疏解過度集聚的中心城功能探究

據(jù)北京市政協(xié)2013年的一項調(diào)研表明，北京中心城以全市8.3%的國土面積，聚集了全市60%以上的人口和78%的GDP。金融業(yè)、商務(wù)服務(wù)業(yè)、信息服務(wù)業(yè)等城市高端功能正繼續(xù)呈現(xiàn)向中心城聚集的態(tài)勢。

2005年初，《北京城市總體規(guī)劃（2004—2020年）》基于中心城功能過度集聚的判斷，提出中心城調(diào)整優(yōu)化和加快新城建設(shè)的目標(biāo)和對策。經(jīng)過9年的城市發(fā)展與建設(shè)，中心城人口和功能集聚的態(tài)勢沒有減緩，反而由于城市職住分離加劇而使交通擁堵更加嚴(yán)重，城市功能的運行受到嚴(yán)重影響，因此有必要對中心城發(fā)展的思路與政策進(jìn)行探討和研究。

中心城功能集聚的特征

北京中心城即規(guī)劃市區(qū)，是全國政治、文化中心和重要經(jīng)濟(jì)功能集中的地區(qū)，包括六個城區(qū)的大部分和昌平部分地區(qū)，屬于首都功能核心區(qū)和城市功能擴(kuò)展區(qū)。中心城面積1085平方公里，由舊城、中心地區(qū)、邊緣集團(tuán)和綠化隔離地區(qū)四部分組成。

中心城市職能主要集中在四環(huán)以內(nèi)。北京中心城市職能均是以國家政治中心和文化中心為核心功能，由核心功能分化、衍生，或者以核心功能的支撐條件為平臺生長起來的功能。其中，國際交往中心從屬于政治中心；教育科研中心是從文化中心衍生出來的；交通中心、信息中心、經(jīng)濟(jì)和金融管理中心、科技研發(fā)和高新技術(shù)制造中心、醫(yī)療衛(wèi)生服務(wù)中心、區(qū)域批發(fā)貿(mào)易中心等都支撐首都政治中心、文化中心功能。這些中心城市職能主要集中在四環(huán)以內(nèi)，不但過度集聚，而且區(qū)域重疊，效率不高。

四環(huán)內(nèi)呈現(xiàn)“四高”特征。北京的教育、醫(yī)療衛(wèi)生、文化、體育、公共交通等優(yōu)質(zhì)公共資源在中心城高度聚集，與隨之而來的高密度居住人口、高密度就業(yè)人口、高密度建筑形態(tài)，形成“四高”特征。四環(huán)以內(nèi)人口密度已達(dá)2.23萬人/平方公里。北京就業(yè)中心區(qū)的兩個密度峰值在CBD和金融街附近，連續(xù)的密度區(qū)在海淀中關(guān)村、上地；就業(yè)次中心主要集中在三環(huán)路和四環(huán)路沿線的城市商業(yè)區(qū)和科技園區(qū)。北京市區(qū)二環(huán)到四環(huán)內(nèi)的居住、就業(yè)和公共服務(wù)功能的集聚是通過高密度的高層建筑來支撐的。

職住分離與南北失衡嚴(yán)重。中心城人口呈現(xiàn)“中心城就業(yè)+郊區(qū)居住”的職住分離特征。四環(huán)以內(nèi)的北城和東部地區(qū)，是城市商業(yè)、商務(wù)、科研功能集中的地區(qū)，是城市就業(yè)集中地，居住用地嚴(yán)重不足。四環(huán)以外如南城以居住為主就業(yè)功能不足，導(dǎo)致向北部和中心地區(qū)的通勤人流過大。對接就業(yè)中心，昌平、通州、房山、大興等區(qū)縣被動承接了居住功能。2005至2012年數(shù)據(jù)顯示，全市每增加一個就業(yè)人口，對應(yīng)增加2.67個常住人口。就業(yè)人口多增長在城區(qū)，而居住人口更多新增在郊區(qū)。

低端商業(yè)形態(tài)擠占空間資源。北京依托種類齊全、規(guī)模龐大的批發(fā)市場體系，發(fā)展成為北方批發(fā)中心。該中心的進(jìn)貨渠道來自全國各地，購買對象輻射到北方各個城市和鄉(xiāng)村，一些農(nóng)貿(mào)和建材市場已經(jīng)不僅是為北京市城市運行服務(wù)的，還成為全國性商品集散地。特別是服裝、小商品、電子、美容美發(fā)用品批發(fā)市場，全國知名。市場從業(yè)人員以外地個體戶為主。

