美國田納西州州立高校績效撥款政策評析

摘 要：20世紀(jì)六七十年代，受高等教育財(cái)政危機(jī)、高等教育質(zhì)量下降等因素影響，美國田納西州州政府發(fā)起了績效撥款運(yùn)動，從而使州立高校更加重視對學(xué)生的培養(yǎng)，提高了政府經(jīng)費(fèi)的使用效率。2010年，田納西州州政府引入基于結(jié)果的撥款公式，以高校產(chǎn)出成果作為績效撥款的重要依據(jù)，并將其與2010-2015年周期的績效資助政策緊密結(jié)合。雖然該政策在實(shí)施過程中仍存在許多問題，但它彌補(bǔ)了以入學(xué)人數(shù)作為撥款標(biāo)準(zhǔn)的政策的不足，更大程度上刺激了高校提高自身教育質(zhì)量的積極性，增強(qiáng)了政府經(jīng)費(fèi)分配的靈活性。

關(guān)鍵詞：績效撥款；公立高校；田納西州

田納西州是美國實(shí)行公立高?？冃芸钭钤绲囊粋€州，至今在美國都發(fā)揮著良好的示范作用。1975年，田納西州高等教育委員會（Tennessee Higher Education Committee，THEC）與州立高校協(xié)商制定績效撥款政策，并確立了10項(xiàng)績效指標(biāo)。由此，田納西州績效撥款運(yùn)動正式拉開帷幕。該政策實(shí)施近40年，有力地促進(jìn)了田納西州高校教學(xué)質(zhì)量的改善，提高了政府經(jīng)費(fèi)的使用效率。但是，由于績效撥款經(jīng)費(fèi)在州政府撥款總額中所占比例較小，州政府仍將入學(xué)人數(shù)作為撥款的主要依據(jù)，這在一定程度上阻礙了州立高校提高自身教學(xué)質(zhì)量的積極性。為了進(jìn)一步提高高校產(chǎn)出率，2010年，田納西州州政府頒布了《田納西州完成大學(xué)教育法》（Complete College Tennessee Act），該法要求按照基于結(jié)果的撥款公式（Outcomes-Based Funding Formula)對各州立高校進(jìn)行撥款，取消按入學(xué)人數(shù)進(jìn)行撥款的傳統(tǒng)。2010-2015年資助周期內(nèi)，基于結(jié)果的撥款公式成為田納西州州政府績效資助政策的重要內(nèi)容。①

一、田納西州績效撥款政策的實(shí)施背景

（一）高等教育的擴(kuò)張

20世紀(jì)40年代后期至20世紀(jì)70年代，美國公立高校入學(xué)人數(shù)急劇增加。高等教育的迅速擴(kuò)張主要有兩方面原因：二戰(zhàn)后大量退伍軍人返回高校接受繼續(xù)教育，并且在20世紀(jì)50年代，更多的女性也走進(jìn)大學(xué)校園[1]；20世紀(jì)60年代至70年代，受美國“嬰兒潮”的影響，當(dāng)年出生的嬰兒逐漸進(jìn)入接受高等教育的年齡階段，高校入學(xué)人數(shù)得以繼續(xù)上升。此外，旨在幫助學(xué)生接受高等教育的聯(lián)邦經(jīng)濟(jì)資助計(jì)劃的實(shí)施也促進(jìn)了高等教育的擴(kuò)張。為了應(yīng)對入學(xué)人數(shù)的激增，田納西州采取高校擴(kuò)招的政策。20世紀(jì)60年代至70年代，田納西州通過增加社區(qū)學(xué)院的數(shù)量來滿足本州學(xué)生接受高等教育和技術(shù)培訓(xùn)的需求。這一時(shí)期，州政府按照入學(xué)人數(shù)對州立高校進(jìn)行撥款。盡管在撥款方式上不斷做出調(diào)整，但基于入學(xué)人數(shù)的撥款公式一直是各州政府經(jīng)費(fèi)分配的主要方式。[2]

