首都城鄉(xiāng)環(huán)境精細化管理的思考

當前，建設國際一流和諧宜居之都的重任歷史性地擺在了首都北京的面前。郭金龍書記在首都生態(tài)文明和城鄉(xiāng)環(huán)境建設動員大會上強調(diào)，全市上下要樹立敢于碰硬、敢于擔當、敢于啃“硬骨頭”的精神，打響治理“城市病”的攻堅戰(zhàn)，更加有力地推動首都生態(tài)文明和環(huán)境建設向縱深發(fā)展。

打響治理“城市病”的攻堅戰(zhàn)，在根本上，是要大力提高城市管理的精細化水平。城市精細化管理涉及方方面面，僅城鄉(xiāng)環(huán)境建設一個方面就有很多情況需要認真考慮、科學應對。

城鄉(xiāng)環(huán)境管理的問題及原因

隨著改革開放的不斷深化和經(jīng)濟社會的迅速發(fā)展，首都雖然在城市基礎設施、生態(tài)文明、交通道路、城鄉(xiāng)環(huán)境等方面下了很大功夫，取得了顯著成績，但也出現(xiàn)了低端產(chǎn)業(yè)無序發(fā)展、城市人口無序增長、大氣環(huán)境污染、交通出行擁堵等問題。一些城鄉(xiāng)結(jié)合部、農(nóng)村、居民小區(qū)和背街小巷，還存在管理盲區(qū)死角；部分公共場所如車站、公路、大街、旅游景點等，時?？梢姼鞣N小廣告、黑車、流動商販、露天燒烤、車輛遺撒等。這些程度不同、形態(tài)各異的問題，業(yè)已成為制約首都科學發(fā)展的瓶頸。

出現(xiàn)上述問題，既有歷史的原因，也有現(xiàn)實的因素；既有體制不順的根源，也有機制不暢的緣由。從屬地政府看，一些領導干部對基層城市管理工作中出現(xiàn)的問題不研究、不了解、不清楚，說得多、做得少，不認真組織各相關部門、街道、鄉(xiāng)鎮(zhèn)和基層組織解決問題。一些公職人員包庇縱容，甚至直接參與違法行為，比如與違法建設當事人簽訂用地合同，直接建設或出租違法房屋，為違法行為人辦執(zhí)照、辦證明、接電接水等。在街道、鄉(xiāng)鎮(zhèn)層面，一些街道和鄉(xiāng)鎮(zhèn)沒有很好地落實主體責任，個別干部認為街道、鄉(xiāng)鎮(zhèn)沒有執(zhí)法權，城市管理問題都是執(zhí)法責任、與自己無關。對于出現(xiàn)的問題，他們往往視而不見、不聞不問，結(jié)果一些痼疾頑癥“小治小反彈、大治大反彈”。

從管理部門看，一些行政管理部門沒有主動履職，沒有切實擔負起主管、監(jiān)管或直接管的工作責任。有些執(zhí)法部門總是尋找各種不執(zhí)法的理由，進而造成執(zhí)法消極、執(zhí)法懈怠，甚至執(zhí)法不嚴、違法不究等現(xiàn)象。

從服務管理體系建設看，網(wǎng)格化尚不完善，問題解決機制尚未形成閉環(huán)式流程。一些區(qū)縣政府在網(wǎng)格化服務管理指揮中心建設中過多地注重了問題發(fā)現(xiàn)環(huán)節(jié)， 認為只要發(fā)現(xiàn)問題，就能有效解決問題，結(jié)果忽視了服務管理體系建設，既沒有按照現(xiàn)行體制的管理層級和行政區(qū)域劃分網(wǎng)格，也沒有把人、地、事、物、組織等網(wǎng)格管理因素納入網(wǎng)格，從而無法充分發(fā)揮網(wǎng)格化服務管理指揮中心的作用。

城鄉(xiāng)環(huán)境精細化管理的對策

要解決這些問題，必須對癥下藥，在城市精細化管理上下功夫。

第一，理順體制，完善機制。目前，負責城鄉(xiāng)環(huán)境管理的部門多是自成體系的行政機關和獨立經(jīng)營的企事業(yè)單位，部門之間缺少聯(lián)系、溝通。因此，我們必須理順部門與部門之間的關系，堅持屬地管理原則，各區(qū)縣建立以街道、鄉(xiāng)鎮(zhèn)為管理主體，行業(yè)權屬部門負主責、綜合協(xié)調(diào)部門指導評價、執(zhí)法部門積極配合、監(jiān)督監(jiān)管部門綜合監(jiān)管的工作機制和管理體系。

