事業(yè)單位“去行政化”改革三役

中共十八屆三中全會通過的《關(guān)于全面深化改革若干重大問題的決定》明確要求：“加快事業(yè)單位分類改革，加大政府購買公共服務(wù)力度，推動公辦事業(yè)單位與主管部門理順關(guān)系和去行政化，創(chuàng)造條件，逐步取消學(xué)校、科研院所、醫(yī)院等單位的行政級別?！泵鞔_將事業(yè)單位“去行政化”列為加快政府職能轉(zhuǎn)變、推動社會事業(yè)管理創(chuàng)新的改革重點，并對其實施的緊迫性予以了強調(diào)。

其實，早在上世紀(jì)90年代，“去行政化”就被納入到事業(yè)單位體制改革的視野。進入新世紀(jì)之后，國家制訂的科技規(guī)劃綱要、教育規(guī)劃綱要、人才發(fā)展規(guī)劃綱要等又對此一再強調(diào)，但多年來由于我們?nèi)匀皇窃跐夂瘛肮俦疚弧彼枷胗绊懴氯ネ菩小叭バ姓?，改革的支持動力顯然不足，這項改革幾無實質(zhì)進展。事業(yè)單位“行政化”傾向愈演愈烈，成為當(dāng)今社會難以治理的一大頑疾。要想深化事業(yè)單位“去行政化”改革，不僅需要破除“官本位”思想意識，同時需要對改革實施的路徑作出合理安排，使改革能夠不斷獲得充分的支持動力和體制機制保障。

事業(yè)單位“行政化”特征

事業(yè)單位是國家為向社會提供普遍需要的公共服務(wù)而舉辦的社會組織，與政府部門長期保持著“一體化”的隸屬關(guān)系。在計劃經(jīng)濟體制下，各類事業(yè)單位作為國家計劃和政府事業(yè)職能的執(zhí)行機構(gòu)，其組織目標(biāo)、工作任務(wù)、人員規(guī)模、經(jīng)費投入、崗位設(shè)置、人事任免等均由行政主管部門負(fù)責(zé)，財務(wù)制度、人事制度、工資福利制度等也與行政系統(tǒng)基本相同。一方面，政府部門主要通過行政管理系統(tǒng)、采用行政命令和指令性計劃方式來領(lǐng)導(dǎo)、管理、指揮和調(diào)控著各自的下屬事業(yè)機構(gòu)；另一方面，各類事業(yè)單位則完全依照政府部門的指令和計劃的安排運行，所需各種人力、財力、物力資源概由政府部門提供。正是這種“行政事業(yè)一體化”體制衍生出了事業(yè)單位的“行政化”特征。這一特征的典型表現(xiàn)可以歸納為事業(yè)機構(gòu)級別化、內(nèi)設(shè)組織科層化和單位管理者官僚化三個方面：

第一，事業(yè)機構(gòu)級別化，即每個事業(yè)單位都享有一定的行政級別。行政級別的高低，主要取決于其主管部門的地位。例如，中央部委和省政府舉辦的事業(yè)單位通常為廳局級，而地市政府舉辦的則多為縣處級，其余可類推。有些事業(yè)單位因其規(guī)模較大或作用突顯，可享受再升“半格”的殊榮，從而出現(xiàn)了一些“副局級”、“副處級”、“副科級”的事業(yè)機構(gòu)，所謂“副部級大學(xué)”就是由此而來。行政級別，既是事業(yè)單位的“官辦”標(biāo)識，也是政府控制事業(yè)機構(gòu)的得力抓手。尤其是后者，所反映的恰恰是政府與事業(yè)單位之間關(guān)系的實質(zhì)。因為事業(yè)單位的行政級別首先是其領(lǐng)導(dǎo)干部的級別，政府向事業(yè)單位配備相應(yīng)級別的領(lǐng)導(dǎo)干部則是控制其運行與活動的最直接、最有效的手段。

第二，內(nèi)設(shè)組織科層化，即事業(yè)單位的內(nèi)部組織大都仿照行政部門設(shè)置，運營管理則主要依靠行政手段?？茖又埔喾Q官僚制，是近代以來世界各國行政系統(tǒng)普遍采用的一種組織體系和管理方式，其特點是強調(diào)縱向控制、專業(yè)分工、理性決策、權(quán)責(zé)一致、依章行事。將這一制度適當(dāng)引進到事業(yè)單位的行政管理之中，以改善和提高其組織效率，破除“大鍋飯”、“鐵飯碗”等陋習(xí)積弊，本無爭議。問題是，事業(yè)單位中除了行政組織之外，更多的則是從事科研、教學(xué)、文化、醫(yī)療的學(xué)術(shù)性組織。這些組織本應(yīng)按照學(xué)術(shù)民主和學(xué)術(shù)自由的原則治理和運營，但現(xiàn)今亦已一概被科層化，成了行政組織的分支與旁系。

