流動人口的社會融合與社會管理創(chuàng)新

流動人口的社會融合是事關(guān)我國經(jīng)濟(jì)社會結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)型、城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展、社會和諧穩(wěn)定大局的重大問題，過去行之有效的社會管理方法已無法充分應(yīng)對，對新時(shí)期社會管理工作理念和方式方法都提出了巨大挑戰(zhàn)，成為當(dāng)前社會管理亟待破解的難題。為適應(yīng)外部環(huán)境的變化，必須加強(qiáng)社會管理創(chuàng)新，這是增強(qiáng)社會管理活力和效率而做出的必然選擇。

流動人口的社會融合是社會管理創(chuàng)新的重要議題

流動人口社會融合趨勢的變化，推動社會管理創(chuàng)新。首先，流動人口的數(shù)量呈不斷上升趨勢。改革開放三十多年來，我國流動人口迅猛增長。從1982年到2000年，在短短20多年時(shí)間內(nèi)，我國流動人口從 657 萬人增長到 1.47 億人。2010 年第六次全國人口普查結(jié)果顯示，我國流動人口規(guī)模達(dá)到2.21 億人。隨著未來社會發(fā)展，在城鄉(xiāng)二元經(jīng)濟(jì)社會結(jié)構(gòu)沒有根本性改變的前提下，流動人口的數(shù)量還將持續(xù)大幅度增長。據(jù)《中國流動人口發(fā)展報(bào)告2010》預(yù)測，到2050年中國的流動人口數(shù)量將達(dá)到3.5億。

其次，流動人口在流入地呈現(xiàn)出穩(wěn)定化趨勢。流動人口歷來被強(qiáng)調(diào)其“流動性”，但調(diào)查顯示許多流動人口處于“留”而不“流”的狀態(tài)中，流動性減弱，穩(wěn)定性增強(qiáng)，主要體現(xiàn)為流動人口在流入地居住時(shí)間的長期化。據(jù)中國人民大學(xué)的“北京市1‰流動人口調(diào)查”資料顯示，2006年北京市流動人口中來京時(shí)間5-9年者占25.13%，10-14年者占9.4%，15年以上者占4.1%。根據(jù)國家人口計(jì)生委2011年全國流動人口動態(tài)監(jiān)測數(shù)據(jù)計(jì)算，全部流動人口中，在流入地居住5年以上者所占比例達(dá)37.45%，其中10年以上者占 15.41%，15年以上者占4.97%。因此在一定意義上，流動人口已經(jīng)成為流入地城市的穩(wěn)定居住者和穩(wěn)定就業(yè)者。

在流動人口規(guī)模持續(xù)高位、穩(wěn)定化趨勢愈加明顯的背景下，流動人口能否很好地適應(yīng)并與城市社會相融合，會直接影響我國經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展進(jìn)程與和諧社會的構(gòu)建。流動人口的社會融合訴求提高，呼喚社會管理創(chuàng)新。經(jīng)過三十多年的發(fā)展，流動人口的層次結(jié)構(gòu)更加復(fù)雜化，青年流動人口占流動人口的比例不斷增加。與上一代流動人口相比，青年流動人口更加注重自由和有尊嚴(yán)的生活，有著更為強(qiáng)烈的社會融合訴求。

首先，新生代農(nóng)民工逐漸成為流動人口的主體。隨著農(nóng)民工的代際轉(zhuǎn)換，年紀(jì)更輕、競爭力更強(qiáng)的新生代農(nóng)民工已占到農(nóng)民工總數(shù)的60%以上，正在成為以農(nóng)民工為主體的流動人口的主力軍。由于與第一代農(nóng)民工在文化素質(zhì)、參照目標(biāo)、身份認(rèn)同、行為邏輯等方面存在巨大的差異，新生代農(nóng)民工不安于固守過去傳統(tǒng)的生存狀態(tài)，其在城市不僅僅為了賺錢，滿足基本的生活需要，而是希望融入流入地社會，同等享受基本公共服務(wù)和福利待遇。

其次，高學(xué)歷青年流動人口在流動人口中的比例在不斷提高。近年來，在一些大中城市出現(xiàn)了越來越多的接受過高等教育的高學(xué)歷青年流動人口，他們沒有當(dāng)?shù)氐某鞘袘艨?，就業(yè)層次不高，收入較低。但與農(nóng)民工以及新生代農(nóng)民工相比，這些高學(xué)歷青年流動人口擁有相對較高的人力資本，進(jìn)入高級勞動力市場的機(jī)會相對較大，“享受都市生活， 實(shí)現(xiàn)都市夢想”已成為其扎根城市的強(qiáng)大力量源泉，其社會融合愿望更加迫切。

