市場在資源配置中能否起決定作用關(guān)鍵在政府職能轉(zhuǎn)變

不同的資源配置方式，決定著人們采用不同的手段解決人類社會發(fā)展，以及經(jīng)濟(jì)學(xué)要解決和回答的幾個根本問題，即社會生產(chǎn)什么，生產(chǎn)多少和為誰生產(chǎn)的問題。使市場在資源配置中起決定性作用，就是主要由市場本身來決定社會生產(chǎn)什么，生產(chǎn)多少和為誰生產(chǎn)；而使市場在資源配置中發(fā)揮基礎(chǔ)性作用，則是從市場的要求出發(fā)，由多方面共同決定社會生產(chǎn)什么，生產(chǎn)多少和為誰生產(chǎn)。很顯然，在發(fā)揮“基礎(chǔ)性作用”和發(fā)揮“決定性作用”情況下，資源配置的主體和范圍是不完全相同的。也正是從這個意義上，黨的十八大提出了深化經(jīng)濟(jì)體制改革的核心問題仍然是正確處理政府和市場的關(guān)系問題。十八屆三中全會提出使市場在資源配置中起決定性作用和更好發(fā)揮政府作用，則為正確處理二者關(guān)系指出了方向，并提出了基本目標(biāo)。

市場在資源配置中起決定性作用

關(guān)鍵在于政府發(fā)揮什么樣的作用

市場能夠在資源配置中發(fā)揮什么作用，首先取決于政府發(fā)揮什么作用，這實際上就是要正確處理好“兩只手”的關(guān)系問題。正是由于這一點，《中共中央關(guān)于全面深化改革若干重大問題的決定》才在提出使市場在資源配置中起決定性作用的同時，還提出了更好發(fā)揮政府作用的問題。使市場在資源配置中起決定性作用和更好發(fā)揮政府作用是辯證統(tǒng)一的，而不是矛盾的。為了能夠使市場在資源配置中起決定性作用，中央對堅持和完善基本經(jīng)濟(jì)制度、加快完善現(xiàn)代市場體系、加快轉(zhuǎn)變政府職能、深化財稅體制改革、健全城鄉(xiāng)發(fā)展一體化體制機(jī)制和構(gòu)建開放型經(jīng)濟(jì)體制等進(jìn)行了詳細(xì)的論述和規(guī)定。其中，加快轉(zhuǎn)變政府職能對于使市場在資源配置中起決定性作用，意義重大。

在以往黨的重要文獻(xiàn)里，通常把政府職能概括為經(jīng)濟(jì)調(diào)節(jié)、市場監(jiān)管、社會管理、公共服務(wù)。經(jīng)濟(jì)調(diào)節(jié)主要是指宏觀經(jīng)濟(jì)調(diào)控，其權(quán)力主要掌握在中央政府手里；市場監(jiān)管，主要是微觀規(guī)制，是各級政府共同的一項重要職責(zé)。這次中央指出，政府要加強(qiáng)發(fā)展戰(zhàn)略、規(guī)劃、政策、標(biāo)準(zhǔn)等制定和實施，加強(qiáng)市場活動監(jiān)管，加強(qiáng)各類公共服務(wù)提供。加強(qiáng)中央政府宏觀調(diào)控職責(zé)和能力，加強(qiáng)地方政府公共服務(wù)、市場監(jiān)管、社會管理、環(huán)境保護(hù)等職責(zé)。可以看出，對政府職能的概括除了過去的經(jīng)濟(jì)調(diào)節(jié)、市場監(jiān)管、社會管理、公共服務(wù)外，又增加了一項環(huán)境保護(hù)。并且強(qiáng)調(diào)中央政府要加強(qiáng)宏觀調(diào)控職責(zé)和能力，地方政府則要加強(qiáng)其他四項職責(zé)。這不僅明確了政府職責(zé)的范圍，而且明確了各級政府職責(zé)的重點。

同時，中央還指出，要全面正確履行政府職能，進(jìn)一步簡政放權(quán)，深化行政審批制度改革，最大限度減少中央政府對微觀事務(wù)的管理，市場機(jī)制能有效調(diào)節(jié)的經(jīng)濟(jì)活動，一律取消審批，對保留的行政審批事項要規(guī)范管理、提高效率，直接面向基層、量大面廣、由地方管理更方便有效的經(jīng)濟(jì)社會事項，一律下放地方和基層管理。這就把政府的職能限定在了彌補(bǔ)市場失靈的這個大框架內(nèi)，從而為使市場在資源配置中起決定性作用創(chuàng)造了前提條件。

