重新審視事業(yè)單位及其社保制度改革

《事業(yè)單位人事管理?xiàng)l例》（以下簡(jiǎn)稱《條例》）于2014年7月1日頒布實(shí)施，引起社會(huì)各界、新聞媒體的高度關(guān)注，也造成不少誤解。

被誤讀了的事業(yè)單位社會(huì)保障制度改革

仔細(xì)品讀《條例》，這僅僅是一個(gè)有關(guān)事業(yè)單位人事管理的規(guī)定，其中涉及社會(huì)上關(guān)注的社會(huì)保障和社會(huì)福利改革，提出了“事業(yè)單位及其工作人員依法參加社會(huì)保險(xiǎn)，工作人員依法享受社會(huì)保險(xiǎn)待遇”?！笆聵I(yè)單位工作人員符合國(guó)家規(guī)定退休條件的，應(yīng)當(dāng)退休?！薄笆聵I(yè)單位享受?chē)?guó)家規(guī)定的福利待遇”，這里唯一值得解讀的是第一條，就是事業(yè)單位及其工作人員依法參加社會(huì)保險(xiǎn)。這里，從什么時(shí)間開(kāi)始執(zhí)行，如何實(shí)施和如何執(zhí)行，都沒(méi)有具體的說(shuō)明和規(guī)定。單就這些，人們就得出從2014年7月1日開(kāi)始，事業(yè)單位及其工作人員全部實(shí)施養(yǎng)老保險(xiǎn)制度的結(jié)論，未免顯得過(guò)于草率。不過(guò)，《條例》指明了事業(yè)單位社會(huì)保障制度改革的方向，就是，事業(yè)單位及其工作人員將加入社會(huì)保險(xiǎn)體制，逐步與企業(yè)職工社會(huì)保險(xiǎn)、居民社會(huì)保障制度并軌。與2010年10月全國(guó)人大通過(guò)的《中華人民共和國(guó)社會(huì)保險(xiǎn)法》中有關(guān)“公務(wù)員和參照公務(wù)員法管理的工作人員養(yǎng)老保險(xiǎn)的辦法由國(guó)務(wù)院規(guī)定”，“國(guó)有企業(yè)、事業(yè)單位職工參加基本養(yǎng)老保險(xiǎn)前，視同繳納年限期間應(yīng)當(dāng)繳納的基本養(yǎng)老保險(xiǎn)費(fèi)用由政府承擔(dān)?！薄稐l例》進(jìn)一步明確了《社會(huì)保險(xiǎn)法》的基本規(guī)定，事業(yè)單位及其工作人員參加養(yǎng)老保險(xiǎn)。但是，問(wèn)題并沒(méi)有徹底解決。事實(shí)上，這僅僅是個(gè)規(guī)定，并沒(méi)有全面實(shí)施，僅有個(gè)別地區(qū)和城市進(jìn)行了試點(diǎn)，由此絕不能推出2014年7月1日開(kāi)始實(shí)施事業(yè)單位社會(huì)保險(xiǎn)制度的結(jié)論。

仔細(xì)琢磨，黨的十八屆三中全會(huì)決定就明確指出，“推進(jìn)機(jī)關(guān)事業(yè)單位養(yǎng)老保險(xiǎn)制度改革”；2014年的政府工作報(bào)告進(jìn)一步要求，基本完成省市縣政府機(jī)構(gòu)改革，繼續(xù)推進(jìn)事業(yè)單位改革。建立統(tǒng)一的城鄉(xiāng)居民基本養(yǎng)老保險(xiǎn)制度，完善與職工養(yǎng)老保險(xiǎn)的銜接辦法，改革機(jī)關(guān)事業(yè)單位養(yǎng)老保險(xiǎn)制度，鼓勵(lì)發(fā)展企業(yè)年金、職業(yè)年金和商業(yè)保險(xiǎn)。完善失業(yè)保險(xiǎn)和工傷保險(xiǎn)制度。這里值得琢磨的是，《決定》把機(jī)關(guān)事業(yè)單位放在一起，而不是像《社會(huì)保險(xiǎn)法》中把二者分開(kāi)來(lái)，表明，公務(wù)員的養(yǎng)老保險(xiǎn)將不會(huì)獨(dú)立于其他部門(mén)之外，單獨(dú)設(shè)計(jì)。而且，政府工作報(bào)告把各類保障制度放在一起，更彰顯了國(guó)家將進(jìn)一步推進(jìn)統(tǒng)一的社會(huì)保障制度的決心。當(dāng)前，進(jìn)一步推進(jìn)事業(yè)單位養(yǎng)老保險(xiǎn)制度改革需要做好以下幾個(gè)方面的工作。

事業(yè)單位性質(zhì)和特點(diǎn)再認(rèn)識(shí)

