應(yīng)逐步擺脫土地財(cái)政依賴

土地開發(fā)為欠發(fā)達(dá)地區(qū)增加財(cái)政收入、推進(jìn)城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、完善城市功能、促進(jìn)人口向城市集聚、吸引外來(lái)投資和帶動(dòng)產(chǎn)業(yè)發(fā)展作出了歷史性貢獻(xiàn)。洞口縣作為欠發(fā)達(dá)地區(qū)，也是土地財(cái)政的受益者。但是，從長(zhǎng)遠(yuǎn)看，欠發(fā)達(dá)地區(qū)應(yīng)有計(jì)劃地逐步擺脫土地財(cái)政依賴。

洞口縣土地財(cái)政現(xiàn)狀

2010年以來(lái)，洞口縣土地財(cái)政主要呈現(xiàn)以下四個(gè)特點(diǎn)。

土地財(cái)政收入占財(cái)政總收入的比重逐年提高。2010年、2011年、2012年，洞口縣財(cái)政總收入分別為33721萬(wàn)元、41534萬(wàn)元、53213萬(wàn)元；國(guó)稅涉地稅收收入分別為61萬(wàn)元、725萬(wàn)元、279萬(wàn)元，地稅涉地稅收收入分別為6646萬(wàn)元、10174萬(wàn)元、13237萬(wàn)元，財(cái)政涉地收入分別為2096萬(wàn)元、3205萬(wàn)元、5401萬(wàn)元，土地財(cái)政收入分別為8803萬(wàn)元、14104萬(wàn)元、18917萬(wàn)元，土地財(cái)政收入占財(cái)政總收入比重分別為26.1%、34.0%、35.5%。

涉地稅收收入占地方稅收收入半壁江山。2010年、2011年、2012年，洞口縣地稅入庫(kù)收入分別為13244萬(wàn)元、17949萬(wàn)元、22083萬(wàn)元，涉地稅收收入占地稅總收入比重分別為50.2%、56.7%、56.7%。

基金預(yù)算收入對(duì)土地財(cái)政的依賴度居高不下。2010年、2011年，洞口縣國(guó)有土地出讓收入占基金預(yù)算收入的比重達(dá)到78.0%、89.9%，占地方一般預(yù)算收入比重分別達(dá)到115.2%、107.8%，規(guī)模達(dá)到了較高值，超過(guò)了年度縣本級(jí)一般預(yù)算收入。

新增建設(shè)用地項(xiàng)目及面積增速較快。2010年至2012年，洞口縣因經(jīng)濟(jì)開發(fā)區(qū)工業(yè)企業(yè)入園以及房地產(chǎn)開發(fā)等原因招進(jìn)的省外內(nèi)聯(lián)引資項(xiàng)目逐年增長(zhǎng)，分別為19個(gè)、25個(gè)、31個(gè)，且都使用了新增建設(shè)用地。據(jù)國(guó)土部門統(tǒng)計(jì)，2010年至2012年，洞口縣土地出讓面積分別達(dá)到261362平方米、501400平方米、115955平方米，用地規(guī)模越來(lái)越大，2011年達(dá)到頂峰，2012年有所減緩。三年共出讓土地65宗，出讓總收入達(dá)7.1億元。

土地財(cái)政對(duì)縣域經(jīng)濟(jì)發(fā)展的影響

土地財(cái)政受土地資源有限性的制約。中國(guó)是一個(gè)人口大國(guó)，在相當(dāng)長(zhǎng)的歷史階段，人多地少的矛盾將長(zhǎng)期存在，可開發(fā)的土地越來(lái)越稀缺，拆遷成本越來(lái)越高，土地出讓凈收益也會(huì)越來(lái)越少。就洞口縣而言，現(xiàn)有耕地面積54261.62公頃，人均耕地面積僅0.94畝，低于1.14畝的全省人均水平，人均耕地總量全國(guó)排名靠后，后備土地利用資源匱乏。若對(duì)土地財(cái)政長(zhǎng)期過(guò)分依賴，縣域經(jīng)濟(jì)發(fā)展將面臨后勁乏力的風(fēng)險(xiǎn)。

土地財(cái)政受土地市場(chǎng)供求關(guān)系的制約。土地供過(guò)于求價(jià)格低于價(jià)值，供不應(yīng)求價(jià)格高于價(jià)值，因此，如果過(guò)分開發(fā)土地，用地規(guī)模無(wú)序擴(kuò)張，將導(dǎo)致土地供應(yīng)的飽和或超飽和，最終造成土地資源的貶值和浪費(fèi)。