市場在資源配置中起決定性作用

還取決于政府如何發(fā)揮作用

市場能否真正在資源配置中起決定性作用，除了取決于政府發(fā)揮什么樣的作用外，還取決于政府如何發(fā)揮作用。政府各方面的職能，特別是經(jīng)濟(jì)管理職能如何發(fā)揮，都對市場在資源配置中的作用產(chǎn)生重要影響。

宏觀經(jīng)濟(jì)調(diào)控是中央政府的一項重要經(jīng)濟(jì)管理職能。宏觀調(diào)控的主要任務(wù)是保持經(jīng)濟(jì)總量平衡，促進(jìn)重大經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)協(xié)調(diào)和生產(chǎn)力布局優(yōu)化，減緩經(jīng)濟(jì)周期波動影響，防范區(qū)域性、系統(tǒng)性風(fēng)險，穩(wěn)定市場預(yù)期，實現(xiàn)經(jīng)濟(jì)持續(xù)健康發(fā)展。毫無疑問，宏觀經(jīng)濟(jì)調(diào)控對資源配置會產(chǎn)生重大影響。然而，宏觀調(diào)控的主體又是政府，如果宏觀調(diào)控的方向、力度、重點，以及方式、方法、手段、工具把握和運(yùn)用得不好，就會直接影響市場在資源配置中的決定性作用的發(fā)揮。為了使宏觀經(jīng)濟(jì)調(diào)控與發(fā)揮市場在資源配置中的決定性作用相一致，首先必須建立健全科學(xué)高效的宏觀調(diào)控體系。正如《決定》指出的，要健全以國家發(fā)展戰(zhàn)略和規(guī)劃為導(dǎo)向、以財政政策和貨幣政策為主要手段的宏觀調(diào)控體系，推進(jìn)宏觀調(diào)控目標(biāo)制定和政策手段運(yùn)用機(jī)制化，加強(qiáng)財政政策、貨幣政策與產(chǎn)業(yè)、價格等政策手段協(xié)調(diào)配合，提高相機(jī)抉擇水平，增強(qiáng)宏觀調(diào)控前瞻性、針對性、協(xié)同性。形成參與國際宏觀經(jīng)濟(jì)政策協(xié)調(diào)的機(jī)制，推動國際經(jīng)濟(jì)治理結(jié)構(gòu)完善。這里需要特別強(qiáng)調(diào)的是，宏觀經(jīng)濟(jì)調(diào)控可以運(yùn)用經(jīng)濟(jì)手段和法律手段，也可以運(yùn)用像行政審批那樣的行政手段，但我認(rèn)為在非市場失靈的領(lǐng)域，一般只能運(yùn)用經(jīng)濟(jì)手段和法律手段，而慎用行政手段。否則，就會影響市場配置資源的決定性作用的有效發(fā)揮。