事業(yè)單位承擔(dān)著公共服務(wù)職能，負(fù)責(zé)維護(hù)公共利益，這似乎沒(méi)有什么異議。大多數(shù)國(guó)家或地區(qū)也有類似組織，只是名稱叫法不同。相同的是，公共利益總是需要一定的機(jī)構(gòu)去保護(hù)。公共利益復(fù)雜紛繁，實(shí)現(xiàn)公共利益的組織形態(tài)也多種多樣，其中，以企業(yè)的方式介入公共服務(wù)的組織方式也不乏其例，如美國(guó)和我國(guó)的香港地區(qū)，有企業(yè)也承擔(dān)著公共職能，例如水電、交通、道路等，通常是交給公司經(jīng)營(yíng)的，但不完全是競(jìng)爭(zhēng)性經(jīng)營(yíng)，有些采取特許經(jīng)營(yíng)?！渡鐣?huì)保險(xiǎn)法》把國(guó)有企業(yè)和事業(yè)單位放在一起，主要還是考慮了它們都可以承擔(dān)公共服務(wù)的責(zé)任，維護(hù)公共利益。如果不是限于長(zhǎng)期形成的“事業(yè)單位思維”，而是跳出事業(yè)單位，從大公共服務(wù)的事業(yè)分析公共服務(wù)供給體系的改革，例如，以公共服務(wù)的性質(zhì)確定機(jī)構(gòu)的組成與運(yùn)行，而不是僅僅局限于公益與非公益之間，可能問(wèn)題會(huì)簡(jiǎn)單一些，關(guān)鍵是敢不敢進(jìn)一步解放思想。

發(fā)達(dá)國(guó)家和地區(qū)的經(jīng)驗(yàn)表明，在實(shí)現(xiàn)公共利益方面，以及提供公共服務(wù)，主要依據(jù)公共服務(wù)的類型確定機(jī)構(gòu)的特點(diǎn)和性質(zhì)，或者是非營(yíng)利組織，或者是非競(jìng)爭(zhēng)性企業(yè)。法定機(jī)構(gòu)是工業(yè)革命和政府職能演變的結(jié)果。早在十六世紀(jì)，英國(guó)政府通過(guò)立法建立類似機(jī)構(gòu)，到20世紀(jì)初期，英國(guó)政府更是將大量的公共服務(wù)授權(quán)給一些獨(dú)立的機(jī)構(gòu)運(yùn)作，此后，法定機(jī)構(gòu)逐步擴(kuò)展到世界其他國(guó)家和地區(qū)。香港法定機(jī)構(gòu)可以追溯到英國(guó)工業(yè)革命初期。第二次世界大戰(zhàn)以后，香港居民對(duì)于公共服務(wù)的需求激增，法定機(jī)構(gòu)在香港應(yīng)運(yùn)而生。香港的法定機(jī)構(gòu)是立法機(jī)構(gòu)通過(guò)法律認(rèn)可、專門(mén)為處理某些屬于政府職能或與公共利益密切相關(guān)問(wèn)題的機(jī)構(gòu)。每個(gè)機(jī)構(gòu)依據(jù)專門(mén)的法律建立，并按照相關(guān)法律履行職責(zé)，不能隨意更改，且不以營(yíng)利為最終目的。大部分法定機(jī)構(gòu)的資金源于政府，部分法定機(jī)構(gòu)可以實(shí)現(xiàn)自負(fù)盈虧，少數(shù)機(jī)構(gòu)，例如證券及期貨事務(wù)監(jiān)察委員會(huì)可以實(shí)現(xiàn)長(zhǎng)期盈余。還有的機(jī)構(gòu)按照商業(yè)規(guī)則運(yùn)營(yíng)，如九廣鐵路公司。部分機(jī)構(gòu)，如香港鐵路有限公司和香港交易及結(jié)算所有限公司雖由政府發(fā)起成立，但已經(jīng)上市，政府只能依法持股份分紅，不能以公共利益的名義干預(yù)企業(yè)運(yùn)行，所以，也有人認(rèn)為這類公司不能再視為法定機(jī)構(gòu)。法定機(jī)構(gòu)不以營(yíng)利為目的，接受政府撥款，自負(fù)盈虧。一是接受政府撥款。香港機(jī)場(chǎng)管理局的最初資金來(lái)自政府366億元港幣注資，后退還66億元港幣，剩余306億元港幣作為政府股份。香港醫(yī)院管理局每年接受政府撥款。香港信保局是一家非營(yíng)利機(jī)構(gòu)，實(shí)行自負(fù)盈虧，由香港特別行政區(qū)政府全資擁有，它所簽發(fā)保單數(shù)額，全部由政府保證承擔(dān)。目前，法定最高負(fù)責(zé)額為港幣400億元。二是收取一定服務(wù)費(fèi)用。香港職訓(xùn)局每年學(xué)生超過(guò)25萬(wàn)人，其中各類全日制學(xué)生約5萬(wàn)人。職訓(xùn)局經(jīng)費(fèi)部分來(lái)自政府撥款，也可以根據(jù)政府批準(zhǔn)的標(biāo)準(zhǔn)收取一定學(xué)費(fèi)，還可接受捐款。信保局成立之初，政府曾注資2000萬(wàn)元港幣，2012年信保局退回注資，現(xiàn)在有保費(fèi)收入2.85億元港幣，保單收入520萬(wàn)元港幣，投資收入660萬(wàn)元港幣，或有事項(xiàng)儲(chǔ)備金14.77億元港幣。貿(mào)發(fā)局1000多位員工每年的推廣活動(dòng)800余項(xiàng)，經(jīng)費(fèi)達(dá)28億元港幣。