第三，單位管理者官僚化，這是事業(yè)機構(gòu)級別化和內(nèi)設(shè)組織科層化的必然結(jié)果。既然在事業(yè)單位中，行政組織占據(jù)主導(dǎo)地位、行政領(lǐng)導(dǎo)均由上級任命產(chǎn)生、行政權(quán)力幾乎不受任何制約，那些大大小小的管理者就勢必會沾染上高高在上、獨斷專行、繁文縟節(jié)、文過飾非、公文旅行、遇事推諉、墨守成規(guī)等官僚主義作風(fēng)與習(xí)氣。而官僚主義的盛行，則讓事業(yè)單位由公共服務(wù)機構(gòu)蛻變成了“衙門”。更為嚴(yán)重的是，由于行政權(quán)力對資源分配的壟斷，行政級別、行政職務(wù)便成了判定人們的能力、身份高下的標(biāo)簽，從而導(dǎo)致了許多學(xué)人，包括一些卓有成就的學(xué)術(shù)骨干對官位、官階、官場的追逐與迷戀。

事業(yè)單位“行政化”弊端

進入21世紀(jì)之后，隨著國家對社會事業(yè)領(lǐng)域的投入大幅增加，特別是在政府主導(dǎo)的各種人才工程、知識創(chuàng)新工程、一流大學(xué)建設(shè)工程的相繼實施過程中，事業(yè)單位的“行政化”趨向愈演愈烈，其負(fù)面作用也日益顯著地表現(xiàn)出來。

首先，“行政化”直接影響到了事業(yè)單位分類改革的深入推進。2011年3月，《中共中央國務(wù)院關(guān)于分類推進事業(yè)單位改革的指導(dǎo)意見》的發(fā)布，標(biāo)志著這項醞釀已久、涉及廣泛的重大社會改革已全面啟動。然而，與人們的熱切期望相比，三年來的改革進展卻并不理想。改革只是完成了作為第一環(huán)節(jié)的“清理規(guī)范”，但那些職能過時、重復(fù)設(shè)置、任務(wù)不足的事業(yè)機構(gòu)并未得到徹底清理，相當(dāng)一部分仍然保留在了事業(yè)單位的序列之中；對各級事業(yè)單位的分類認(rèn)定至今尚未完成，缺乏科學(xué)、統(tǒng)一、實用的分類標(biāo)準(zhǔn)體系；部分試點單位依照法人治理結(jié)構(gòu)模式建立了理事會、董事會，但卻大都形同虛設(shè)，缺乏實效作用；至于與現(xiàn)行體制相“并軌”的社會保障制度、與不同行業(yè)特點相適應(yīng)的收入分配制度、“以示定費”的財政撥款制度等均在探討中；即使一直充當(dāng)改革“領(lǐng)頭羊”的人事制度改革，也僅在法制化上邁出一步，但在合同用人、公平競爭、績效考核、人員退出、權(quán)益保障、人事監(jiān)督等重要機制的建設(shè)上并無多大進展。盡管造成這種“滯脹”局面的因素是十分復(fù)雜的，但無疑來自事業(yè)單位內(nèi)外行政力量的干擾與抵抗是最大的阻力，因為從改革的每一次受阻、受挫或變形的背后都能見到“行政化”的印記。