（二）高等教育財(cái)政危機(jī)的影響

20世紀(jì)70年代末80年代初，美國開始實(shí)施財(cái)政緊縮政策，里根政府將高等教育的權(quán)力與職責(zé)轉(zhuǎn)給州及地方政府，聯(lián)邦高等教育財(cái)政撥款大幅削減，開始強(qiáng)調(diào)州及地方政府對高等教育的責(zé)任和權(quán)力[3]。高等教育擴(kuò)張帶來的是新生入學(xué)人數(shù)的激增，從80年代開始，美國大學(xué)錄取18~24歲新生的比例已從25%上升到34%[4]，這給州政府帶來了巨大的財(cái)政壓力。由于高等教育財(cái)政撥款呈現(xiàn)出不斷萎縮的趨勢，但入學(xué)人數(shù)又不斷增加，高校學(xué)費(fèi)開始上漲。自1976年以來，大學(xué)在校生學(xué)費(fèi)增長近40%，超過了新生入學(xué)人數(shù)的增長率[5]。公眾強(qiáng)烈要求高校發(fā)揮自身領(lǐng)導(dǎo)力，降低學(xué)費(fèi)，提高效率[6]。高等教育大眾化促使政府公共支出不斷擴(kuò)大，州政府高等教育經(jīng)費(fèi)嚴(yán)重短缺，這在一定程度上損害了高等教育的質(zhì)量。

（三）公共問責(zé)的需求

在高等教育迅速擴(kuò)張的背景下，田納西州公眾開始關(guān)注高等教育的質(zhì)量及高校問責(zé)。雖然大量州政府預(yù)算流入州立高校，但政府并沒有采取有效手段來評估高等教育的運(yùn)轉(zhuǎn)狀況[7]。1978年，加利福尼亞州退休實(shí)業(yè)家霍華德·賈維斯（Howard Jarvis）提出了大幅降低稅賦的《13號法案》（Proposition 13），并且獲得通過。該法表明公眾應(yīng)密切關(guān)注政府開支狀況，尤其在政府經(jīng)費(fèi)不能得到高效使用的事項(xiàng)中。在這種社會環(huán)境下，基于質(zhì)量而非數(shù)量的價(jià)值觀念體系逐漸得到田納西州公民的認(rèn)同，他們認(rèn)為，州立高校必須對自身的產(chǎn)出結(jié)果負(fù)責(zé)。20世紀(jì)末，美國高等教育面臨嚴(yán)重的公眾信任危機(jī)[8]，這不僅包括政府領(lǐng)導(dǎo)者、記者、高等教育專家，還包括大學(xué)在校學(xué)生及其家長。田納西州高等教育委員會作為高等教育的倡導(dǎo)者和監(jiān)督者，也開始考慮如何采取措施來滿足公眾的訴求，并促使高等教育界掀起一場質(zhì)量評估運(yùn)動，越來越多的利益相關(guān)者支持實(shí)施高校問責(zé)。

（四）評估運(yùn)動的興起

為了挽回高等教育在公眾中的信譽(yù)，田納西州州立高校開始朝教育和公共問責(zé)方向?qū)ψ陨斫虒W(xué)質(zhì)量進(jìn)行評估。早期的評估活動主要采取定量方法，對收入、生均花費(fèi)及教職工學(xué)術(shù)生產(chǎn)力進(jìn)行評估[9]。盡管這些評估能起到一定作用，但主要以描述性為主，缺乏更深層次的分析理解。學(xué)生能學(xué)到什么？學(xué)生能將多少價(jià)值理念融入到自身的理論和實(shí)踐知識體系中？學(xué)生為將要從事的職業(yè)做了哪些準(zhǔn)備？學(xué)生對自己的大學(xué)學(xué)習(xí)經(jīng)歷是否滿意？回答這些問題，就必須從學(xué)生學(xué)業(yè)成就和態(tài)度中尋找新的依據(jù)。20世紀(jì)80年代，高校評估運(yùn)動逐漸開始采用定性的測量方法。南方教育委員會（SREB）、南方院校聯(lián)盟委員會（SACS）等主張，高校應(yīng)將自身關(guān)注的重點(diǎn)集中在教學(xué)質(zhì)量上，而不僅僅是讓學(xué)生完成畢業(yè)。為了評估高校定性方面的教學(xué)成果，SACS成為第一個開發(fā)并實(shí)施新標(biāo)準(zhǔn)的認(rèn)證組織。[10]