在街道、鄉(xiāng)鎮(zhèn)管理主體中，政府行政正職為第一責任人，主管副職領導負主責。土地規(guī)劃、城建、環(huán)境、衛(wèi)生、食品、安全、環(huán)保、市場、交通、水務、園林、農(nóng)業(yè)、流管辦等科室、部門的負責人負直接責任，指導、監(jiān)督、檢查、協(xié)調(diào)、考核基層日常管理工作。同時，街道、鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府要加強對公安派出所、城管執(zhí)法隊、工商所等部門的領導、統(tǒng)籌、組織、協(xié)調(diào)，各執(zhí)法部門必須服從街道、鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的領導，積極參與各類聯(lián)合執(zhí)法活動。村委會和居委會負責對本轄區(qū)的日常管理工作，建立保潔、巡邏等日常管理隊伍，對于出現(xiàn)的各類問題做到及時發(fā)現(xiàn)、及時制止、及時解決、及時上報。當然，街道、鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府要結(jié)合實際負責指導、協(xié)助轄區(qū)內(nèi)各部門、居（村）委會、大型單位建立保潔、巡邏、門衛(wèi)、停車等管理員隊伍，做到全覆蓋、無死角。

在行業(yè)權屬部門方面，規(guī)劃委、住建委、園林綠化、環(huán)衛(wèi)等部門是城鄉(xiāng)環(huán)境管理的前端部門，要堅持“誰主管誰主責、誰審批誰監(jiān)管”的原則，除了把好前端管理關，還要對許可審批后出現(xiàn)的問題負主要責任。

在綜合部門方面，環(huán)境辦、城管執(zhí)法協(xié)調(diào)辦等綜合協(xié)調(diào)部門要按照自身職能定位，做好工作計劃部署、指導監(jiān)督、檢查考核等工作。

在執(zhí)法部門層面，公安派出所、城管執(zhí)法隊、工商所等基層執(zhí)法部門要服從和配合街道、鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的工作，積極參加街道、鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府組織的各類聯(lián)合執(zhí)法活動。

在監(jiān)督監(jiān)管部門層面，城管執(zhí)法協(xié)調(diào)辦是市政府為了加強城市管理而成立的議事機構(gòu)，負責監(jiān)督監(jiān)管城市管理中出現(xiàn)的各類問題，對于屬地政府、相關部門等在日常管理中出現(xiàn)的各類問題，通過發(fā)送《監(jiān)管通知單》的形式，告知區(qū)縣政府、街道、鄉(xiāng)鎮(zhèn)和相關部門限期解決，同時掛賬、督查督辦，納入績效考核并可以移交監(jiān)察部門處置。

第二，標本兼治，從源頭上進行治理。一方面，街道、鄉(xiāng)鎮(zhèn)管理主體要積極履職，做好日?；A性管理工作。主要領導和副職領導要按照分工，抓好分管的生態(tài)、環(huán)境工作；各科室要做到底數(shù)清、情況明、有臺賬，到基層一線做好檢查指導等各項服務管理工作；村委會、居委會要發(fā)揮第一道防線的作用。這些管理主體必須上下聯(lián)動、左右配合，使各居民小區(qū)、背街小巷、村莊、公共場所、大型單位等都建立保潔、巡邏、看門、停車管理等隊伍，實現(xiàn)無盲區(qū)、無死角，做到第一時間發(fā)現(xiàn)問題、第一時間解決問題。同時，充分發(fā)揮各執(zhí)法部門的職能作用，加大對修鞋、修車、修鎖等“小修業(yè)”的管理，群眾有需求的要退街入巷，定點從業(yè)，集中管理；對于非法小餐飲、小發(fā)廊、小洗浴、小歌廳、小旅店等“五小”行業(yè)該退必退；對于私搭亂建形成的低小散劣產(chǎn)業(yè)、違法經(jīng)營、店外經(jīng)營、堆物堆料等要徹底取締，確保出現(xiàn)的問題日清日結(jié)。

另一方面，政府行政管理、行政審批、行業(yè)權屬部門要把好源頭管理關。凡是前端管理部門能夠做的工作，必須在前端做實，一步到位，不能出現(xiàn)因前端不負責任、管理不到位出現(xiàn)新的問題和矛盾。凡因前端工作而衍生的問題，前端管理部門必須負日后監(jiān)管責任；前端管理部門應該解決、能夠解決但不解決、不履職、不作為而形成的問題，應倒查前端不作為、失職瀆職責任；凡是為違法行為提供服務的部門、單位、基層組織和各級干部，都要堅持“誰提供誰負責”和“誰提供誰糾正、誰撤銷”的原則，否則追究其責任；堅決不為違法行為提供各類審批、服務，包括各種證照、備案、許可手續(xù)以及供電、供水等；凡直接參與違法行為的部門、單位、基層組織和公職人員，都必須自覺主動地糾正和退出，否則追究黨紀、政紀責任，構(gòu)成犯罪的追究法律責任。

