減小改革“內(nèi)輪差”

伴隨著改革進入深水區(qū)，改革的“內(nèi)輪差”效應(yīng)凸顯。當(dāng)前，唯有不斷深化改革，加大社會建設(shè)投入，推進社保就業(yè)、醫(yī)療衛(wèi)生、教育、住房、公共安全等基本公共服務(wù)的供給均等化，使其與社會主義市場經(jīng)濟體制的原則和要求相適應(yīng)，才能最大限度地避免改革“內(nèi)輪差”帶來的負(fù)面效應(yīng)，更好地防范社會風(fēng)險。

改革“內(nèi)輪差”效應(yīng)

“內(nèi)輪差”是指車輛轉(zhuǎn)彎時內(nèi)前輪轉(zhuǎn)彎半徑與內(nèi)后輪轉(zhuǎn)彎半徑之差。由于“內(nèi)輪差”的存在，車輛轉(zhuǎn)彎時，前、后車輪的運動軌跡不重合。在行車中如果只注意前輪能夠通過而忘記內(nèi)輪差，就可能造成后內(nèi)輪駛出路面或與其他物體碰撞的事故。所謂改革的“內(nèi)輪差”就是指經(jīng)濟改革與社會改革不同步，社會改革滯后于經(jīng)濟改革，社會結(jié)構(gòu)調(diào)整滯后于經(jīng)濟結(jié)構(gòu)調(diào)整。

改革的“內(nèi)輪差”效應(yīng)導(dǎo)致中國的經(jīng)濟增長在現(xiàn)實層面上陷入一種怪圈：“即使經(jīng)濟有一個較為快速的增長，但社會中的大部分人不能從中受益；如果沒有一個較為快速的經(jīng)濟增長，社會中大部分人卻會從經(jīng)濟停滯中受害。”改革“內(nèi)輪差”效應(yīng)內(nèi)在體現(xiàn)為經(jīng)濟社會發(fā)展不協(xié)調(diào)，社會結(jié)構(gòu)的變動滯后于經(jīng)濟結(jié)構(gòu)的變動。具體來說，社會結(jié)構(gòu)與經(jīng)濟結(jié)構(gòu)的不匹配體現(xiàn)為就業(yè)結(jié)構(gòu)、城市結(jié)構(gòu)、社會階層結(jié)構(gòu)、人口結(jié)構(gòu)、家庭結(jié)構(gòu)與產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)、消費結(jié)構(gòu)的不匹配。改革“內(nèi)輪差”的后果在于使貧富差距由經(jīng)濟領(lǐng)域擴展到社會領(lǐng)域，社會成員在經(jīng)濟資源方面的差距擴大為在社會資源方面的差距，相當(dāng)一部分社會成員在經(jīng)濟改革中經(jīng)濟利益被剝奪之后，由“單位人”變成“社會人”，跌落到社會生活領(lǐng)域，又因為社會保障等機制的不到位而缺少相應(yīng)的社會補償，從而加劇了社會階層的結(jié)構(gòu)性斷裂，加深了社會風(fēng)險發(fā)生的程度。

改革“內(nèi)輪差”產(chǎn)生的原因主要有：第一，改革之初，在“效率優(yōu)先，兼顧公平”發(fā)展導(dǎo)向下，過于追求經(jīng)濟增長速度，把應(yīng)該配置到社會領(lǐng)域的資源和機會也配置到經(jīng)濟領(lǐng)域中。2006年，十六屆六中全會提出發(fā)展要兼顧效率和公平。近年來，盡管中國在社會建設(shè)和公共服務(wù)領(lǐng)域的投入已經(jīng)有比較大的增長，但與當(dāng)前世界上的發(fā)達國家，甚至與一些發(fā)展中國家相比還有比較大差距。第二，計劃經(jīng)濟體制向市場經(jīng)濟體制的轉(zhuǎn)變并沒有帶來社會體制向適應(yīng)市場體制的方向轉(zhuǎn)變。一是計劃經(jīng)濟體制時期的一些已經(jīng)不合乎時宜的體制沒有從根本上得到改革，如戶籍制度、財政體制、就業(yè)制度、社會保障制度等；二是與市場經(jīng)濟體制的原則和要求相適應(yīng)、相匹配的社會體制沒有得以及時建立和完善。第三，社會公共產(chǎn)品的過度市場化改革延誤了社會改革的時機。