為了使宏觀經(jīng)濟(jì)調(diào)控與發(fā)揮市場在資源配置中的決定性作用相一致，還要特別注意防止宏觀經(jīng)濟(jì)調(diào)控中的政府失靈。在市場經(jīng)濟(jì)條件下，政府的一項重要功能就是彌補(bǔ)市場失靈。然而，政府也不是萬能的，在彌補(bǔ)市場失靈的同時，政府自身也會失靈。就宏觀經(jīng)濟(jì)調(diào)控而言，這種失靈主要表現(xiàn)在：首先是宏觀經(jīng)濟(jì)調(diào)控的結(jié)果不能實現(xiàn)預(yù)期目標(biāo)。在實際工作中，這種情況是經(jīng)常發(fā)生的。它不僅包括經(jīng)濟(jì)的實際運(yùn)行沒能達(dá)到調(diào)控目標(biāo)，也包括經(jīng)濟(jì)的實際運(yùn)行超過調(diào)控目標(biāo)太多，從而為以后的發(fā)展留下了后遺癥。其次是宏觀經(jīng)濟(jì)調(diào)控雖然達(dá)到預(yù)期目標(biāo)，但效率較低，代價較大，導(dǎo)致資源未得到有效配置。不容回避，這種情況在應(yīng)對世界金融危機(jī)的某些時段也曾出現(xiàn)過。還有就是宏觀經(jīng)濟(jì)調(diào)控能達(dá)到目標(biāo)，同時也比較有效率，但卻損害了市場效率或社會公平目標(biāo)的實現(xiàn)等等。以上只是宏觀經(jīng)濟(jì)調(diào)控中政府失靈的幾種主要表現(xiàn)。實際上，宏觀經(jīng)濟(jì)調(diào)控中政府失靈的現(xiàn)象是隨處可見的，只不過有些失靈是局部的，沒有引起人們的足夠注意罷了。宏觀經(jīng)濟(jì)調(diào)控中政府失靈的主要原因是：首先是政府行為目標(biāo)與社會公共目標(biāo)存在一定差異。如對住房價格的調(diào)控，就明顯存在這個問題。其次是宏觀經(jīng)濟(jì)調(diào)控政策存在滯后效應(yīng)。在宏觀經(jīng)濟(jì)調(diào)控中，這個問題往往被忽視，從而使調(diào)控急于求成，造成嚴(yán)重后果。再次是政府干預(yù)過度。正是為了解決這方面的問題，中央對宏觀經(jīng)濟(jì)調(diào)控的主要任務(wù)進(jìn)一步做出了明確規(guī)定；此外還有微觀經(jīng)濟(jì)主體對宏觀經(jīng)濟(jì)政策反應(yīng)不敏感或不接受調(diào)控等。這主要是由于改革還不到位，市場機(jī)制還不完善，從而使得運(yùn)用經(jīng)濟(jì)手段的調(diào)控不能發(fā)揮應(yīng)有的作用。為了有效解決宏觀經(jīng)濟(jì)調(diào)控中的政府失靈問題，必須切實做到以下幾點：正確確定宏觀經(jīng)濟(jì)調(diào)控目標(biāo)；把握好宏觀調(diào)控的重點和力度；搞好各項宏觀政策的協(xié)調(diào)配合；宏觀經(jīng)濟(jì)政策要積極穩(wěn)健；慎用行政手段，防止政府越位等等。可以說，這些問題在《決定》中都有具體體現(xiàn)。

市場監(jiān)管是政府的另一項重要經(jīng)濟(jì)管理職能。市場監(jiān)管也與資源配置密切相關(guān)，如果監(jiān)管不力，也會直接影響資源配置的方向、結(jié)構(gòu)和效率。市場監(jiān)管屬于政府對經(jīng)濟(jì)活動的微觀規(guī)制，其主體當(dāng)然也是政府。微觀規(guī)制的范圍，既包括市場能夠發(fā)揮作用的領(lǐng)域，也包括市場失靈的領(lǐng)域。在市場能夠發(fā)揮作用的領(lǐng)域，規(guī)制應(yīng)主要運(yùn)用經(jīng)濟(jì)手段和法律手段，而在市場失靈的領(lǐng)域，則應(yīng)主要運(yùn)用法律手段和行政手段。

進(jìn)行有效的市場監(jiān)管，首先要制定市場規(guī)則，如市場準(zhǔn)入規(guī)則、交易規(guī)則、競爭規(guī)則和市場退出規(guī)則等。這些都直接或間接地影響著市場對資源的配置。在建立健全了各項規(guī)則之后，各級政府就要按照規(guī)則對市場主體和市場行為進(jìn)行監(jiān)管，誰違反了規(guī)則，誰就要受到相應(yīng)的處罰，既包括經(jīng)濟(jì)處罰和法律處罰，也包括行政處罰。處罰本身也必須有客觀的依據(jù)和標(biāo)準(zhǔn)。

進(jìn)行有效的市場監(jiān)管，還必須建立健全各種法律、法規(guī)、制度和標(biāo)準(zhǔn)。如技術(shù)、質(zhì)量、安全和知識產(chǎn)權(quán)等各方面的法律、法規(guī)、制度和標(biāo)準(zhǔn)。有了這些法律、法規(guī)、制度和標(biāo)準(zhǔn)，各級政府就要履行好市場監(jiān)管的責(zé)任。對各種違反法律、法規(guī)、制度和標(biāo)準(zhǔn)的行為，要給予相應(yīng)的處罰；對監(jiān)管不力和違反監(jiān)管規(guī)定的政府部門和有關(guān)人員，也應(yīng)給予相應(yīng)的處罰。在以往的市場監(jiān)管中，執(zhí)法力度不夠是監(jiān)管不到位的一個重要表現(xiàn)。

