(jì)發(fā)展成為混合所有制經(jīng)濟(jì)。國(guó)有資本投資項(xiàng)目允許非國(guó)有資本參股。允許混合所有制經(jīng)濟(jì)實(shí)行企業(yè)員工持股，形成資本所有者和勞動(dòng)者利益共同體?！?/p>

加強(qiáng)中國(guó)特色新型智庫(kù)建設(shè)，建立健全決策咨詢制度。我們黨始終關(guān)注決策科學(xué)化。建設(shè)中國(guó)特色新型智庫(kù)是我們黨始終重視決策科學(xué)化的必然要求。黨的十六大就提出：改革和完善決策機(jī)制，完善深入了解民情、充分反映民意、廣泛集中民智、切實(shí)珍惜民力的決策機(jī)制，完善專家咨詢制度，實(shí)行決策的論證制和責(zé)任制，防止決策的隨意性。 黨的十七大進(jìn)一步提出：推進(jìn)決策科學(xué)化、民主化，完善決策信息和智力支持系統(tǒng)，增強(qiáng)決策透明度和公眾參與度。黨的十八大則指出：堅(jiān)持科學(xué)決策、民主決策、依法決策，健全決策機(jī)制和程序，發(fā)揮思想庫(kù)作用，建立健全決策問(wèn)責(zé)和糾錯(cuò)制度。從十六大的“完善專家咨詢制度”到十七大的“完善決策信息和智力支持系統(tǒng)”，再到十八大的“發(fā)揮思想庫(kù)作用”，十八屆三中全會(huì)提出“加強(qiáng)中國(guó)特色新型智庫(kù)建設(shè)”可謂水到渠成。中國(guó)特色新型智庫(kù)應(yīng)當(dāng)具有這樣幾個(gè)特點(diǎn)：第一，清醒的政治立場(chǎng)。站在黨和國(guó)家全局的高度提建議、搞咨詢，提供咨詢建議不能偏離中國(guó)特色社會(huì)主義道路和制度。第二，專業(yè)化的組織。通過(guò)一種職業(yè)化的組織建構(gòu)，使智庫(kù)內(nèi)部能夠團(tuán)結(jié)大批專家，形成決策信息和智力支持系統(tǒng)，把專家的建議客觀化。第三，市場(chǎng)化的運(yùn)作。要依據(jù)市場(chǎng)規(guī)則、市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)培育更多優(yōu)質(zhì)的智庫(kù)。

提高改革決策者的戰(zhàn)略思維能力。重大改革決策往往是動(dòng)一發(fā)而關(guān)乎全身，需要領(lǐng)導(dǎo)者具有戰(zhàn)略思維能力。戰(zhàn)略思維能力是具有全球視野的、世界眼光的思維能力，是具有預(yù)見(jiàn)長(zhǎng)時(shí)段發(fā)展趨勢(shì)的思維能力。毛澤東同志在中共七大上說(shuō)過(guò)：“坐在指揮臺(tái)上，如果什么也看不見(jiàn)，就不能叫領(lǐng)導(dǎo)。坐在指揮臺(tái)上，只看見(jiàn)地平線上已經(jīng)出現(xiàn)的大量的普遍的東西，那是平平常常的，也不能算領(lǐng)導(dǎo)。只有當(dāng)還沒(méi)有出現(xiàn)大量的明顯的東西的時(shí)候，當(dāng)桅桿頂剛剛露出的時(shí)候，就能看出這是要發(fā)展成為大量的普遍的東西，并能掌握住它，這才叫領(lǐng)導(dǎo)。”如何培養(yǎng)領(lǐng)導(dǎo)的戰(zhàn)略思維能力？一是像毛主席講的多學(xué)知識(shí)，而且融會(huì)貫通。1939年2月28日，毛澤東同志在延安第十八集團(tuán)軍總兵站檢查工作會(huì)議上說(shuō)過(guò)：“有了學(xué)問(wèn)，好比站在山上，可以看到很遠(yuǎn)很多東西；沒(méi)有學(xué)問(wèn)，如在暗溝里走路，摸索不著，那會(huì)苦煞人?！倍菑默F(xiàn)實(shí)出發(fā)，運(yùn)用辯證唯物主義和歷史唯物主義的世界觀和方法論，善于把握改革發(fā)展的大趨勢(shì)。

（作者：中國(guó)社科院馬克思主義研究院研究員、博士生導(dǎo)師）

責(zé)任編輯：宋明晏