進(jìn)一步深化事業(yè)單位改革，涉及公共服務(wù)體系的改革，恐怕要把事業(yè)單位，尤其是從事公益服務(wù)類的事業(yè)單位與非競(jìng)爭(zhēng)性的國(guó)有企業(yè)一道考慮，某種程度上，它們的性質(zhì)雷同，在國(guó)際上都可以劃歸到實(shí)現(xiàn)公共利益的機(jī)構(gòu)中去，因?yàn)樗鼈兂袚?dān)維護(hù)公共利益，實(shí)現(xiàn)公共目標(biāo)，代替政府履行公共服務(wù)職能，只是它們運(yùn)作的方式和管理模式不同罷了。在這個(gè)意義上，事業(yè)單位和國(guó)有企業(yè)采用一樣的社會(huì)保障制度模式似乎沒(méi)有什么可以爭(zhēng)議的。需要爭(zhēng)議的是，我們自己對(duì)于公共利益、公共服務(wù)供給方式的認(rèn)識(shí)，以及如何從傳統(tǒng)的計(jì)劃思維和思考問(wèn)題的方式中解脫出來(lái)。

機(jī)關(guān)事業(yè)單位不必人為地畫(huà)地為牢

在重視公共利益及其分類的基礎(chǔ)上，把事業(yè)單位與國(guó)有企業(yè)的改革一同考量。事業(yè)單位與機(jī)關(guān)一道改革是可行的，不必把二者割裂開(kāi)來(lái)。黨的十八屆三中全會(huì)決定和2014年政府工作報(bào)告，都明確要求加快機(jī)關(guān)事業(yè)單位的社會(huì)保障制度改革。

從國(guó)際經(jīng)驗(yàn)來(lái)看，法定機(jī)構(gòu)與政府都承擔(dān)公共使命，運(yùn)作方式不同。與政府比較，法定機(jī)構(gòu)和政府一樣，也承擔(dān)公共使命，提供公共服務(wù)。與政府不同的是，法定機(jī)構(gòu)可以更加靈活運(yùn)用公共資源，有較大彈性吸引各種專業(yè)人才，更好地提升服務(wù)質(zhì)量，可以運(yùn)用較為靈活的資金籌措方法和運(yùn)營(yíng)模式實(shí)現(xiàn)公共目標(biāo)。還有，法定機(jī)構(gòu)不具備政府所具有的政策制定職能，在日常運(yùn)行過(guò)程中享有高度的自主權(quán)，接受公眾問(wèn)責(zé)，高度透明、公開(kāi)。

政府可采取多種方式實(shí)現(xiàn)公共利益，事業(yè)單位也正是在這種意義下設(shè)計(jì)的。更好地發(fā)揮政府的作用，就是要更好地發(fā)揮在市場(chǎng)失靈條件下，政府維護(hù)公平正義，實(shí)現(xiàn)公共利益的作用。維護(hù)和實(shí)現(xiàn)公共利益，不僅需要政府自己去做，更需要政府通過(guò)制度安排，充分調(diào)動(dòng)各方面的積極性和創(chuàng)造性去完成。當(dāng)前，各地正在積極落實(shí)國(guó)務(wù)院關(guān)于政府購(gòu)買(mǎi)公共服務(wù)的意見(jiàn)。政府不僅可以購(gòu)買(mǎi)社會(huì)組織和企業(yè)的公共服務(wù)，也可以購(gòu)買(mǎi)機(jī)構(gòu)的公共服務(wù)，這里所謂的機(jī)構(gòu)，一般是事業(yè)單位。必須進(jìn)一步加快事業(yè)單位的改革，同時(shí)，要根據(jù)新形勢(shì)下的公共需求，建立相應(yīng)機(jī)構(gòu)，凸現(xiàn)國(guó)家和社會(huì)重大利益，解決突出矛盾和問(wèn)題，推動(dòng)經(jīng)濟(jì)社會(huì)持續(xù)發(fā)展。