對那些自然壟斷行業(yè)的產(chǎn)品質(zhì)量、技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)、服務(wù)水平和產(chǎn)品定價等應(yīng)由政府制定專門的規(guī)定進(jìn)行監(jiān)管。自然壟斷是由行業(yè)和企業(yè)的生產(chǎn)技術(shù)特點決定的，政府對他們承擔(dān)著更多的市場監(jiān)管責(zé)任。那些競爭行業(yè)可以通過競爭解決的問題，如服務(wù)水平和產(chǎn)品價格等問題，對自然壟斷行業(yè)，也必須通過政府的規(guī)制加以解決。

社會管理主要是維護(hù)社會運(yùn)行秩序的，它基本不影響資源的配置，但社會管理本身則需使用一定的資源，這些資源的配置需根據(jù)社會管理的需要加以決定，其中關(guān)鍵的問題是要提高它們的使用效率。

公共服務(wù)，特別是公共物品的提供，基本上是屬于市場失靈的領(lǐng)域。在這個領(lǐng)域，政府要充分發(fā)揮自己獨(dú)特的作用。其中純粹的公共物品和公共服務(wù)，要由政府無償向社會提供；準(zhǔn)公共產(chǎn)品和服務(wù)，則應(yīng)由政府和市場共同提供。但無論是純粹的公共產(chǎn)品和服務(wù)，還是準(zhǔn)公共產(chǎn)品和服務(wù)，都必須注意提高資源的配置效率，既要盡可能滿足社會需要，又要注意節(jié)約資源，降低服務(wù)成本。為了提高公共服務(wù)和公共物品配置效率，必須深化這些領(lǐng)域的改革。如教育體制改革、醫(yī)療體制改革、社會保障管理體制改革等。公共物品和公共服務(wù)，有些可以由政府直接提供，但更多的則應(yīng)由其他公共組織、社會組織和市場主體提供。其中，有償提供的準(zhǔn)公共產(chǎn)品，不能以盈利為目的。為了保證那些提供公共產(chǎn)品（服務(wù)）和準(zhǔn)公共產(chǎn)品（服務(wù)）機(jī)構(gòu)的正常運(yùn)行，政府可給予必要的經(jīng)濟(jì)補(bǔ)貼。對這個領(lǐng)域的資源配置，主要應(yīng)采取行政手段和法律手段。

環(huán)境保護(hù)也是政府特別是地方政府的一項極為重要的職能。從一定意義上說，環(huán)境保護(hù)主要是解決經(jīng)濟(jì)運(yùn)行中的外部性問題。對于經(jīng)濟(jì)運(yùn)行中產(chǎn)生的有利于環(huán)境保護(hù)的正外部性，政府要給予鼓勵、支持，必要時，還可以給予一定的經(jīng)濟(jì)獎勵；對那些對環(huán)境保護(hù)不利的負(fù)外部性，如各種污染，要運(yùn)用經(jīng)濟(jì)手段、法律手段和行政手段進(jìn)行治理。對那些社會無法承受和容忍的負(fù)外部性，如嚴(yán)重的土地污染、空氣污染和水污染等，必須通過法律手段和行政手段加以限制和禁止，而對于那些社會能夠承受而又無法避免的負(fù)外部性，則要通過經(jīng)濟(jì)手段使其降低到最低限度，并由外部性的造成者繳納必要的費(fèi)用，以便進(jìn)行環(huán)境修復(fù)和補(bǔ)償。

可以肯定，如果各級政府都能夠在自己的職責(zé)范圍內(nèi)更好地發(fā)揮作用，就一定能夠使市場在資源配置中真正起到?jīng)Q定性作用，從而使經(jīng)濟(jì)體制更完善，資源配置更有效率、經(jīng)濟(jì)更發(fā)展、環(huán)境更友好、社會更穩(wěn)定、人民更幸福。

（作者：國家行政學(xué)院經(jīng)濟(jì)部教授）

責(zé)任編輯：沈 聰