但是，中國經(jīng)濟社會發(fā)展不協(xié)調(diào)，社會結(jié)構(gòu)滯后于經(jīng)濟結(jié)構(gòu)，改革“內(nèi)輪差”產(chǎn)生的根本原因在于中國經(jīng)濟社會轉(zhuǎn)型的特殊性和復(fù)雜性。中國由傳統(tǒng)的農(nóng)業(yè)社會向現(xiàn)代的工業(yè)社會的轉(zhuǎn)型與計劃經(jīng)濟體制向市場經(jīng)濟體制的轉(zhuǎn)型同步進行，雙重轉(zhuǎn)變既是轉(zhuǎn)型中的活力，也使得在轉(zhuǎn)變過程中經(jīng)濟與社會出現(xiàn)脫節(jié)或“內(nèi)輪差”成為可能，這個過程困難重重，矛盾多發(fā)。更為需要注意的是，“西方發(fā)達國家實現(xiàn)從傳統(tǒng)的農(nóng)業(yè)社會向現(xiàn)代工業(yè)社會轉(zhuǎn)型，經(jīng)歷了一二百年時間才完成。而中國從傳統(tǒng)的農(nóng)業(yè)社會向現(xiàn)代工業(yè)社會轉(zhuǎn)變，是在短短幾十年的時間里推進的。發(fā)達國家在一二百年里遇到和解決的問題，我們在這二三十年遇到而且都要解決好，其難度是可想而知”。

公共服務(wù)的短腿

公共服務(wù)的短腿凸顯出改革“內(nèi)輪差”效應(yīng)。社會發(fā)展的滯后，主要表現(xiàn)為社會事業(yè)、社會制度和社會規(guī)范、社會治理、社會階級階層結(jié)構(gòu)的滯后，社會發(fā)展滯后最突出的掣肘是社會事業(yè)發(fā)展的滯后，主要表現(xiàn)為公共服務(wù)的短腿。

公共服務(wù)的供給短腿。根據(jù)2011年財政支出計算可得，我國用于基本公共服務(wù)的財政支出只占總財政支出的32.1%，2008年至2010年這個比例分別是31.2%、31.9%、31.4%，而一些發(fā)達國家一般都達到50%左右。我國在公共服務(wù)產(chǎn)品提供上資金不足，從而導(dǎo)致供給數(shù)量的不足?！豆卜?wù)藍皮書》調(diào)查發(fā)現(xiàn)，公共服務(wù)投入的增長并沒有帶來滿意度的明顯改善。2010年公共服務(wù)方面財政投入占GDP比重的部分?jǐn)?shù)據(jù)與滿意度顯示，兩者呈顯著負(fù)相關(guān)關(guān)系，相關(guān)系數(shù)為-0.464，這說明有些城市在公共服務(wù)方面財政投入的質(zhì)量和效率不高，花了錢也沒有讓老百姓滿意。與此同時，以GDP為主的政績考核體系也使地方政府缺乏提供公共服務(wù)的動力，也導(dǎo)致公共服務(wù)產(chǎn)品供給數(shù)量的不足。除此之外，當(dāng)前我國公共服務(wù)供給的質(zhì)量也不高。例如，盡管養(yǎng)老保險、醫(yī)療保險已經(jīng)實現(xiàn)了全覆蓋，但保障水平比較低。

公共服務(wù)均等化的短腿。區(qū)域之間，城鄉(xiāng)之間的公共服務(wù)在財政投入、供給水平、供給質(zhì)量等方面存在比較大的差別，突出表現(xiàn)為財政投入上的差別。以2010年各地基本公共服務(wù)人均財政支出來看，財政支出前五名青海、北京、西藏、上海、天津分別為5525元、4655元、4155元、4083元、3380元，而江西、安徽、山東、湖南、河南的人均基本公共服務(wù)財政支出分別為1526元、1520元、1501元、1491元、1426元。政府在城鄉(xiāng)公共服務(wù)的投入上存在著顯著差異，城市公共服務(wù)的投入量明顯高于農(nóng)村。以衛(wèi)生費用支出為例，2008年至2010年全國衛(wèi)生費用支出額分別為14535.4億元、17541.9億元、19980.4億元，其中城市衛(wèi)生費用支出占全國衛(wèi)生費用總支出的比例分別為77.4%、67.2%、77.6%，而同一時期農(nóng)村衛(wèi)生費用支出占全國衛(wèi)生費用支出的比例僅為22.6%、32.8%、22.4%。