（五）對傳統(tǒng)撥款公式的批評

田納西州高等教育委員會通過兩年一次對高校教學(xué)成本進(jìn)行審核，計(jì)算出在7個不同學(xué)歷階段②中，高校為學(xué)生獲得每個學(xué)分所需要的成本。從中獲得的數(shù)據(jù)將用來確定高校最終的預(yù)算總額，審核主要分為兩步：第一步是計(jì)算出每個學(xué)術(shù)階段所需要的學(xué)分總數(shù)；第二步是將學(xué)分總數(shù)乘以每個階段所需花費(fèi)的平均值，得出的最終數(shù)值將形成預(yù)算。然而，在該撥款公式實(shí)施過程中，許多高校管理者發(fā)現(xiàn)其存在的不足：一是缺乏質(zhì)量評估；二是這種撥款方式有利于普通高校發(fā)展，而不利于頂尖高校的發(fā)展?；谝陨峡紤]，田納西州高等教育委員會發(fā)起了績效撥款計(jì)劃，并鑒于當(dāng)時(shí)的撥款以學(xué)校活動作為尺度，指出該計(jì)劃的目的是通過制訂績效標(biāo)準(zhǔn)，探索如何更高效地使用政府撥款經(jīng)費(fèi)。

（六）外部環(huán)境要求的提高

在田納西州績效撥款計(jì)劃有效實(shí)施之前，績效撥款計(jì)劃自身、績效撥款計(jì)劃所包含的活動及可能產(chǎn)生的結(jié)果必須能夠獲得政府認(rèn)可、學(xué)術(shù)尊重，并且能與高校需求相結(jié)合[11]。為了能夠在政治層面得到認(rèn)可，特別在當(dāng)時(shí)州政府預(yù)算已達(dá)上限的情況下，田納西州績效撥款計(jì)劃不得不尋求外部資金支持。除了得到美國聯(lián)邦教育部促進(jìn)中學(xué)后教育基金（FIPSE）的資助，凱洛格基金會（Kellogg Foundation）和福特基金會（Ford Foundation）也給予了資助。此外，該計(jì)劃還需從政治層面滿足現(xiàn)實(shí)要求。

第一，績效撥款計(jì)劃得出的結(jié)論能夠得到田納西州州議會、該州社區(qū)學(xué)院和大學(xué)的支持。第二，該計(jì)劃所需經(jīng)費(fèi)不應(yīng)成為州預(yù)算的必要部分。第三，該計(jì)劃必須能夠應(yīng)對公共政策中的一個重要問題：在州額外經(jīng)費(fèi)有限的情況下，是績效水平較高的高校和項(xiàng)目應(yīng)該得到獎勵，還是績效水平較低的高校應(yīng)得到支持？為了在學(xué)術(shù)層面得到尊重，該計(jì)劃容納了各高校教職人員和管理人員，并且在收集和使用數(shù)據(jù)時(shí)，采用具有科學(xué)性的方法[12]。績效撥款計(jì)劃所得出的結(jié)論還需和當(dāng)時(shí)的財(cái)政政策、會計(jì)與審計(jì)制度、預(yù)算制定時(shí)間表及撥款公式相一致。第四，績效撥款計(jì)劃還要考慮田納西州各高校的需求。田納西州公立高校一直由兩個完全獨(dú)立的管理機(jī)構(gòu)負(fù)責(zé)。其中，田納西大學(xué)由田納西大學(xué)董事會（University of Tennessee Board of Trustees）管理，州立大學(xué)和學(xué)院系統(tǒng)則由州評議委員會（Tennessee Board of Regents）管理。