土地財(cái)政加劇了資源保護(hù)和經(jīng)濟(jì)發(fā)展的矛盾。據(jù)國(guó)土部門統(tǒng)計(jì)，2008年至2012年，洞口縣城鎮(zhèn)建設(shè)用地面積共350.5公頃，平均每年建設(shè)用地達(dá)70.1公頃，遠(yuǎn)高于40公頃/年的規(guī)劃用地控制值。過(guò)分利用建設(shè)用地，不但加重土地粗放利用程度，甚至對(duì)耕地保護(hù)形成巨大威脅。另外，地方政府的地稅收入過(guò)分依賴房地產(chǎn)開發(fā)，將造成一些房地產(chǎn)開發(fā)商拿地后，為哄抬房?jī)r(jià)或地價(jià)故意囤地，土地未有效利用，甚至閑置浪費(fèi)，對(duì)經(jīng)濟(jì)的良性循環(huán)發(fā)展構(gòu)成阻礙。

土地財(cái)政易造成“寅吃卯糧”式的激進(jìn)發(fā)展。在現(xiàn)行財(cái)稅體制下，土地出讓收入既是地方政府可直接支配財(cái)力的重要部分，也是完成上級(jí)財(cái)稅增長(zhǎng)指標(biāo)的重要途徑，這種狀況極易導(dǎo)致地方政府運(yùn)用各種手段擴(kuò)大土地出讓規(guī)模換取眼前經(jīng)濟(jì)發(fā)展。這種方式實(shí)際上是一次性預(yù)收并一次性預(yù)支了未來(lái)若干年的土地收益總和，是一種對(duì)土地收益的高強(qiáng)度“透支”。這種“寅吃卯糧”的做法是典型的短期激進(jìn)式發(fā)展，與持續(xù)健康的科學(xué)發(fā)展觀背道而馳。

逐步擺脫土地財(cái)政依賴的對(duì)策

隨著土地財(cái)政弊端的逐步顯現(xiàn)，我們應(yīng)切實(shí)落實(shí)科學(xué)發(fā)展觀，逐步削弱對(duì)土地財(cái)政的依賴程度，最終實(shí)現(xiàn)縣域經(jīng)濟(jì)走向持續(xù)健康發(fā)展的快車道。

加強(qiáng)土地供應(yīng)管理，做到節(jié)約集約用地。土地是不可再生的有限資源，是發(fā)展經(jīng)濟(jì)的重要要素，保持土地供應(yīng)與經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)的長(zhǎng)期性和穩(wěn)定性相適應(yīng)，節(jié)約集約用地是基礎(chǔ)。一是控制用地總量。每年政府投放市場(chǎng)的各類土地，應(yīng)適度從緊控制。二是盤活用地存量。對(duì)全縣已供土地利用率不高的地塊，甚至閑置的土地要想方設(shè)法將其盤活、調(diào)整或置換給一些有發(fā)展優(yōu)勢(shì)的產(chǎn)業(yè)。按照《閑置土地處置辦法》，重點(diǎn)加大對(duì)經(jīng)濟(jì)開發(fā)區(qū)閑置土地的處置力度，對(duì)閑置兩年以上的開發(fā)區(qū)土地，政府應(yīng)以成本價(jià)強(qiáng)制收回，或置換給真正缺地的優(yōu)勢(shì)企業(yè)。三是優(yōu)化用地結(jié)構(gòu)。每年投放市場(chǎng)的土地必須優(yōu)先保障工業(yè)、基礎(chǔ)設(shè)施、公益性事業(yè)以及旅游和生態(tài)觀光等有潛力、有特色、有稅收的產(chǎn)業(yè)發(fā)展。同時(shí)，當(dāng)城市建設(shè)達(dá)到一定規(guī)模后，應(yīng)引導(dǎo)土地財(cái)政資金從投向城市建設(shè)為主向扶持實(shí)體產(chǎn)業(yè)為主轉(zhuǎn)變。

強(qiáng)化土地開發(fā)項(xiàng)目管理，充分提高土地效益。逐步擺脫土地財(cái)政依賴，精細(xì)化管理土地是關(guān)鍵。一是認(rèn)真抓好土地的前期開發(fā)，充分凸顯土地價(jià)值。凡是沒(méi)有完成征地拆遷和前期開發(fā)，未達(dá)到“三通一平”以上條件的土地，一律不得出讓。二是強(qiáng)化土地出讓收支管理，為土地和土地收入的管理建好制度平臺(tái)。逐步實(shí)現(xiàn)土地出讓收支全額納入地方基金預(yù)算管理的規(guī)定，將土地出讓收入全額繳入地方國(guó)庫(kù)，支出通過(guò)地方基金預(yù)算從土地出讓收入中予以安排，實(shí)行徹底的“收支兩條線”管理。三是加大對(duì)土地開發(fā)建設(shè)模式的改革。在洞口城市建設(shè)項(xiàng)目中，今后應(yīng)逐步建立項(xiàng)目法人制取代臨時(shí)指揮部負(fù)責(zé)制，實(shí)施公司化運(yùn)作，充分降低管理成本和財(cái)務(wù)成本。