政府把本屬自己的責(zé)任和職能通過(guò)立法的方式交給法定機(jī)構(gòu)去實(shí)現(xiàn)，體現(xiàn)了政府由劃槳者到掌舵人的角色轉(zhuǎn)變。這個(gè)轉(zhuǎn)變中，政府只負(fù)責(zé)制定政策，規(guī)定方向，法定機(jī)構(gòu)則履行職能，執(zhí)行政策。法定機(jī)構(gòu)會(huì)本著自己的使命，在專業(yè)化、職業(yè)化上下更大功夫，通過(guò)內(nèi)部治理機(jī)構(gòu)的完善，提升服務(wù)效率，更好地維護(hù)公共利益，解決矛盾和問(wèn)題。

人們之所以對(duì)事業(yè)單位社會(huì)保障問(wèn)題關(guān)注，還因?yàn)槲覈?guó)的社會(huì)保險(xiǎn)制度碎片化嚴(yán)重，存在城鎮(zhèn)職工、城鎮(zhèn)居民和農(nóng)村養(yǎng)老保險(xiǎn)的不同。社會(huì)保障內(nèi)部的各類保險(xiǎn)采取的方式不一樣，有積累制的，也是半積累制的，還有其他的形式，積累制與個(gè)人的收入有很大的關(guān)系，每個(gè)人的收入又不盡相同，就自然造成養(yǎng)老金交費(fèi)和待遇上的差異。一個(gè)時(shí)期以來(lái)，在城鎮(zhèn)職工養(yǎng)老保險(xiǎn)實(shí)施多年后，機(jī)關(guān)事業(yè)單位的養(yǎng)老險(xiǎn)制度改革依然按兵不動(dòng)，這不免給社會(huì)造成一種印象：機(jī)關(guān)事業(yè)單位特殊，甚至?xí)腥苏J(rèn)為，個(gè)別官員利用手中的公權(quán)力延誤改革，或?yàn)樽约褐\利益。加之，這個(gè)部門(mén)長(zhǎng)期在福利工資方面穩(wěn)定，吸引了大批大學(xué)生考公務(wù)員，造成千百萬(wàn)大學(xué)生“走獨(dú)木橋”的局面。從這個(gè)意義上，媒體抓熱點(diǎn)，吸引眼球，也就不足為奇了。

加快機(jī)關(guān)事業(yè)單位的社會(huì)保障制度改革，就是對(duì)計(jì)劃經(jīng)濟(jì)遺留下來(lái)的機(jī)關(guān)事業(yè)單位養(yǎng)老金改革。從這個(gè)意義上說(shuō)，養(yǎng)老金的頂層設(shè)計(jì)就是在進(jìn)一步完善增量改革的同時(shí)，深化存量改革，在改革過(guò)程中使二者逐步并軌，最后形成統(tǒng)一的養(yǎng)老金制度。當(dāng)然，在這個(gè)過(guò)程中，也要看到公務(wù)員和事業(yè)單位的養(yǎng)老保險(xiǎn)制度改革的復(fù)雜性，尤其是公務(wù)員，用俄羅斯總統(tǒng)普京的話說(shuō)，“如果一個(gè)人選擇做公務(wù)員，他就選擇了這些約束，選擇了公眾監(jiān)督，選擇了特殊要求，就像世界許多國(guó)家一樣?！蓖瑫r(shí)，“建立相應(yīng)的國(guó)家公務(wù)人員激勵(lì)機(jī)制，用浮動(dòng)工資、道德、物質(zhì)、業(yè)務(wù)獎(jiǎng)勵(lì)等舉措激勵(lì)國(guó)家公務(wù)部門(mén)提高業(yè)務(wù)水平?！崩^續(xù)探索公務(wù)員和事業(yè)單位的養(yǎng)老保險(xiǎn)改革，努力打破雙軌制，尤其是打破養(yǎng)老保險(xiǎn)領(lǐng)域的“官本位”制度，必須改革機(jī)關(guān)事業(yè)單位一直游離于盡繳費(fèi)義務(wù)之外的局面。解決這個(gè)問(wèn)題的基本思路是“老人老辦法，新人新辦法”。事業(yè)單位養(yǎng)老金改革一直懸而未決，各地開(kāi)始試點(diǎn)的公務(wù)員聘任制也許會(huì)成為一個(gè)突破口。要逐步實(shí)現(xiàn)企業(yè)職工、城鄉(xiāng)居民、機(jī)關(guān)事業(yè)單位逐步參加社會(huì)保險(xiǎn)，在形成統(tǒng)一的基本社會(huì)保障體制基礎(chǔ)上，盡快解決建立公務(wù)員職業(yè)年金，最終形成基本社會(huì)保障制度上的統(tǒng)一，在年金和福利制度上又各具特色的社會(huì)保障制度。

（作者：國(guó)家行政學(xué)院教授）

責(zé)任編輯：宋明晏