深入推進(jìn)地方稅制和稅收征管改革

稅收工作是地方經(jīng)濟(jì)工作的重要組成部分。在構(gòu)建現(xiàn)代財(cái)政制度大背景下，以“營改增”和構(gòu)建地方稅體系為著力點(diǎn)，深入推進(jìn)地方稅制和稅收征收管理制度改革，是實(shí)現(xiàn)稅制體系科學(xué)優(yōu)化和再平衡的有力舉措。

繼續(xù)深入推進(jìn)營業(yè)稅改征增值稅

營業(yè)稅改征增值稅（以下簡稱“營改增”）是黨中央、國務(wù)院立足當(dāng)前、著眼長遠(yuǎn)作出的一項(xiàng)重大決策，“營改增”在深化財(cái)稅體制改革、促進(jìn)企業(yè)發(fā)展方面具有重要作用。

隨著改革的逐步推進(jìn)，“營改增”的政策效應(yīng)逐步顯現(xiàn)，改革的步伐也在不斷加快。下一步改革的大體脈絡(luò)是：在分析、總結(jié)交通運(yùn)輸業(yè)、部分現(xiàn)代服務(wù)業(yè)、郵政服務(wù)業(yè)推進(jìn)經(jīng)驗(yàn)的基礎(chǔ)上，制定各行業(yè)“營改增”推進(jìn)方案，做好相關(guān)政策設(shè)計(jì)，分行業(yè)在全國逐步推行“營改增”。

從行業(yè)來看，隨著鐵路運(yùn)輸被納入稅改范圍，整個(gè)交通運(yùn)輸業(yè)的“營改增”已經(jīng)完成。對于郵電通信業(yè)，改革的難點(diǎn)主要在于電信業(yè)。由于電信產(chǎn)業(yè)鏈上主體很多，利潤分配十分復(fù)雜，市場競爭日趨激烈，再加上服務(wù)內(nèi)容和營銷模式的不斷創(chuàng)新，給電信業(yè)增值稅制度設(shè)計(jì)帶來了挑戰(zhàn)。電信業(yè)實(shí)行“營改增”，首先應(yīng)該清晰界定電信業(yè)務(wù)的具體內(nèi)容；其次，可針對電信基礎(chǔ)業(yè)務(wù)設(shè)計(jì)單獨(dú)的增值稅制度，在此基礎(chǔ)上衍生的增值服務(wù)歸至相關(guān)行業(yè)，適用相關(guān)行業(yè)的增值稅制度。

對于建筑業(yè)來說，由于其本身業(yè)務(wù)的復(fù)雜性以及改革涉及的因素較多，比如總分機(jī)構(gòu)的問題、納稅地點(diǎn)的問題、進(jìn)項(xiàng)抵扣和稅負(fù)變化的問題，這些都需要在制度設(shè)計(jì)時(shí)予以考慮。

關(guān)于金融業(yè)的“營改增”，由于金融服務(wù)的特殊性，在理論上對金融服務(wù)按標(biāo)準(zhǔn)稅率全面征收增值稅顯得比較困難，特別是對于金融中介服務(wù)和間接收費(fèi)的金融服務(wù)，實(shí)行“營改增”則面臨難以確定增值額和難以在不同服務(wù)接受方中分解增值額的困難?；诖?，對核心金融業(yè)務(wù)和間接收費(fèi)的金融服務(wù)，適用簡易征稅辦法和3%的征收率，而直接收費(fèi)的如投資咨詢等金融服務(wù)，則適宜納入正常的增值稅征收機(jī)制中。

積極構(gòu)建地方稅體系

地方稅體系，是指國家通過科學(xué)設(shè)置稅制、合理劃分稅權(quán)、明確稅收征管形成的地方層級的、相互協(xié)調(diào)相互補(bǔ)充、服務(wù)于保障地方政府職能目標(biāo)、以地方稅為基礎(chǔ)的稅收體系。近年來，我國的中央稅、中央與地方共享稅改革進(jìn)展比較大，而地方稅的改革相對滯后，這也是造成一些地方非稅收入、預(yù)算外收入膨脹，亂收費(fèi)、亂攤派和亂罰款現(xiàn)象屢禁不止的重要原因之一。當(dāng)前“營改增”的逐步擴(kuò)圍，導(dǎo)致了地方主體稅種缺失，進(jìn)一步擴(kuò)大了地方財(cái)政收入的缺口，這都對地方稅體系的建設(shè)形成倒逼機(jī)制。因此，推進(jìn)地方稅制改革、構(gòu)建地方稅體系就顯得尤為必要和緊迫。