其次，“行政化”直接影響到了各項社會事業(yè)的健康發(fā)展。如前所述，進入新世紀(jì)以來，國家對各項社會事業(yè)的發(fā)展都給予了傾斜式支持，社會事業(yè)領(lǐng)域的面貌發(fā)生了重大變化。但在事業(yè)興旺繁榮的背后，也隱藏和積聚了一些不健康的因素，其中權(quán)力腐敗和學(xué)術(shù)腐敗是這些因素的集中體現(xiàn)。行政權(quán)力倚仗對公共資源的二次分配，利用公共資源進行權(quán)錢交易。顯然，只要公共資源的分配繼續(xù)由行政部門主導(dǎo)，行政權(quán)力在事業(yè)單位內(nèi)部繼續(xù)恣意運行，權(quán)力腐敗就不可能終止。盡管學(xué)術(shù)腐敗的主體并不限于領(lǐng)導(dǎo)者和管理者，但在形形色色的學(xué)術(shù)腐敗案件、尤其是那些內(nèi)情復(fù)雜影響重大的案件中，又總是容易見到權(quán)力擁有者的身影。即使在職稱評審、成果鑒定、學(xué)科規(guī)劃、人才選拔這些本應(yīng)屬于學(xué)術(shù)范疇的事項中，也可清晰見到權(quán)力介入的印跡。利用行政權(quán)力侵占他人學(xué)術(shù)成果、通過非公平競爭搶占學(xué)術(shù)資源、雇傭“槍手”編造學(xué)術(shù)垃圾并以此獲取學(xué)術(shù)榮譽和學(xué)術(shù)職銜，是權(quán)力擁有者參與學(xué)術(shù)腐敗的慣常手段。正是由于行政權(quán)力的深度參與，才使得學(xué)術(shù)腐敗成為社會事業(yè)領(lǐng)域難以根治的沉疴痼疾，造成學(xué)術(shù)風(fēng)氣、學(xué)術(shù)道德和學(xué)術(shù)精神的敗壞與淪落。

再次，“行政化”直接影響到了創(chuàng)新型國家建設(shè)。建設(shè)創(chuàng)新型國家，是黨和國家為全面落實科學(xué)發(fā)展觀、提高綜合競爭力、實現(xiàn)民族復(fù)興大業(yè)而提出的一項重大戰(zhàn)略決策。建設(shè)創(chuàng)新型國家的關(guān)鍵，是培育和保持一支思維活躍、銳意進取、敢想敢干、不懼風(fēng)險、能打硬仗的高水平科技人才隊伍。事業(yè)單位作為各類高層次人才的集聚地，理應(yīng)為創(chuàng)新型人才的成長營造一種鼓勵探索、寬容失敗、倡導(dǎo)競爭、尊重創(chuàng)造的良好氛圍與環(huán)境。然而，在“行政化”愈演愈烈的今天，這一要求卻難以達到。因為“行政化”本質(zhì)是一種保守的價值取向，并不鼓勵創(chuàng)新，無論人才培養(yǎng)和人才管理，它首先強調(diào)的是敬畏權(quán)威、中規(guī)中矩、對上負(fù)責(zé)、依章行事。更為嚴(yán)重的是，在“行政化”盛行的大環(huán)境下，“學(xué)而優(yōu)則仕”的傳統(tǒng)遺風(fēng)再度興起，“官階”、“官職”成為對學(xué)術(shù)尖子、學(xué)術(shù)骨干的獎賞花翎，致使一些卓有成就、前程遠(yuǎn)大的學(xué)人中道棄學(xué)從官，人為造成了科研一線創(chuàng)新人才的流失；在“行政化”盛行的大環(huán)境下，學(xué)術(shù)風(fēng)氣敗壞、學(xué)術(shù)道德淪落、學(xué)術(shù)能力退化、學(xué)術(shù)生態(tài)毀壞，若再任其延續(xù)，將影響到創(chuàng)新型國家的建設(shè)。

事業(yè)單位“去行政化”改革三役

毋庸置疑，推行事業(yè)單位去“行政化”改革是一項異常艱巨的任務(wù)，其阻力之大、干擾之多、環(huán)境之復(fù)雜均前所未有，改革的前景委實不容樂觀。當(dāng)然，也不必過分畏難。十八屆三中全會已將這項改革列為重中之重，并清晰繪就了改革應(yīng)遵循的路線圖。只要按照三中全會規(guī)劃的線路向前推進，改革就一定能夠取得預(yù)期成效。要想實現(xiàn)事業(yè)單位去“行政化”改革的目標(biāo)，要打三大戰(zhàn)役。