雖然流動人口表現(xiàn)出對城市現(xiàn)代性生活更大的向往以及更強(qiáng)的城市融入意愿，他們?yōu)榱诉m應(yīng)城市社會， 被城市“主流社會”所接納， 也已經(jīng)做了巨大努力， 但相對于城市居民而言，流動人口無論在經(jīng)濟(jì)、社會以及文化層面，都屬弱勢群體，其社會融合的過程與結(jié)果除受到其自身能力和條件的影響之外，還取決于城市是否接納流動人口。

當(dāng)前因戶籍制度、社會保障制度等制度約束，流動人口雖然進(jìn)入城市，但并沒有在城市“生根”，其社會融合遭遇了尷尬和阻礙，導(dǎo)致其無法共享城市文明的成果。如果不能有效提高流動人口的社會融合度，將會進(jìn)一步強(qiáng)化流動人口作為城市社會邊緣群體的弱勢地位，導(dǎo)致更多的流動人口游離于城市邊緣，長此以往會滋生失落感、挫敗感和被剝奪感，從而引發(fā)社會群體間更多的矛盾、對立和沖突，威脅正常的社會秩序。

加強(qiáng)社會管理創(chuàng)新推進(jìn)流動人口社會融合面臨的機(jī)遇

當(dāng)前我國進(jìn)入了全面加強(qiáng)和創(chuàng)新社會管理的新時(shí)期，政府明確提出了針對流動人口的社會管理創(chuàng)新，特別是2012年黨的十八大報(bào)告中指出，加強(qiáng)和創(chuàng)新社會管理，完善和創(chuàng)新流動人口和特殊人群管理服務(wù)。政府的關(guān)注重視及其社會發(fā)展進(jìn)步為推進(jìn)流動人口社會融合工作創(chuàng)造了難得的發(fā)展機(jī)遇。

第一，具備了較為雄厚的經(jīng)濟(jì)保障。當(dāng)前社會快速轉(zhuǎn)型帶來了社會生產(chǎn)力的增長和國家物質(zhì)財(cái)富的積累，為政府推進(jìn)流動人口社會融合工作提供了充足的經(jīng)濟(jì)保障。因?yàn)橥七M(jìn)流動人口的社會融合需要在就業(yè)、醫(yī)療、子女教育、社會保障、住房等方面實(shí)現(xiàn)流動人口和戶籍人口的公平對待，要解決這些問題需要大量的財(cái)政投入，相對雄厚的經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)是推進(jìn)流動人口社會融合工作得以順利開展的重要條件之一，能夠使政府在一定的時(shí)間內(nèi)把握住解決問題的最佳時(shí)機(jī)，贏得解決問題的主動權(quán)。

第二，奠定了較為廣泛的社會基礎(chǔ)。流動人口的社會融合問題已引起社會各方廣泛關(guān)注，社會各界對促進(jìn)流動人口社會融合問題的重要性、迫切性已基本達(dá)成共識，進(jìn)而產(chǎn)生了解決問題的共同責(zé)任感和義務(wù)感，為推進(jìn)流動人口社會融合工作的開展奠定了較為廣泛的社會基礎(chǔ)。這主要體現(xiàn)為，政府制定的針對流動人口的相關(guān)制度政策轉(zhuǎn)向更加公平， 媒體越來越頻繁地主張給予流動人口以市民待遇，廣大市民也愈發(fā)明確地認(rèn)識到流動人口是城市不可或缺的組成部分，城市輿論對流動人口的態(tài)度逐步走向理解與接納。

第三，積累了較為豐富的實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)。近年來，隨著我國人口形勢的轉(zhuǎn)變、政府執(zhí)政理念的變化，推進(jìn)流動人口社會融合的實(shí)踐活動相繼展開。中央政府在此階段頒布了一系列政策法規(guī)，逐步清理和廢止對流動人口有歧視性的法規(guī)、規(guī)章和政策措施，為流動人口的社會融合掃清障礙，并逐步完善流動人口的公共服務(wù)，實(shí)現(xiàn)流動人口和戶籍人口公平對待，促進(jìn)流動人口的社會融合。地方政府在中央政策文件背景下也開始積極探索適合本地特點(diǎn)的流動人口社會融合路徑，廉租房制度、社會保障制度、社區(qū)服務(wù)等針對流動人口的公共服務(wù)陸續(xù)進(jìn)入各地政府的探索實(shí)踐中，涌現(xiàn)了許多新思路。如北京在流動人口較為集中的石景山、朝陽等地方推進(jìn)新居民互助服務(wù)站模式，推動流動人口自我服務(wù)、自主管理，促進(jìn)了京籍和非京籍人口的交流和融合。各級政府的探索為當(dāng)前加強(qiáng)和改進(jìn)流動人口社會融合工作積累了重要的經(jīng)驗(yàn)，對我國流動人口管理具有重要的實(shí)踐意義。