堅(jiān)持產(chǎn)業(yè)發(fā)展與城鎮(zhèn)擴(kuò)容提質(zhì)并重。洞口縣城鎮(zhèn)化率約30%，繼續(xù)推進(jìn)城鎮(zhèn)擴(kuò)容提質(zhì)是今后洞口縣域經(jīng)濟(jì)發(fā)展的重要舉措。擴(kuò)容是形象，提質(zhì)是根本，只有產(chǎn)業(yè)聚集了，才能有效促進(jìn)城鎮(zhèn)擴(kuò)容質(zhì)量的提升。努力通過(guò)產(chǎn)業(yè)發(fā)展創(chuàng)造更多的就業(yè)機(jī)會(huì)，吸納更多的生產(chǎn)要素聚集，使擴(kuò)大城市規(guī)模與強(qiáng)化產(chǎn)業(yè)支撐走上良性互動(dòng)的軌道。

發(fā)揮優(yōu)勢(shì)資源，做強(qiáng)實(shí)體產(chǎn)業(yè)。發(fā)展和壯大產(chǎn)業(yè)，才能真正發(fā)展好實(shí)體經(jīng)濟(jì)，創(chuàng)造財(cái)富，改善財(cái)稅結(jié)構(gòu)。一是發(fā)展農(nóng)產(chǎn)品加工業(yè)。抓住洞口自然環(huán)境好、污染程度低的有利條件，打好綠色經(jīng)濟(jì)牌，大力發(fā)展糧食、柑橘、南竹、木材、蔬菜、茶葉、金銀花等優(yōu)質(zhì)農(nóng)產(chǎn)品加工業(yè)，培植和壯大一批稅源強(qiáng)勁的農(nóng)業(yè)龍頭企業(yè)。二是突出礦業(yè)經(jīng)濟(jì)。堅(jiān)持以培育壯大經(jīng)濟(jì)開發(fā)區(qū)的產(chǎn)業(yè)為基礎(chǔ)，重點(diǎn)依托豐富的煤、鐵、錳、硅等礦產(chǎn)資源發(fā)展礦產(chǎn)品深加工和精加工?？茖W(xué)制定洞口礦業(yè)資源開發(fā)與利用規(guī)劃，依據(jù)市場(chǎng)需求進(jìn)行資源配置開采，嚴(yán)把準(zhǔn)入關(guān)，努力加強(qiáng)與著名礦業(yè)加工企業(yè)的合作，實(shí)現(xiàn)錳、鐵等礦業(yè)經(jīng)濟(jì)的歷史性突破。三是壯大文化旅游產(chǎn)業(yè)發(fā)展。洞口縣是革命老區(qū)縣、“中國(guó)宗祠文化之都”、“中國(guó)楹聯(lián)文化名縣”、中國(guó)“長(zhǎng)壽之鄉(xiāng)”，文化底蘊(yùn)深厚，又位于“大武陵”旅游圈，具有得天獨(dú)厚的旅游資源，全縣可開發(fā)的旅游資源571處，大有潛力挖掘的有99處。大力發(fā)展洞口文化、旅游產(chǎn)業(yè)，對(duì)帶動(dòng)洞口第三產(chǎn)業(yè)發(fā)展，促進(jìn)財(cái)稅增收潛力巨大。四是加快新興商貿(mào)物流業(yè)發(fā)展。洞口縣地處“湘黔古道”要沖，是邵陽(yáng)市的西大門。滬昆高速東接沿海、西通云貴，洞口可一小時(shí)直達(dá)邵陽(yáng)、懷化兩市，融入了長(zhǎng)株潭“三小時(shí)經(jīng)濟(jì)圈”。洞新高速、洞溆高速公路、懷邵衡快速鐵路、武岡機(jī)場(chǎng)的興建，洞口成為湖南西南部的交通樞紐，區(qū)域性交通商貿(mào)物流中心建設(shè)前景廣闊，必將成為洞口未來(lái)新興經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)點(diǎn)。

保護(hù)發(fā)展生態(tài)，爭(zhēng)取政策支持。洞口縣屬湖南省重點(diǎn)林區(qū)，森林資源豐富，現(xiàn)有林地占全縣土地面積的62%，森林覆蓋率達(dá)58.7%，先后獲得“全國(guó)造林綠化百佳縣”“全國(guó)森林資源管理先進(jìn)縣”“全國(guó)生態(tài)文明先進(jìn)縣”“中國(guó)綠色名縣”等殊榮，羅溪森林公園已晉升為國(guó)家級(jí)森林公園。獨(dú)特的生態(tài)資源優(yōu)勢(shì)讓洞口納入了邵陽(yáng)市西部生態(tài)經(jīng)濟(jì)圈建設(shè)范疇。今后，洞口縣應(yīng)本著“既要金山銀山，又要綠水青山”的發(fā)展思路，繼續(xù)保護(hù)好、發(fā)展好生態(tài)環(huán)境，扎扎實(shí)實(shí)為國(guó)家建立好生態(tài)屏障，既可加快帶動(dòng)旅游業(yè)健康蓬勃發(fā)展，又可獲得上級(jí)的政策和資金支持，從而有力地促進(jìn)縣域經(jīng)濟(jì)發(fā)展。