第一戰(zhàn)役，堅決實行政事分開，破除“行政事業(yè)一體化”傳統(tǒng)體制。

政事不分的“一體化”傳統(tǒng)體制催生了事業(yè)單位“行政化”趨向，而權(quán)責(zé)不清、效率低下、人浮于事、資源空耗、衙門習(xí)氣等傳統(tǒng)事業(yè)單位的諸多弊端也均與這一體制相關(guān)。這樣，破除“行政事業(yè)一體化”傳統(tǒng)體制、推行政事分開就成了事業(yè)單位體制改革的基本目標(biāo)與主題。然而，盡管人們對政事分開已呼喚多年，簡政放權(quán)、人員聘用、差額撥款、法人登記等改革舉措也是圍繞這一目標(biāo)而制定的，十五大以來的歷次黨代會報告都對政事分開給予了強調(diào)，但時至今日，政事不分的“一體化”體制依然盛行，其根基并未發(fā)生多大動搖。導(dǎo)致改革陷入困境的主要原因，是長期以來人們未能為政事分開找到一個有效的實現(xiàn)路徑。因為事業(yè)單位畢竟是政府舉辦的公共服務(wù)機構(gòu)，且承擔(dān)的多是一些基本公共服務(wù)職能。這樣，在政府與其解除“一體化”的隸屬關(guān)系之后，如何繼續(xù)保持其公益屬性，保持政府對其公共服務(wù)活動的監(jiān)督，就需要從制度上作出妥當(dāng)而有效的安排。

當(dāng)務(wù)之急，是盡快找到一個能夠有效推動政事分開并將改革引向深入的突破點。這一突破點應(yīng)是通過對“行政”與“事業(yè)”兩大部門職責(zé)界限的明確劃分，將公共服務(wù)舉辦主體和實施主體之間由傳統(tǒng)的隸屬關(guān)系改換為一種契約關(guān)系。這種契約關(guān)系所改變的只是“行政事業(yè)一體化”組織體制，并不意味著弱化和放棄政府在公共服務(wù)領(lǐng)域中的應(yīng)盡責(zé)任。當(dāng)然，隨著政事分開的推行，政府責(zé)任的實現(xiàn)形式將由行政干預(yù)為主轉(zhuǎn)換為監(jiān)督評價為主。

大量實踐已經(jīng)證明，以契約關(guān)系改變“行政事業(yè)一體化”組織體制關(guān)鍵之舉，是對事業(yè)單位行政首長實行公開選聘。現(xiàn)行事業(yè)單位的行政首長都是由政府直接任命的，他們只是作為政府代表、并按照政府指令在事業(yè)單位中履行管理職責(zé)，其本身就是“行政事業(yè)一體化”的直接體現(xiàn)。顯然，要想破除“行政事業(yè)一體化”的傳統(tǒng)體制，必須改變這種舊的人事任用方式，由公開選聘取代直接委任。因為在公開選聘制下，政府與受聘人之間是一種平等的人事主體關(guān)系，雙方的權(quán)力責(zé)任通過聘用合同來確立，兩者之間是一種規(guī)范的契約關(guān)系。更為重要的是，由公開選聘而產(chǎn)生的事業(yè)單位行政首長，已無必要賦予其特定的行政級別，從而剝掉了事業(yè)單位“行政化”的標(biāo)簽。當(dāng)然，僅僅取消行政級別，遠(yuǎn)未達到去“行政化”的目標(biāo)，但它畢竟邁出了關(guān)鍵一步。近年來隨著干部人事制度改革的深入，一些部門和地區(qū)相繼面向社會乃至全球招聘科研院所、高等學(xué)校、醫(yī)療機構(gòu)的行政首長并大多獲得成功。可以說，全面推行事業(yè)單位行政首長公開選聘制的條件已經(jīng)基本成熟。

第二戰(zhàn)役，建立健全事業(yè)法人治理結(jié)構(gòu)，形成對行政權(quán)力的有效制約。

盡管政事分開可有效阻斷行政部門對社會事業(yè)機構(gòu)的不當(dāng)干預(yù)，但它所解決的只是外部“行政化”問題，并不能完全革除事業(yè)單位內(nèi)部的“行政化”弊端。在計劃體制下產(chǎn)生的事業(yè)單位，本身就是按照科層制組織模式建立的一種準(zhǔn)行政機構(gòu)，而在其運營管理中行政權(quán)力一直占據(jù)支配地位，幾乎不受任何力量制約?！靶姓妱荨痹谑聵I(yè)單位內(nèi)部已經(jīng)固化，要想將其打破并祛除，只能寄望于事業(yè)單位內(nèi)部法人治理結(jié)構(gòu)的建立與健全。