二、2010-2015年

田納西州公立高?？冃芸钫?/p>

20世紀(jì)60年代以來，田納西州一直在探索公正且穩(wěn)定的州立高校撥款政策，同時(shí)又能不斷刺激高校改進(jìn)自身教學(xué)質(zhì)量。最初，田納西州基本按照入學(xué)人數(shù)對州立高校進(jìn)行撥款。這意味著該政策會使高校為獲得更多政府經(jīng)費(fèi)而不斷擴(kuò)張，但在提升高校教育質(zhì)量和學(xué)生畢業(yè)率方面卻起不到應(yīng)有的作用。1976 年，田納西州開始啟動績效撥款項(xiàng)目，當(dāng)時(shí)主要以非撥款經(jīng)費(fèi)（Non-appropriated Funds）的形式建立約占教學(xué)預(yù)算總額2%的激勵性撥款制度，并按照五項(xiàng)績效標(biāo)準(zhǔn)分配給有關(guān)院校。1979年，田納西州正式采用了績效撥款標(biāo)準(zhǔn)“教學(xué)評估計(jì)劃”（Instructional Evaluation Schedule），將撥款經(jīng)費(fèi)（appropriated funds）的2%作為激勵性經(jīng)費(fèi)按績效分配給院校。1983年，田納西州出臺了新的績效撥款標(biāo)準(zhǔn)，激勵性經(jīng)費(fèi)比例擴(kuò)大到5%[13]。目前，這部分激勵性的績效撥款比例一直保持在5.54%。[14]

（一）基于結(jié)果的撥款公式

“入學(xué)人數(shù)+績效指標(biāo)”的撥款公式在田納西州使用期間產(chǎn)生了積極的效果。按照績效指標(biāo)的尺度，績效水平較高的高?？梢缘玫捷^多的州政府撥款。但是，田納西州高等教育委員會認(rèn)為，州立高校所產(chǎn)生的變化并沒有達(dá)到預(yù)期的效果[15]。州政府官員希望開發(fā)更有效的撥款公式，取消將入學(xué)人數(shù)作為撥款主要依據(jù)的政策，根據(jù)高校成果來決定州政府的撥款數(shù)額。

2010年，田納西州州政府頒布《田納西州完成大學(xué)教育法》（CCTA），基于結(jié)果的撥款公式主要用于對教學(xué)質(zhì)量表現(xiàn)優(yōu)異、符合州總體規(guī)劃目標(biāo)的高校實(shí)施獎勵。田納西州公立高校開始將學(xué)校資源更多地集中于學(xué)生培養(yǎng)，重視學(xué)生獲得大學(xué)學(xué)位或資格證書的比例。田納西州現(xiàn)任州長比爾·哈斯拉姆（Bill Haslam）指出，田納西州是目前美國唯一一個將州政府全部撥款按照基于結(jié)果的撥款公式，對州立高校進(jìn)行績效撥款的州，并且它正極大地改變著各州立高校的運(yùn)營方式[16]。截至2013年，美國超過四分之一的州在對州立高校進(jìn)行撥款時(shí)，不同程度地使用基于結(jié)果的撥款公式[17]。正如田納西州高等教育委員會執(zhí)行董事理查德·羅達(dá)（Dr. Richard Rhoda）所說的，政府撥款方式重心的轉(zhuǎn)移將對學(xué)生選擇專業(yè)和課程產(chǎn)生更直接的影響，推動學(xué)生集中完成所學(xué)課程并獲得相應(yīng)學(xué)分和證書；學(xué)生從課程中所學(xué)到的知識與技能將會有效地與當(dāng)前經(jīng)濟(jì)發(fā)展需求相結(jié)合。此外，州立高校也對邊緣群體學(xué)生③的學(xué)習(xí)提供支持。[18]