我國現(xiàn)行地方稅存在一些問題，主要表現(xiàn)為：稅種日益老化，稅制要素設(shè)計(jì)與經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展現(xiàn)實(shí)不相適應(yīng)，稅收征管水平落后，收入規(guī)模較大的稅種被共享化趨勢嚴(yán)重，地方份額在縮?。皇杖胍?guī)模偏小，財(cái)政功能不明顯；稅源比較分散，征收難度大；稅收立法權(quán)高度集中于中央，法律層次較低，稅收法定原則落實(shí)不到位等。

當(dāng)前，可以從以下幾方面著手推進(jìn)地方稅制改革：

首先，優(yōu)化整合現(xiàn)有稅種。一是加快房地產(chǎn)稅立法，整合開征房地產(chǎn)稅。對現(xiàn)行房地產(chǎn)稅制做結(jié)構(gòu)性調(diào)整，減輕交易環(huán)節(jié)稅收負(fù)擔(dān)，加大保有環(huán)節(jié)稅收比重，調(diào)整其功能定位，同時(shí)推進(jìn)房地產(chǎn)行業(yè)“費(fèi)改稅”進(jìn)程，加快建立和完善房地產(chǎn)稅收體系，使房地產(chǎn)稅成為真正意義的財(cái)產(chǎn)稅。二是加快所得稅制改革，發(fā)揮稅收調(diào)節(jié)分配、調(diào)控經(jīng)濟(jì)職能作用。積極推進(jìn)綜合與分類相結(jié)合的個(gè)人所得稅制，加強(qiáng)征管配套相關(guān)建設(shè)與研究。加快建立健全統(tǒng)一的面向自然人的征管體系，充分取得各級地方政府的大力支持，進(jìn)一步完善行政決策信息支持體系，加快推進(jìn)加強(qiáng)和創(chuàng)新社會管理工作。在立法層面，對與納稅人工作生活緊密相關(guān)的成本費(fèi)用支出，賦予地方政府一定的稅收立法權(quán)。三是改革城市維護(hù)建設(shè)稅及教育附加。加快城市維護(hù)建設(shè)稅、教育費(fèi)附加和地方教育附加的改革步伐，繼續(xù)保留城市維護(hù)建設(shè)稅，并對兩項(xiàng)教育附加進(jìn)行合并后費(fèi)改稅。具體來說，要改變以增值稅、消費(fèi)稅、營業(yè)稅為依據(jù)計(jì)稅附征的做法，在考慮收益與負(fù)擔(dān)對等的情況下適度擴(kuò)大城建稅征稅范圍，以營業(yè)收入、銷售收入為計(jì)稅依據(jù)，同時(shí)把與城市建設(shè)相關(guān)的各類行政收費(fèi)并入城建稅范疇，擴(kuò)大和穩(wěn)固城建稅的稅基，為城市維護(hù)與建設(shè)提供穩(wěn)固的資金保障。繼續(xù)保留兩項(xiàng)教育附加的現(xiàn)行征管模式，將其合并改征教育稅并予以立法，作為地方稅體系中的輔助稅種，繼續(xù)發(fā)揮擴(kuò)大地方教育事業(yè)經(jīng)費(fèi)資金來源的特定作用。

其次，適時(shí)開征新稅種。一是開征社會保障稅。將現(xiàn)行社會保障費(fèi)改征社會保障稅，科學(xué)設(shè)置稅制要素，由地稅機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)征管，使之更有利于社保“費(fèi)改稅”的平穩(wěn)過渡和稅收征管。稅收收入歸屬上，可按照不同稅目的受益范圍在中央和地方之間確定其歸屬。二是開征環(huán)境保護(hù)稅。環(huán)境稅的開征是轉(zhuǎn)變發(fā)展方式的必然，也是使外部性內(nèi)部化的必要手段?？砂凑铡皩？顚Ｓ谩钡脑瓌t，由環(huán)保部門歸口征收并用于當(dāng)?shù)丨h(huán)境修復(fù)與保護(hù)工作。三是開征遺產(chǎn)贈予稅。1994年我國分稅制改革，已經(jīng)將遺產(chǎn)稅和贈與稅納入總體稅制設(shè)計(jì)，但由于諸多原因沒有開征。隨著我國經(jīng)濟(jì)社會迅速發(fā)展，收入分配不均、貧富差距擴(kuò)大的問題日益突出，建議考慮開征由地方政府管理的遺產(chǎn)贈予稅，對社會積累進(jìn)行征稅，使國民收入進(jìn)行重新分配，進(jìn)一步促進(jìn)社會公平。