事業(yè)單位法人治理結(jié)構(gòu)的建立與健全的核心作用，是可以厘清事業(yè)單位內(nèi)部學(xué)術(shù)權(quán)力與行政權(quán)力之間的界限。事業(yè)單位是各類高層次人才的集聚地，是實施“科教興國”的主戰(zhàn)場。其承擔(dān)的各項社會功能，無論人才培養(yǎng)、科學(xué)研究還是文化傳承、健康服務(wù)，都是一種高度專業(yè)化、知識化、技術(shù)化的學(xué)術(shù)活動，應(yīng)按照學(xué)術(shù)發(fā)展的要求進行規(guī)劃與管理。這樣，就應(yīng)通過《章程》的制定，將資源分配、人才選拔、成果評價、學(xué)術(shù)糾紛仲裁等專屬“學(xué)術(shù)”的權(quán)力明確配置于學(xué)術(shù)委員會、專家委員會等學(xué)術(shù)機構(gòu)之中，確保這些機構(gòu)以學(xué)者為主體組成，確立學(xué)術(shù)權(quán)力在社會事業(yè)管理中的主體地位。當(dāng)然，學(xué)術(shù)機構(gòu)也應(yīng)注重自身建設(shè)，規(guī)范運行程序，樹立學(xué)術(shù)自由和學(xué)術(shù)民主原則，健全自律機制，實行信息公開，切實維護學(xué)術(shù)競爭的公平與公正。與此同時，還應(yīng)將“越位”多年的行政權(quán)力收入“籠”中，令其回歸本位，加大對其活動方式的約束，規(guī)范其行使程序，對其活動范圍作出明確的界定。既然事業(yè)單位行政部門的基本職責(zé)被定位于“服務(wù)”，就應(yīng)將其活動限定于“服務(wù)”的范圍之中。政策指導(dǎo)、組織協(xié)調(diào)、資源供應(yīng)、后勤保障是“服務(wù)”的基本內(nèi)容，而功能完備、安全高效、程序規(guī)范、文明熱情則是對“服務(wù)”的基本要求。只有讓“行政”與“學(xué)術(shù)”兩大權(quán)力各就各位并形成制約，才能推動各項社會事業(yè)健康發(fā)展。

第三戰(zhàn)役，規(guī)范事業(yè)單位編制管理，壓縮行政權(quán)力的活動空間。

編制管理是國家對公共組織進行職能分配和規(guī)模調(diào)控的基本手段。為與事業(yè)單位分類改革相配合，國家應(yīng)通過對各類事業(yè)單位的編制標(biāo)準(zhǔn)的重新修訂，加強對事業(yè)單位人員結(jié)構(gòu)、內(nèi)設(shè)機構(gòu)和領(lǐng)導(dǎo)職數(shù)的有效約束。首先，應(yīng)對其行政人員所占比例給以明確限定。行政人員所占比例過高，管理部門冗員充斥、人浮于事，是事業(yè)單位“行政化”的一個典型表現(xiàn)。實際上，國外公共事業(yè)機構(gòu)中行政職員所占比例通常僅為15%～20%，最高也不過四分之一，而我國事業(yè)單位中的同類人員卻大都超過三分之一。顯然，行政人員所占比例存有相當(dāng)?shù)膲嚎s空間。因此，應(yīng)在新的編制標(biāo)準(zhǔn)中明確畫出紅線。其次，應(yīng)對內(nèi)設(shè)管理機構(gòu)的數(shù)量給以明確限定。機構(gòu)林立、權(quán)力交叉、職責(zé)不明，同樣是事業(yè)單位“行政化”弊端的典型表現(xiàn)。事業(yè)單位的內(nèi)設(shè)機構(gòu)，大多是為與政府部門上下“對口”而設(shè)立的。隨著政府職能的轉(zhuǎn)換和政事分開的實行，管理機構(gòu)上下“對口”已無必要，理應(yīng)按照精簡、統(tǒng)一、效能原則進行整合。再次，加大事業(yè)單位后勤社會化改革的推進力度。傳統(tǒng)事業(yè)單位的一個基本特點是單位辦社會，實行大而全、小而全的封閉式后勤管理模式，一些事業(yè)單位，擁有食堂、商店、幼兒園、物業(yè)保潔、水電供應(yīng)等生活服務(wù)機構(gòu)和福利設(shè)施。這既造成了有限社會事業(yè)資源的大量浪費，也助長了行政人員數(shù)量的不斷膨脹，使后勤部門成了掩藏行政冗員、擴充行政職能的“大后方”。因此，應(yīng)盡快壓縮后勤編制，通過政府購買服務(wù)，引進市場競爭機制，實現(xiàn)后勤服務(wù)社會化。

（作者：北京師范大學(xué)中國社會管理研究院教授）

責(zé)任編輯：杜梅萍