從四年制研究型大學(xué)到兩年制社區(qū)學(xué)院，田納西州州政府所選取的教學(xué)成果主要包括學(xué)生進(jìn)展程度、畢業(yè)率、教學(xué)效率等。每個結(jié)果所占權(quán)重將根據(jù)高校使命的不同而有所差異。不同類型的高校在衡量教學(xué)成果時(shí)則使用相同的比重，而在高校使命中占有重要地位的教學(xué)結(jié)果，所占比重也會隨之加大。

田納西州基于結(jié)果的撥款公式主要分為兩類：一類針對四年制綜合大學(xué)；另一類則針對兩年制社區(qū)學(xué)院。四年制大學(xué)的結(jié)果有學(xué)生進(jìn)展程度（24、48和72學(xué)時(shí)）、學(xué)士學(xué)位、副學(xué)士學(xué)位、碩士學(xué)位、博士學(xué)位、研究與服務(wù)、學(xué)生轉(zhuǎn)學(xué)數(shù)、每100個全日制學(xué)生所獲學(xué)位數(shù)以及畢業(yè)率等（見表1）。社區(qū)學(xué)院的結(jié)果有學(xué)生進(jìn)展程度（12、24和36學(xué)時(shí)）、雙錄取學(xué)生數(shù)、副學(xué)士學(xué)位和證書、就業(yè)率、補(bǔ)償與發(fā)展教育、學(xué)生轉(zhuǎn)學(xué)數(shù)以及職業(yè)培訓(xùn)等（見表1）。學(xué)生進(jìn)展度主要用于衡量其所獲得的學(xué)分，以此了解學(xué)生課程的完成情況。

（二）2010-2015年績效撥款質(zhì)量保障計(jì)劃

2010年7月，田納西州高等教育委員會頒布了《2010-2015年績效撥款質(zhì)量保障計(jì)劃》（2010-2015 Performance Funding Quality Assurance），對2010-2015年內(nèi)的績效指標(biāo)作出了詳細(xì)的規(guī)定，并將基于結(jié)果的撥款公式貫穿始終。對于這五年內(nèi)能達(dá)到州政府要求的公立高校，可獲得其事業(yè)撥款（Operating Appropriates）的5.45%作為額外獎勵，高?？捎闷涓纳谱陨砘A(chǔ)設(shè)施建設(shè)，進(jìn)一步提高教學(xué)質(zhì)量和學(xué)生的學(xué)習(xí)效果。正如田納西州績效撥款網(wǎng)站上所公布的信息：該項(xiàng)目為院校在公式撥款外獲得更多資源的提供了機(jī)會。

田納西州的績效撥款以5年為一個周期④，在每個周期的第三年，州高等教育委員會將委任一個績效撥款特別工作組，負(fù)責(zé)審查當(dāng)前的績效撥款標(biāo)準(zhǔn)，并就下個周期的績效撥款的執(zhí)行問題提出建議。2010-2015年的績效資助是田納西州的第7輪資助政策，與2005-2010年的績效資助政策相比，具有四個特點(diǎn)：第一，這五年的績效資助計(jì)劃與基于結(jié)果的公式緊密聯(lián)系，更加重視公立高校的產(chǎn)出結(jié)果，并且作為總體規(guī)劃體系的一部分，將有效增強(qiáng)公立高校的社會責(zé)任感；第二，該周期內(nèi)的評估標(biāo)準(zhǔn)大大簡化了各高校的義務(wù)性報(bào)告流程，轉(zhuǎn)而更加重視學(xué)術(shù)誠信和高校教學(xué)質(zhì)量評估；第三，在評估過程中，相關(guān)評估部門只要求各公立高校提交現(xiàn)有的數(shù)據(jù)，不再要求提交額外的數(shù)據(jù)信息；第四，各公立高校提交的年度績效報(bào)告將會公開發(fā)表，并且附加最終的評估結(jié)果。[20]