向心交通模式強(qiáng)化了中心性。首都功能核心區(qū)是全市公交和地鐵線網(wǎng)最密集、連通地區(qū)最遠(yuǎn)、最便捷的中心地。交通樞紐設(shè)施仍設(shè)在二環(huán)及三環(huán)附近，四環(huán)以外次干道和支路系統(tǒng)沒有建成。商業(yè)設(shè)施依托交通樞紐和主干道設(shè)置，從而使交通流集中在二環(huán)到四環(huán)內(nèi)的主干道上，加劇交通擁堵。同時，北京一直是我國的公路、鐵路和航空樞紐，是連接我國東北、西北和中原及東部沿近海地區(qū)的必經(jīng)之地。

中心城功能集聚的原因

2005年以后，北京市按照城市總體規(guī)劃確定的政策方向，開展了功能提升和空間布局的戰(zhàn)略性調(diào)整?？傮w規(guī)劃確定的這些政策有的執(zhí)行較好，但效果適得其反，有的完全擱置了，使問題更趨嚴(yán)重。

提升核心功能的政策執(zhí)行順利但加劇功能集聚。市級層面的經(jīng)濟(jì)功能區(qū)展開了空間競賽，西城金融街西擴(kuò)、朝陽CBD東擴(kuò)，中關(guān)村科學(xué)院地區(qū)大規(guī)模改擴(kuò)建。首鋼、垡頭等工業(yè)用地疏解后被更高密度的樓宇經(jīng)濟(jì)所替代，酒仙橋、天橋演藝區(qū)規(guī)劃獲批，服務(wù)功能和就業(yè)人口再次被新經(jīng)濟(jì)功能吸引過來。各類功能區(qū)已批用地面積達(dá)幾十平方公里，在中心城產(chǎn)業(yè)升級、功能演替中，復(fù)制高地價——高容積率——高密度商業(yè)樓宇——各類經(jīng)濟(jì)要素填充的模式。提升城市核心競爭力政策的結(jié)果是加劇中心城功能集中和職住分離。

控制建設(shè)規(guī)模發(fā)展新城的政策實施效果尚不理想。城市建設(shè)的重點依舊在中心城的城市功能拓展區(qū)。重點新城核心區(qū)啟動緩慢，仍缺乏國家級和城市級功能進(jìn)入，難以疏解中心城的國家級、城市級的部分功能。未來科技城和新航城有望在未來起到疏解作用，但需要10至20年的時間承載新的功能。我們在新城主要投放住宅用地，沒有疏解中心城就業(yè)、就醫(yī)、就學(xué)功能，反而帶來了大量務(wù)工人員從事建筑業(yè)、服務(wù)業(yè)、建材家居業(yè)，于是出現(xiàn)了中心城上班族到新城居住，新城就業(yè)外來人口在城鄉(xiāng)結(jié)合部居住的現(xiàn)象。

行政、科研、醫(yī)療部門外移政策基本擱置。中央和北京市行政機(jī)關(guān)外遷的規(guī)劃策略完全擱置，而且沒有制定鼓勵相關(guān)醫(yī)療、科研功能遷出的具體政策。僅有部分科研型企業(yè)（冶金部設(shè)計院、市政設(shè)計院）自發(fā)遷出，但對騰退后設(shè)施用地沒有管理，導(dǎo)致人口更加密集。已經(jīng)外遷的高校，如在良鄉(xiāng)和昌平建設(shè)的大學(xué)城，仍存在占地規(guī)模過大、基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務(wù)跟不上、與新城城市功能結(jié)合不好等問題。

認(rèn)識誤區(qū)

目前中心城功能集聚的原因，表面上是上述政策設(shè)計或執(zhí)行的問題，實際上大部分則是由于存在以下認(rèn)識誤區(qū)而導(dǎo)致的結(jié)果。

認(rèn)為單純通過部分工業(yè)和教育科研部門外遷就可以實現(xiàn)功能疏解。以往的實踐表明，這些部門外遷的結(jié)果，是如果沒有相應(yīng)的制度安排，則有可能騰出土地建設(shè)更加高密度的居住區(qū)、商務(wù)區(qū)等，加劇擁擠。上個世紀(jì)九十年代原東郊工業(yè)區(qū)改成CBD和高密度居住區(qū)，人口比過去高過數(shù)倍；海淀中關(guān)村一帶多座大學(xué)外遷到良鄉(xiāng)和沙河，但中關(guān)村反而發(fā)展為高密度的商務(wù)區(qū)，帶來了西三環(huán)和四環(huán)、北三環(huán)和四環(huán)的通勤人口涌向中關(guān)村；原北京鋼鐵設(shè)計研究總院從白廣路遷往亦莊，大院里的職工部分遷往亦莊居住，把住房出租后，居住人口更多更雜，原有辦公樓改成寫字樓和商鋪，人口更加密集，且區(qū)域人口很快低端化。