公共服務(wù)滿意度的短腿。筆者主持的中國社會科學(xué)院的公共服務(wù)評估項目，連續(xù)3年，通過60000多份問卷，對城市基本公共服務(wù)滿意度進行調(diào)查，結(jié)果顯示，城市基本公共服務(wù)的水平和質(zhì)量穩(wěn)中有升，但總體滿意度較低。2011—2013年城市基本公共服務(wù)滿意度平均得分分別只有54.03分、59.70分、58.71分，都不到60分。這表明廣大人民群眾對城市基本公共服務(wù)還有更高的期待。

當(dāng)前，政府應(yīng)當(dāng)以增加公共服務(wù)產(chǎn)品種類和數(shù)量，提高公共服務(wù)產(chǎn)品的質(zhì)量和效率為主要目標(biāo)，加快推進住房、養(yǎng)老、社保、醫(yī)療、教育等公共服務(wù)方面的社會改革，提升改革的溫度，打造溫暖型改革，打造公共服務(wù)的城鎮(zhèn)化，警惕和防止土地的城鎮(zhèn)化，使社會改革與經(jīng)濟改革同步協(xié)調(diào)推進，防止改革的“內(nèi)輪差”效應(yīng)進一步擴大，從而有效防范和化解社會矛盾與社會風(fēng)險，保證社會的穩(wěn)定與和諧。

加強基本公共服務(wù)建設(shè)的對策建議

《中共中央關(guān)于全面深化改革若干重大問題的決定》（以下簡稱《決定》）明確強調(diào)：“完善發(fā)展成果考核評價體系，糾正單純以經(jīng)濟增長速度評定政績的偏向，加大資源消耗、環(huán)境損害、生態(tài)效益、產(chǎn)能過剩、科技創(chuàng)新、安全生產(chǎn)、新增債務(wù)等指標(biāo)的權(quán)重，更加重視勞動就業(yè)、居民收入、社會保障、人民健康狀況。”當(dāng)前，要以樹立政績考核的新導(dǎo)向為契機，盡快制定并出臺基本公共服務(wù)的國家標(biāo)準(zhǔn)與指標(biāo)體系，以公共服務(wù)滿意度等指標(biāo)體系強化對地方政府的基本公共服務(wù)的評價考核。

首先，政府解決民生問題的能力從根本上說就是公共服務(wù)能力，因此，在政績考核中增加公共服務(wù)能力的考核也是改革政績考核評價指標(biāo)體系的應(yīng)有之義。

要增加公共服務(wù)力在政績考核中比重，就要解決用什么標(biāo)準(zhǔn)來考核政績的問題?！稕Q定》強調(diào)在完善考核評價體系時更加重視勞動就業(yè)、居民收入、社會保障、人民健康狀況等公共服務(wù)內(nèi)容，但未明確強調(diào)要加大其指標(biāo)比重。這意味著公共服務(wù)力的評價指標(biāo)體系還未成型，亟須盡快制定完善。要根據(jù)《國家基本公共服務(wù)體系“十二五”規(guī)劃》制定科學(xué)的政府基本公共服務(wù)力評價指標(biāo)體系，構(gòu)建包括基本公共服務(wù)指標(biāo)體系在內(nèi)的政府績效評價指標(biāo)體系，改革政績考核評價辦法，以基本公共服務(wù)力（ABPS）、公共服務(wù)滿意度、GDP對公共服務(wù)滿意的杠桿指數(shù)等指標(biāo)體系為依據(jù)，強化地方政府的公共服務(wù)評價。