再次，積極推進(jìn)“清費(fèi)正稅”。目前，由于我國分稅制改革不夠徹底，地方財(cái)政難以支撐不斷增加的事權(quán)的需要，導(dǎo)致各項(xiàng)行政事業(yè)收費(fèi)不斷增加?？梢越柚?dāng)前新一輪稅制改革的機(jī)遇，將各種收費(fèi)和基金中具有強(qiáng)制性、規(guī)范性、固定性、無償性、普遍性的征收項(xiàng)目轉(zhuǎn)化為稅收，使其成為規(guī)范的財(cái)政收入形式，由稅務(wù)機(jī)關(guān)集中征管，以此達(dá)到規(guī)范政府收入、減輕納稅人負(fù)擔(dān)、壯大地方稅收規(guī)模的目的。

大力推行稅收征管改革

稅收征管是稅制改革與優(yōu)化的制約因素，良好的稅收征管是保證稅制有效運(yùn)行的手段，稅收征管質(zhì)量和效率的提高有利于稅制改革與優(yōu)化，為稅制改革與優(yōu)化提供更廣闊的空間。

優(yōu)化市級地稅部門機(jī)構(gòu)職能設(shè)置，加強(qiáng)組織體系建設(shè)。設(shè)立數(shù)據(jù)管理部門，獨(dú)立設(shè)置國際稅務(wù)管理機(jī)構(gòu)，調(diào)整納稅評估職能，完善稅種管理部門職能，調(diào)整稅務(wù)稽查組織管理模式，優(yōu)化區(qū)縣（分）局機(jī)構(gòu)職能設(shè)置。完善人員配置結(jié)構(gòu)。按照統(tǒng)籌安排、科學(xué)配比、重點(diǎn)保障的原則，推進(jìn)人力資源向基層一線傾斜。加強(qiáng)人才隊(duì)伍建設(shè)。把好人才入口關(guān)，重點(diǎn)引進(jìn)與稅收管理相匹配的專業(yè)型人才；加強(qiáng)專業(yè)人才庫建設(shè)，加快領(lǐng)軍人才和專業(yè)骨干的培養(yǎng)；建立稅務(wù)稽查、納稅評估、納稅服務(wù)、國際稅收管理、稅收統(tǒng)計(jì)分析、信息技術(shù)等重點(diǎn)崗位專業(yè)人才培養(yǎng)的長效機(jī)制。

不斷改進(jìn)納稅服務(wù)，清理規(guī)范行政審批項(xiàng)目、程序，優(yōu)化業(yè)務(wù)流程，壓縮審批環(huán)節(jié)，精簡表證單書，加強(qiáng)后續(xù)管理。推進(jìn)涉稅事項(xiàng)受理、審核、審批等環(huán)節(jié)向辦稅服務(wù)廳前移，將依申請事項(xiàng)全部納入辦稅服務(wù)廳集中受理反饋，推廣區(qū)域通辦，推進(jìn)同城通辦，不斷擴(kuò)大自助辦稅應(yīng)用范圍。推進(jìn)納稅服務(wù)平臺建設(shè)，切實(shí)維護(hù)納稅人的合法權(quán)益。完善納稅信用體系建設(shè)，充分發(fā)揮涉稅中介作用。加強(qiáng)征管基礎(chǔ)事項(xiàng)管理，創(chuàng)新稅務(wù)登記管理方式，加強(qiáng)納稅申報(bào)管理，建立無稅申報(bào)戶和減免稅戶分類管理和動態(tài)監(jiān)控機(jī)制。強(qiáng)化納稅清算管理，積極開展國際稅收管理和反避稅工作。推動綜合治稅體系建設(shè)，稅務(wù)部門應(yīng)主動加強(qiáng)與發(fā)展改革、財(cái)政、國稅、工商、公安、住房建設(shè)、國土、環(huán)保、人民銀行等部門的信息共享。推進(jìn)征管制度創(chuàng)新，完善滯納金管理、欠稅管理制度，加強(qiáng)政策研究，推進(jìn)試點(diǎn)實(shí)踐。制定檔案管理制度，確定檔案的歸屬流向和查考價(jià)值，逐步實(shí)現(xiàn)檔案無紙化。同時(shí)，創(chuàng)新辦稅人員管理制度。