加強(qiáng)社會管理創(chuàng)新推進(jìn)流動人口社會融合的路徑選擇

加強(qiáng)社會管理創(chuàng)新推進(jìn)流動人口的社會融合既是一項(xiàng)十分緊迫的任務(wù)，也將是一個(gè)較為長期的歷史過程，應(yīng)該從以下五個(gè)基本思路著手努力。

第一，加強(qiáng)社會管理研究是推進(jìn)流動人口社會融合的前提。實(shí)踐的發(fā)展需要社會管理理論的支持和指導(dǎo)，要推進(jìn)流動人口社會融合的社會管理創(chuàng)新工作，必須重視加強(qiáng)社會管理研究。一方面，加強(qiáng)對流動人口社會融合理論問題的深入研究。借鑒國際經(jīng)驗(yàn)和我國實(shí)際，明確社會融合的外延和內(nèi)涵，提出科學(xué)、合理地測量社會融合的方法，完善符合國情的社會融合指標(biāo)體系，把握社會融合的影響因素等，構(gòu)建基于國情的創(chuàng)新性社會融合理論。另一方面，以理論為指導(dǎo)，深入研究過去30年的流動人口社會融合規(guī)律，在實(shí)踐中動態(tài)監(jiān)測、全面把握流動人口的社會融合現(xiàn)狀、問題及其阻礙因素，并科學(xué)地預(yù)見流動人口的未來融合趨勢，為政府相關(guān)部門突破社會融合管理工作的瓶頸、加強(qiáng)流動人口社會融合管理創(chuàng)新決策提供科學(xué)的實(shí)證依據(jù)。

第二，堅(jiān)持以人為本的社會管理理念是推進(jìn)流動人口社會融合的核心。加強(qiáng)和創(chuàng)新社會管理的要義在于落實(shí)以人為本，堅(jiān)持以人為本的社會管理理念是推進(jìn)流動人口社會融合的核心。社會管理者應(yīng)充分認(rèn)識到流動人口已經(jīng)“在城”和繼續(xù)“進(jìn)城”是不可逆轉(zhuǎn)的現(xiàn)實(shí)和趨勢，在充分考慮城市發(fā)展?jié)摿同F(xiàn)實(shí)城市容量、承載力的前提下，強(qiáng)調(diào)以人為本，以開放和包容的胸襟關(guān)注、關(guān)心、接納流動人口，將其作為城市居民的一部分，納入統(tǒng)一的管理和服務(wù)，把社會管理創(chuàng)新的目標(biāo)任務(wù)與切實(shí)解決流動人口的現(xiàn)實(shí)問題相結(jié)合，積極回應(yīng)流動人口的服務(wù)需求和民生訴求，通過一系列理念創(chuàng)新、組織設(shè)置、制度安排，為流動人口在城市生存、發(fā)展創(chuàng)造良好的環(huán)境。

第三，培育多元社會管理主體是推進(jìn)流動人口社會融合的保障。良好的社會管理是社會多元主體共同參與、明確領(lǐng)導(dǎo)、協(xié)同配合的彈性管理，推進(jìn)流動人口社會融合的管理工作除政府發(fā)揮主導(dǎo)作用外，還應(yīng)培育多元社會管理主體，組織和協(xié)調(diào)社會各方力量形成整體合力，這是推進(jìn)流動人口社會融合的保障。首先，重視基層社區(qū)作用的發(fā)揮。社區(qū)是流動人口在城市的立足之地，同時(shí)也是實(shí)施流動人口社會服務(wù)管理不可替代的重要主體。通過強(qiáng)化社區(qū)的自治和服務(wù)功能，開展形式多樣且有意義的社區(qū)活動，豐富流動人口的物質(zhì)和精神文化生活，加強(qiáng)流動人口與本地市民之間的互動、合作與信任，增強(qiáng)流動人口的社區(qū)歸屬感，擴(kuò)展流動人口的社會融合渠道。其次，充分發(fā)揮共青團(tuán)組織的橋梁作用。隨著外來青年流動人口的大量涌入，為青年流動人口提供管理、教育和服務(wù)應(yīng)成為共青團(tuán)的一項(xiàng)新的重要工作內(nèi)容。作為體制內(nèi)的青年組織，共青團(tuán)應(yīng)發(fā)揮組織優(yōu)勢，在青年流動人口組織建設(shè)、活動開展、利益服務(wù)等方面不斷探索與創(chuàng)新，加強(qiáng)對青年流動人口的有效覆蓋和吸引凝聚，推進(jìn)青年流動人口的社會融合進(jìn)程。最后，擴(kuò)展非政府組織的力量。非政府組織在提供專業(yè)化服務(wù)方面有著獨(dú)特的資源和優(yōu)勢，在流動人口社會融合管理與服務(wù)的工作中要注意擴(kuò)展非政府組織的力量。鼓勵(lì)非政府組織不斷拓寬社會服務(wù)范疇，為流動人口提供法律援助、開展職業(yè)安全與健康教育、組織文化發(fā)展與休閑娛樂活動、推動企業(yè)社會責(zé)任。非政府組織的有效介入不僅能夠幫助流動人口滿足社會融合過程中的經(jīng)濟(jì)、文化需求，也是政府推進(jìn)流動人口社會融合工作的有益補(bǔ)充。