其次，要解決誰來考核政府政績的問題。要高度重視對基本公共服務(wù)進行第三方評估，并通過對評估過程進行檢查督導(dǎo)、對評估結(jié)果進行實際運用等方式將其制度化、規(guī)范化、常態(tài)化。要積極推進評估業(yè)務(wù)外包，向有權(quán)威、高質(zhì)量、負(fù)責(zé)任的第三方獨立機構(gòu)購買服務(wù)，既可以節(jié)約政府公共服務(wù)評估的成本，又能避免政府既當(dāng)運動員又當(dāng)裁判員，從而提高公共服務(wù)評估的客觀性和公信力。

《公共服務(wù)藍皮書》調(diào)查顯示，公共服務(wù)財政投入與基本公共服務(wù)滿意度得分呈負(fù)相關(guān)，這表明公共服務(wù)方面財政投入的質(zhì)量和效率不高，建議重視培育和發(fā)揮社會組織、機構(gòu)和企業(yè)在公共服務(wù)產(chǎn)品供給中的積極性和主動性，通過購買公共服務(wù)的方式，提高公共服務(wù)的質(zhì)量和效率。

公共服務(wù)投入大但滿意度不高的原因在于政府對提供全面、高質(zhì)、高效的公共服務(wù)產(chǎn)品缺乏動力，心有余而力不足。相對而言，相關(guān)的社會組織、機構(gòu)和企業(yè)在提供某些公共服務(wù)產(chǎn)品方面具有較強的動力和較高的效率。因此，要按照政府職能轉(zhuǎn)變，推進政事、政社分開的要求，釋放改革紅利，凡社會能辦好的，盡可能交給社會力量承擔(dān)，加快形成改善公共服務(wù)的合力，使群眾得到更多便利和實惠。將適合市場化方式提供的養(yǎng)老、城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、教育培訓(xùn)、評估調(diào)查等公共服務(wù)事項，交由具備條件、信譽良好的社會組織、機構(gòu)和企業(yè)等承擔(dān)，充分發(fā)揮這些組織、機構(gòu)和企業(yè)的積極性、靈活性和機動性，有效解決一些領(lǐng)域公共服務(wù)產(chǎn)品短缺、質(zhì)量和效率不高等問題。

再次，把基本公共服務(wù)要素的關(guān)注度作為改善民生的晴雨表，準(zhǔn)確把握保障和改善民生工作的重點。醫(yī)療衛(wèi)生、住房是近三年來廣大人民群眾最關(guān)注的民生問題。習(xí)近平同志明確提出：“按照守住底線、突出重點、完善制度、引導(dǎo)輿論的思路，做好保障和改善民生工作?！蓖ㄟ^公眾對基本公共服務(wù)要素的關(guān)注度可以發(fā)現(xiàn)民生工作重點。近三年的調(diào)查顯示，2011年被關(guān)注前三位為住房、社保就業(yè)、醫(yī)療衛(wèi)生；2012年被關(guān)注前三位為社保就業(yè)、醫(yī)療衛(wèi)生、住房；2013年被關(guān)注前三位為醫(yī)療衛(wèi)生、公共交通、住房。可見，醫(yī)療衛(wèi)生和住房始終排在前三位。

最后，在大數(shù)據(jù)時代，迫切需要加強政府基本公共服務(wù)基礎(chǔ)數(shù)據(jù)的統(tǒng)計分析，提高基本公共服務(wù)能力建設(shè)的科學(xué)化水平。加強政府基本公共服務(wù)基礎(chǔ)數(shù)據(jù)的收集、統(tǒng)計和分析，有利于準(zhǔn)確把握基本公共服務(wù)建設(shè)的現(xiàn)狀，總結(jié)基本公共服務(wù)建設(shè)的經(jīng)驗，及時發(fā)現(xiàn)基本公共服務(wù)存在的問題，從而為科學(xué)制定基本公共服務(wù)發(fā)展規(guī)劃提供參考，提高基本公共服務(wù)能力建設(shè)的科學(xué)化水平。

（作者：中國社會科學(xué)院馬克思主義研究院經(jīng)濟與社會建設(shè)研究室主任）

責(zé)任編輯：鄭 建