2010-2015年的績效評估體系涵蓋了高校的投入與產(chǎn)出，這可以更全面、更客觀地分析高校的辦學(xué)效益（見表2）。

從表2可以看出，這一周期的評估標(biāo)準(zhǔn)主要分為兩部分，第一部分是學(xué)生的學(xué)習(xí)質(zhì)量和參與情況（75%），第二部分是學(xué)生入學(xué)水平和順利完成學(xué)業(yè)情況（25%）。在第一部分中，又可以分為六個指標(biāo)，兩年制的社區(qū)學(xué)院和四年制大學(xué)各有側(cè)重。其中，對于就業(yè)情況，州政府對四年制大學(xué)沒有具體要求，而對社區(qū)學(xué)院，則明確制定了10%的績效指標(biāo)，這在一定程度上對社區(qū)學(xué)院的課程和培養(yǎng)模式提出了更高要求，確保了學(xué)生在學(xué)完課程之后，能夠順利融入社會，符合所學(xué)專業(yè)的行業(yè)需求；對于學(xué)生學(xué)習(xí)情況的認(rèn)證與評估這一指標(biāo)，社區(qū)學(xué)院的權(quán)重低于四年制大學(xué)，這也說明了州政府對綜合大學(xué)的學(xué)術(shù)要求更高。

對于公立高校的測評工作，田納西州高等教育委員會規(guī)定的測試內(nèi)容包括加利福尼亞批判性思維與技能測試（CCTST）、大學(xué)基礎(chǔ)學(xué)術(shù)性學(xué)科測試（College BASE）、大學(xué)學(xué)術(shù)能力測試（CAAP）和美國教育考試服務(wù)中心能力水平測試，公立高校可以選擇其中任何一個測試進(jìn)行本校評估。此外，各高校可以選擇對本校的所有畢業(yè)生進(jìn)行測評，也可以選擇部分進(jìn)行測評，但參與測評的畢業(yè)生要超過400名，而且這400名畢業(yè)生能代表學(xué)生的普遍水平。

在各指標(biāo)的評分方法上，田納西州高等教育委員會也有明確規(guī)定。以通識教育指標(biāo)為例，主要分為兩個步驟：第一步是在2010-2015年這一周期的前三年，高校的通識教育平均水平超過全國平均水平的相應(yīng)檔次，就可獲得相對應(yīng)的分?jǐn)?shù)。其中，低于70%的全國平均水平，高校將獲得0分；若高校通識教育平均水平達(dá)到100%，則可以獲得10分；第二步是在2010-2015年這一周期的最后兩年，高校的通識教育平均水平不僅要與全國平均水平比較（見表3），還要和前三年的平均水平比較，以得出最后分?jǐn)?shù)（見表4）。

三、公立高校績效撥款政策的特點(diǎn)與不足

（一）公立高?？冃芸钫叩奶攸c(diǎn)

第一，定期評估，保證高校質(zhì)量?？冃芸钫呙课迥赀M(jìn)行一次審議和評估，從而確定當(dāng)前高校的質(zhì)量水平，績效水平較高的院校可以獲得豐厚的非政府財(cái)政撥款?？冃芸钫叽偈垢咝Ｖ贫ǚ献陨韺?shí)際的內(nèi)部政策，以幫助學(xué)生評估自身學(xué)業(yè)，并針對相關(guān)問題，實(shí)施有針對性的改進(jìn)措施。