在城鄉(xiāng)環(huán)境管理中，各執(zhí)法部門務必違法必究、執(zhí)法必嚴。對于各類違法行為，經(jīng)教育制止無效的必須堅決查處、高限處罰。對于違法建設、非法小廣告、露天燒烤、店外經(jīng)營、流動商販、非法運營、車輛遺撒、亂堆亂放、工地揚塵、亂倒垃圾、非法停車場、非法市場等，要提高違法者的違法成本，讓違法者不敢違法。對于不按時接受處罰的當事人，應及時向法院起訴強制執(zhí)行。執(zhí)法部門之間要相互支持、相互配合，公安機關應保障行政執(zhí)法人員的執(zhí)法安全，對于阻撓執(zhí)法、妨礙公務、擾亂秩序的違法當事人必須嚴厲打擊，構(gòu)成犯罪的應追究刑事責任。對于執(zhí)法不作為、為違法行為人通風報信、包庇縱容的執(zhí)法人員，要堅決追究黨紀、政紀責任，構(gòu)成犯罪的追究法律責任。

第三，大力落實“四公開、一監(jiān)督”?！八墓_”，是指公開責任部門，公開部門職責和查處標準，公開網(wǎng)格化管理機制及責任人，公開部門執(zhí)法效果排名；“一監(jiān)督”，是由市、區(qū)兩級督查督導組對于發(fā)現(xiàn)的各類問題及時向相關責任單位、部門、屬地政府發(fā)送《監(jiān)管通知單》，并對告知的問題進行掛賬督辦，每月將各單位告知、掛賬、整改、反饋、反彈、曝光情況進行公開排名?！八墓_、一監(jiān)督”是市政府加強城市管理工作的一項重大舉措，也是提高各區(qū)縣政府、相關職能部門、執(zhí)法部門管理效能，強化社會監(jiān)督的創(chuàng)新手段。它可以有效地解決部門之間相互推諉、職責不清、不履職、不作為的問題。

第四，切實發(fā)揮市、區(qū)兩級督查督導組的作用。此前，本市已經(jīng)成立市、區(qū)兩級首都環(huán)境秩序聯(lián)合督導組，市城管執(zhí)法協(xié)調(diào)辦牽頭，公安配合。其主要職責是對區(qū)縣、鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）政府、職能部門、執(zhí)法部門在城市運行中出現(xiàn)的問題進行監(jiān)督。

這個聯(lián)合督導組，既是市、區(qū)兩級政府的“眼睛”，要在媒體曝光、群眾舉報之前發(fā)現(xiàn)城市運行中的各類問題，又是各責任部門的“腿和眼睛”，要在發(fā)現(xiàn)各類問題后立即向相關責任單位、部門、屬地政府發(fā)送《監(jiān)管通知單》，并限期整改、掛賬督察督辦、按期反饋。對于能夠按規(guī)定積極整改、按期反饋的，給予通報表揚；對于不能按期整改、反饋的，給予通報批評；對于反彈的要給予曝光；對于不整改、不反饋的，要報市區(qū)領導并移送市區(qū)兩級紀檢監(jiān)察、組織人事部門處置。

今年1月至5月，市、區(qū)兩級督查督導組共發(fā)送《監(jiān)管通知單》9035件，其中向?qū)俚卣l(fā)單5786件，向責任部門發(fā)單3049件，整改率達85%，取得了較好的效果。

第五，把首都環(huán)境建設辦公室組織開展的檢查做實、做細。近年來，由首都環(huán)境建設辦公室牽頭，從各城市管理部門抽調(diào)人員組建聯(lián)合檢查組。這個檢查組每月到各區(qū)縣進行抽查，今年重點檢查城鄉(xiāng)結(jié)合部、背街小巷、居民小區(qū)和農(nóng)村；抽檢點位包括衛(wèi)星拍照的垃圾點位、市城管執(zhí)法協(xié)調(diào)辦通知的點位、部門移送的點位，以及復查的點位等。檢查組每個成員根據(jù)檢查情況給予打分，首都環(huán)境建設辦公室負責匯總，報市政府曝光排名。

第六，加快推進網(wǎng)格化服務管理體系建設。網(wǎng)格化服務管理體系必須是按照城市管理的工作機制和管理體系，以屬地管理為主體、行業(yè)權屬部門負主責、綜合協(xié)調(diào)部門指導評價、執(zhí)法部門積極配合、監(jiān)督監(jiān)管部門綜合監(jiān)管的服務管理體系。這個體系要按照市、區(qū)縣、街（鄉(xiāng)鎮(zhèn)）、居村委會的管理層級、行政區(qū)域面積劃分網(wǎng)格；把人、地、事、物、組織等網(wǎng)格管理因素納入網(wǎng)格，盡可能將問題解決在網(wǎng)格內(nèi)，明確網(wǎng)格化服務管理責任主體、責任部門、責任單位和具體責任人；建立科學的閉環(huán)式管理流程；建立“統(tǒng)一規(guī)劃設計，統(tǒng)一管理體系、統(tǒng)一網(wǎng)格劃分、統(tǒng)一標準平臺、統(tǒng)一地理信息、統(tǒng)一基礎數(shù)據(jù)”的市、區(qū)兩級網(wǎng)格化服務管理平臺，實現(xiàn)資源共享，全面提升首都城市精細化管理水平。

（作者：北京市城管執(zhí)法局副局長）

責任編輯：葉再春