推進(jìn)遵從風(fēng)險(xiǎn)管理，實(shí)施分類分級管理。按照規(guī)模、行業(yè)和年納稅總額等標(biāo)準(zhǔn)，將納稅人分為大企業(yè)、重點(diǎn)稅源和中小稅源三種類型，結(jié)合實(shí)際定期調(diào)整。對不同類型稅源實(shí)行差別化管理，實(shí)現(xiàn)重點(diǎn)稅源管理精細(xì)化、中小稅源專業(yè)化、社會化管理。提升跨地、跨行業(yè)經(jīng)營的在京總部企業(yè)和稅務(wù)總局定點(diǎn)聯(lián)系企業(yè)在京成員單位等大企業(yè)復(fù)雜事項(xiàng)的管理層級。實(shí)施遵從風(fēng)險(xiǎn)管理。加強(qiáng)稅源管理，做好宏觀風(fēng)險(xiǎn)分析。建立風(fēng)險(xiǎn)管理流程，做好微觀風(fēng)險(xiǎn)監(jiān)控。按照“稽查機(jī)構(gòu)扁平化、稽查手段現(xiàn)代化、稽查隊(duì)伍專業(yè)化”的基本要求，全面推進(jìn)稽查體制機(jī)制改革。

不斷健全執(zhí)法監(jiān)督機(jī)制和內(nèi)控機(jī)制。健全以制約權(quán)力和落實(shí)責(zé)任為重點(diǎn)的執(zhí)法監(jiān)督機(jī)制，大力推進(jìn)權(quán)力結(jié)構(gòu)科學(xué)化配置體系、權(quán)力運(yùn)行規(guī)范化監(jiān)督體系、廉政風(fēng)險(xiǎn)信息化防控體系建設(shè)。改進(jìn)執(zhí)法方式，強(qiáng)化權(quán)力運(yùn)行制約機(jī)制，健全涉稅爭議調(diào)解制度，妥善化解涉稅糾紛，健全部門之間、層級之間的權(quán)力配置機(jī)制，堅(jiān)持決策權(quán)、執(zhí)行權(quán)、監(jiān)督權(quán)相分離，實(shí)現(xiàn)權(quán)力運(yùn)行的關(guān)聯(lián)和制衡。梳理權(quán)力事項(xiàng)，排查風(fēng)險(xiǎn)點(diǎn)，制定防控措施，做到流程優(yōu)化、崗責(zé)配置、廉政風(fēng)險(xiǎn)防控、系統(tǒng)開發(fā)同步進(jìn)行，實(shí)現(xiàn)痕跡化管理和廉政風(fēng)險(xiǎn)預(yù)警，確保各級稅務(wù)機(jī)關(guān)嚴(yán)格依法行政，從源頭和機(jī)制上防控廉政風(fēng)險(xiǎn)。創(chuàng)新督查手段和強(qiáng)化行政問責(zé)制，推行稅收執(zhí)法責(zé)任制，探索利用信息系統(tǒng)開展執(zhí)法檢查。實(shí)施綜合監(jiān)督檢查，形成監(jiān)督檢查合力。完善責(zé)任追究機(jī)制，嚴(yán)格實(shí)行行政問責(zé)，督促和約束各級稅收執(zhí)法人員依法履職。健全外部監(jiān)督機(jī)制，積極配合外部審計(jì)監(jiān)督工作，不斷完善滿意度調(diào)查。建立納稅人滿意度評價(jià)、外部門的行風(fēng)評議、外部審計(jì)監(jiān)督結(jié)果反饋機(jī)制。

構(gòu)建科學(xué)的征管質(zhì)量評價(jià)體系。加快轉(zhuǎn)變征管質(zhì)量評價(jià)方式，探索建立以提高稅法遵從度和納稅人滿意度、降低稅收流失率和征納成本為主要內(nèi)容的、可量化的征管績效評價(jià)指標(biāo)體系，努力使制度和考評指標(biāo)做到目標(biāo)明確、任務(wù)量化、節(jié)點(diǎn)清晰、過程可控、結(jié)果可考，促進(jìn)形成快速響應(yīng)機(jī)制、評價(jià)導(dǎo)向機(jī)制、服務(wù)增效機(jī)制、內(nèi)生動力機(jī)制。圍繞“組織收入、隊(duì)伍建設(shè)、依法行政、納稅服務(wù)”等稅收中心工作和基礎(chǔ)性工作制定考核指標(biāo)，客觀評價(jià)稅務(wù)機(jī)關(guān)征管和服務(wù)工作的努力程度。完善納稅人滿意度調(diào)查機(jī)制，繼續(xù)委托第三方機(jī)構(gòu)，通過問卷調(diào)查、電話調(diào)查、網(wǎng)絡(luò)征集等多種方式了解納稅人的需求和對稅務(wù)機(jī)關(guān)的評價(jià)。加強(qiáng)對稅收流失率的研究，開展流失率估算等工作。建立健全稅收收入質(zhì)量評價(jià)體系。圍繞落實(shí)稅收法定原則，提高稅務(wù)部門公信力，推進(jìn)法治稅務(wù)建設(shè)。

（作者單位：北京市地方稅務(wù)局研究室）

責(zé)任編輯：鄭 建