認(rèn)為發(fā)展現(xiàn)代服務(wù)業(yè)能替代低端生活服務(wù)業(yè)。大力發(fā)展現(xiàn)代服務(wù)業(yè)需要進(jìn)一步擴(kuò)大金融街、中關(guān)村、CBD的商務(wù)用地面積，新建更多商務(wù)樓宇。三大功能區(qū)的擴(kuò)展必然帶來人口的快速增長而在其外圍形成大規(guī)模的居住區(qū)。研究世界城市的著名學(xué)者薩森早在上個世紀(jì)八十年代，就根據(jù)對紐約曼哈頓地區(qū)的觀察指出：“位于社會結(jié)構(gòu)頂層的廣大專職階層人員，其消費模式依賴于非正規(guī)勞動力，如家政服務(wù)、兒童保姆、飯店或酒吧、保安、個人服務(wù)?！边@種“高端”經(jīng)濟(jì)與“低端”經(jīng)濟(jì)、精英與貧民、本地人與外來人口的依存關(guān)系總是相伴而生，而后者的數(shù)量有可能比前者要大得多。

認(rèn)為平房區(qū)居住人口外遷可以降低人口密度。常住人口是居住人口，可以看作夜間人口。日間人口由就業(yè)人口和上學(xué)、就醫(yī)、辦事、旅游、交通中轉(zhuǎn)等人口組成，也可稱作功能性人口。北京市核心功能區(qū)常住人口216萬人，而功能性人口超過270萬，就業(yè)、上學(xué)和就醫(yī)人口總數(shù)超過了常住人口總數(shù)。這種只疏解人而不疏解功能的方式不宜采取。

認(rèn)為新城能吸納中心城功能而不會增加外來人口。新城的發(fā)展還未達(dá)到疏解中心城人口功能的階段，特別是新城的功能至今不夠明確，目前的快速發(fā)展無法實現(xiàn)有效疏解，反而會成為新的外來人口的主要聚集區(qū)。在中心城人口呈現(xiàn)“中心城就業(yè)+郊區(qū)居住”趨勢的同時，新城人口則呈現(xiàn)“外地人就業(yè)+中心城人口居住”的趨勢，導(dǎo)致城市職住不均衡狀況加劇。

從向心集聚走向有序分工

北京中心城功能過度集中，是中心地區(qū)建設(shè)規(guī)?？刂频捻攲又贫热笔г斐傻?。城市公共資源，特別是基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務(wù)設(shè)施具有強(qiáng)烈的外部性，由于國家政治中心位于城市中心，中心地區(qū)是公共資源最優(yōu)越的地區(qū)，這使得中心城集聚效應(yīng)從市中心向外呈現(xiàn)梯度紅利。要遏制向心集聚追逐利益趨勢，需要頂層制度設(shè)計。

中心城功能疏解的總體思路是，從向心集聚走向有序分工：圍繞用地政策和產(chǎn)業(yè)政策這兩個核心，減少就業(yè)人口數(shù)量、提高居住人口素質(zhì)，控制建設(shè)規(guī)模、提高發(fā)展質(zhì)量，完善城市功能、提高運行能力；促進(jìn)城市功能拓展區(qū)功能專業(yè)化、多中心化，加強(qiáng)其經(jīng)濟(jì)管理、國際貿(mào)易、知識創(chuàng)新和公共活動中心的功能，完善社區(qū)公共服務(wù)功能；促進(jìn)城市邊緣集團(tuán)功能特色化，加強(qiáng)其居住服務(wù)、公共活動、產(chǎn)業(yè)配套功能。