第四，豐富社會管理內(nèi)容是推進(jìn)流動人口社會融合的關(guān)鍵。 推進(jìn)流動人口的社會融合管理工作內(nèi)容繁雜，需要在統(tǒng)籌兼顧的同時(shí)，分清輕重緩急，抓住流動人口的真正需求，有針對性地解決流動人口最關(guān)心、最直接、最現(xiàn)實(shí)的公共服務(wù)問題，有利于提高流動人口的抗風(fēng)險(xiǎn)能力，這是推進(jìn)流動人口社會融合的關(guān)鍵。要推進(jìn)住房制度改革，改善流動人口的居住環(huán)境。大力推動城市的廉租房和公租房建設(shè)，惠及對象向城市中有相對固定工作的流動人口拓展。同時(shí)鼓勵(lì)各社會單位將存量房、閑置房改建為適合流動人口居住的“陽光公寓”，以其可承受的合理租金出租。此外還需加大對流動人口集中居住地的環(huán)境整治和治安治理，保障其居住環(huán)境的整潔和安全。其次，實(shí)施就業(yè)幫扶制度。為流動人口免費(fèi)提供諸如政策咨詢、職業(yè)指導(dǎo)、技能培訓(xùn)信息、勞動維權(quán)等多種就業(yè)服務(wù)，促進(jìn)其有序就業(yè)、成功就業(yè)。同時(shí)規(guī)范用工制度，保護(hù)流動人口的合法勞動權(quán)益權(quán)益。最后，加強(qiáng)流動人口的社會保障。我國目前社會保障體系的各種措施多是按照戶籍地或者正規(guī)就業(yè)模式設(shè)計(jì)的，對于一些處于非正規(guī)就業(yè)狀態(tài)下的不具有當(dāng)?shù)爻鞘袘艏牧鲃尤丝跓o法適用，各級政府應(yīng)采取各種積極措施將流動人口逐步納入到社會保障制度中，擴(kuò)大社會保障范圍，健全社會保障項(xiàng)目，提高社會保障待遇，逐步建立完善以失業(yè)、醫(yī)療和救濟(jì)為基本內(nèi)容的社會保障體系。

第五，注重參與的社會管理方式是推進(jìn)流動人口社會融合的依托。推進(jìn)流動人口社會融合，促進(jìn)和實(shí)現(xiàn)其民生幸福最大化，需改變傳統(tǒng)自上而下、被動式的社會管理方式，充分尊重和發(fā)揮流動人口的地位與作用，調(diào)動流動人口參與的積極性，使流動人口共盡社會管理之責(zé)、共享社會管理成果。首先，通過宣傳教育，激活流動人口的主體意識，逐步培育起流動人口的參與意識。其次，建立政府與流動人口的互動機(jī)制。充分利用各種傳統(tǒng)媒介和新媒體，搭建多種反映意見和訴求的平臺，保障和拓寬流動人口利益表達(dá)渠道，通過各種各樣的公眾咨詢、民意調(diào)查、公開聽證、政策論壇、網(wǎng)上參與等手段，使政府與流動人口的對話更直接、更真切。此外還要扶植培育流動人口自組織，使其成為推進(jìn)流動人口社會融合服務(wù)的有效載體，提高流動人口參與的組織化程度。只有重視流動人口的積極參與，推進(jìn)流動人口社會融合工作才具有廣泛的群眾基礎(chǔ)，有利于減少“被動式”、“恩賜式”、“單方?jīng)Q定式”等公共服務(wù)產(chǎn)品的衍生，實(shí)現(xiàn)以民為本、利益協(xié)調(diào)與人文關(guān)懷共進(jìn)的社會管理新格局。

（作者：首都師范大學(xué)社會學(xué)與社會工作系副教授）

責(zé)任編輯：宋明晏