完善城市規(guī)劃布局。中心城規(guī)劃布局要從中心地區(qū)——外圍模式，轉(zhuǎn)向中心地區(qū)——片區(qū)模式，按照新模式組織公共交通。在中心地區(qū)外圍，設(shè)立幾大片區(qū)，按照片區(qū)設(shè)置市級公共服務(wù)中心。同時實現(xiàn)區(qū)域功能對接，促進(jìn)區(qū)域職住平衡，完善區(qū)域交通網(wǎng)絡(luò)，建設(shè)區(qū)域活動中心。功能擴(kuò)展區(qū)與新城功能對接，促進(jìn)海淀和昌平、朝陽和通州、西城與豐臺的區(qū)域功能對接，特別是邊緣集團(tuán)與新城發(fā)展功能對接。對于城市發(fā)展新區(qū)的新城功能，促進(jìn)其綜合化、特色化。推進(jìn)小城鎮(zhèn)功能特色產(chǎn)業(yè)+居住功能的有機(jī)組合。

完善發(fā)展城市管理制度。依法建立發(fā)展管理制度，促進(jìn)發(fā)展方式的轉(zhuǎn)型。制定“中心城發(fā)展管理法”，明確城市總體規(guī)劃和控制性詳細(xì)規(guī)劃中的建設(shè)用地和建筑規(guī)?？偭恐笜?biāo)、城市建設(shè)區(qū)邊界，發(fā)展區(qū)及其發(fā)展時序，將其立法并公布。建立不同區(qū)域的建設(shè)規(guī)模總量控制和動態(tài)平衡制度，積極促進(jìn)樓宇更新建設(shè)。如目前中心城區(qū)的房地產(chǎn)不具有相應(yīng)的流動性，如破敗的舊城平房不能交易，使得希望進(jìn)入舊城平房區(qū)的藝術(shù)界、知識界商業(yè)人士無法進(jìn)入，從而不能優(yōu)化人口、更新建筑。破舊的商業(yè)樓宇不能滿足公司租賃高端寫字樓的需求，產(chǎn)權(quán)擁有者無力改造樓宇，只能出租給攤販形成高密度的市場。醫(yī)院、各類單位使用劃撥土地從事經(jīng)營活動，也不需要交納相應(yīng)的稅費，因此不斷擴(kuò)張經(jīng)營活動，吸納更多就業(yè)人口。我們應(yīng)按照規(guī)劃確定建設(shè)規(guī)模總量，鼓勵拆舊建新，或者功能置換，或者改造利用，或者增加公益性設(shè)施，禁止建設(shè)規(guī)模的凈增長。建立舊城改造與邊緣集團(tuán)建設(shè)對接制度。將舊城平房更新、人口疏散與邊緣集團(tuán)開發(fā)、住房建設(shè)結(jié)合起來，對舊城房屋進(jìn)行政府征收和集中安置，實現(xiàn)歷史文化名城保護(hù)與城鄉(xiāng)結(jié)合部開發(fā)、綠化隔離地區(qū)建設(shè)的雙贏。建立以業(yè)養(yǎng)文，即主導(dǎo)產(chǎn)業(yè)發(fā)展助推文化和環(huán)境建設(shè)制度。確定各區(qū)主導(dǎo)產(chǎn)業(yè)的稅收收入用于文化設(shè)施和環(huán)境治理的比例，特別是明確舊城金融業(yè)、商務(wù)、旅游業(yè)、批發(fā)零售業(yè)的稅收比例，用于歷史建設(shè)保護(hù)、文化交往設(shè)施建設(shè)、環(huán)境建設(shè)。

完善城市土地用途管制制度。在發(fā)達(dá)國家，控制性詳細(xì)規(guī)劃規(guī)定土地用途，作為建設(shè)項目規(guī)劃審批的依據(jù)，而且嚴(yán)格規(guī)范建筑和設(shè)施內(nèi)的經(jīng)營活動。在建筑使用過程中，通過工商企業(yè)注冊、經(jīng)營地的管制、房地產(chǎn)和經(jīng)營性的稅收，來控制和調(diào)節(jié)城市功能，避免過度集聚、功能相互沖突等問題。我國土地用途管制制度缺失，控制性詳細(xì)規(guī)劃不僅沒有成為法律，權(quán)威性不夠，而且沒有與工商和房地產(chǎn)稅收管理掛鉤，大量的設(shè)施建成后改變用途。我們應(yīng)按照分區(qū)、分類、分級的原則，制定適合北京發(fā)展的土地用途分類標(biāo)準(zhǔn)，特別是明確細(xì)化各級城市中心的土地用途。明確土地用途管理中，發(fā)改委、規(guī)劃、土地、建設(shè)、工商、稅收等各部門的職責(zé)，完善變更用途的管理制度，特別是制定違法變更土地用途的監(jiān)督、查處制度。禁止未經(jīng)審批將行政劃撥用地用于經(jīng)營用途，居住設(shè)施用于商業(yè)用途，商場用于市場等變更用途行為。

改革城市公共空間開發(fā)制度。改變長期以來城市公共空間由建設(shè)項目分散建設(shè)，公共設(shè)施沿著交通干道建設(shè)的開發(fā)方式，形成功能分區(qū)明確的城市功能組織方式。學(xué)習(xí)香港經(jīng)驗，對地區(qū)級和社區(qū)的商業(yè)和服務(wù)中心空間進(jìn)行城市交通、土地、功能整合設(shè)計和整體開發(fā)，配置廣場、綠地、劇院、圖書館等公共服務(wù)設(shè)施，明確經(jīng)營性設(shè)施的類型，鼓勵咖啡館、書店等交往性設(shè)施進(jìn)入，并對公共交通、慢行交通、停車設(shè)施進(jìn)行整體設(shè)計。

完善城市社區(qū)服務(wù)設(shè)施建設(shè)管理制度。我國自上個世紀(jì)八十年代中期實施居住區(qū)公共服務(wù)設(shè)施配套制度。居住區(qū)按照一定比例建設(shè)了部分配套公共服務(wù)設(shè)施，其中中小學(xué)、郵局、派出所等設(shè)施交給了主管部門，其他大部分設(shè)施是以會所形式存在，原所有權(quán)為開發(fā)商，可以經(jīng)營轉(zhuǎn)讓。配套設(shè)施中包括了菜市場、文化體育設(shè)施等微利服務(wù)設(shè)施。但是，因這些設(shè)施沒有建立相關(guān)的經(jīng)營和管理制度，因而并沒有按照配套設(shè)施指標(biāo)規(guī)定的用途進(jìn)行經(jīng)營，政府還不得不為菜市場等設(shè)施另外找地。借鑒上?；蛳愀劢?jīng)驗，或改革投資建設(shè)方式，或明確居住區(qū)配套設(shè)施的經(jīng)營范圍和建筑使用用途，對于未按指定用途進(jìn)行經(jīng)營的設(shè)施，政府有權(quán)按照竣工時的市場價格進(jìn)行回購。新建居住區(qū)配套設(shè)施，其中微利性設(shè)施，探索應(yīng)由政府按照經(jīng)濟(jì)適用住房價格回購，用于菜市場、圖書館、幼兒園等設(shè)施使用。

完善產(chǎn)業(yè)退出制度。針對外來人口就業(yè)量大、增長快的行業(yè)，特別是與首都功能相悖和實際需求關(guān)聯(lián)度低的行業(yè)，建立產(chǎn)業(yè)退出制度。一般可替代的經(jīng)營性產(chǎn)業(yè)（業(yè)態(tài)），按照該地區(qū)該行業(yè)（或業(yè)態(tài)）的上一年度人均稅收（含地稅或國稅收入）情況，與人均公共服務(wù)支出情況進(jìn)行比較，如果前者低于后者，則可確定為清退產(chǎn)業(yè)。對二環(huán)以內(nèi)小商品批發(fā)市場進(jìn)行調(diào)查和清理，制定政策推行統(tǒng)一收銀的賣場制度，限定時間清退市場業(yè)態(tài)。近期應(yīng)該按照消防等安全管理、商標(biāo)管理、稅收管理等有關(guān)規(guī)定，打擊假冒偽劣商品，對經(jīng)營環(huán)境、經(jīng)營行為、經(jīng)營商品進(jìn)行整治規(guī)范。研究探索采取相關(guān)手段提高個體戶的經(jīng)營成本，如禁止現(xiàn)金交易，改進(jìn)收稅方式等，促使個體經(jīng)營戶自動退出市場。制定核心區(qū)、中心地區(qū)等不同地區(qū)的產(chǎn)業(yè)準(zhǔn)入目錄，探索制定對目錄外產(chǎn)業(yè)實行高稅收的法規(guī)。探索中心地區(qū)低端低效產(chǎn)業(yè)退出的政策手段，制定功能和產(chǎn)業(yè)替代指南，避免低端產(chǎn)業(yè)和人口填充，避免設(shè)施重建增加建筑總量。提高對生活服務(wù)業(yè)的重視程度，加大對生活服務(wù)業(yè)扶持力度，改變目前生活服務(wù)業(yè)散、小、低、差的狀況，提高其組合化程度和產(chǎn)業(yè)發(fā)展水平。

（作者：首都經(jīng)濟(jì)貿(mào)易大學(xué)教授）

責(zé)任編輯：杜梅萍