第二，避免各高校為爭取政府經(jīng)費(fèi)展開惡性競爭。為了獲得額外經(jīng)費(fèi)，高校只需保證當(dāng)前的績效水平超過過去的績效水平，這有助于保持各高校使命的多樣性。另外，這種合作的價(jià)值取向也有利于促進(jìn)高校進(jìn)行自我管理。

第三，績效撥款政策具有很強(qiáng)的靈活性。田納西州高等教育委員按照州與高校特定發(fā)展需求對績效撥款政策進(jìn)行不斷修訂，這種靈活性體現(xiàn)在通過咨詢委員會對績效標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)行修改、替換或增加。

第四，有利于高校長期保持對自身的監(jiān)督管理。20世紀(jì)末，美國高等教育迅速擴(kuò)張、新生人數(shù)上漲、學(xué)費(fèi)不斷上升，這些因素成為高校問責(zé)政策產(chǎn)生的原因。隨著高校教育質(zhì)量下降、高校信譽(yù)降低[24]、聯(lián)邦和州政府不斷降低高校成本，問責(zé)政策逐漸成為州政府優(yōu)先考慮的問題。田納西州績效撥款政策通過將公共責(zé)任與質(zhì)量保證聯(lián)系起來，平衡了政治和教育利益，有利于高校長期開展自我監(jiān)督管理。

第五，測評主體是專門的評估機(jī)構(gòu)。從田納西州公立高?？冃гu估過程可以看出，對高校進(jìn)行評估的主體不是政府部門和被測院校，而是被公眾廣泛認(rèn)可的專業(yè)評估和認(rèn)證機(jī)構(gòu)，如加利福尼亞批判性思維與技能測試、大學(xué)基礎(chǔ)學(xué)術(shù)性學(xué)科測試、大學(xué)學(xué)術(shù)能力測試。這種方式不僅節(jié)省了被測主體的人力和物力資源，而且也可以促進(jìn)結(jié)果的公平性和客觀性。

第六，評估體系包括公立高校投入、過程和產(chǎn)出三個環(huán)節(jié)，高校的產(chǎn)出結(jié)果尤為重要。公立高?？冃芸钤u估標(biāo)準(zhǔn)體系經(jīng)過多年的實(shí)踐和完善，逐漸以高校的產(chǎn)出結(jié)果作為最終的評估標(biāo)準(zhǔn)，這不僅增強(qiáng)了田納西州績效撥款政策的穩(wěn)定性，同時(shí)也有利于州總體規(guī)劃目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)，增強(qiáng)政府經(jīng)費(fèi)分配的靈活性。將諸多因素融入評估體系可以更加全面地展現(xiàn)高校的真實(shí)水平，促使高校不斷完善實(shí)際操作中的不足之處，形成良性發(fā)展。另外，績效撥款政策的基本前提是對改進(jìn)教育質(zhì)量的高校進(jìn)行獎勵，而并非處罰表現(xiàn)不好的高校。

第七，關(guān)注弱勢群體，注重教育平等。在2010-2015年田納西州公立高?？冃芸钤u估標(biāo)準(zhǔn)中，其中一個重要內(nèi)容是對學(xué)生入學(xué)水平和順利完成學(xué)業(yè)情況的測評，針對的學(xué)生群體包括非裔、西班牙裔美國學(xué)生，低收入家庭學(xué)生，殘疾學(xué)生等，這些學(xué)生的學(xué)業(yè)情況和畢業(yè)率水平直接關(guān)系到各高校的績效成績，其權(quán)重比例占整個測評的1/4。因此，各高校極其重視其他族裔學(xué)生群體及弱勢學(xué)生群體的學(xué)業(yè)水平，這也體現(xiàn)了美國教育民主環(huán)境下的平等精神。

（二）公立高?？冃芸钫叩牟蛔?/p>

第一，功利性過于突出。為了符合田納西州高等教育委員會評估指標(biāo)中的相關(guān)規(guī)定，高校管理者和教師不得不花費(fèi)大量時(shí)間搜集和整理相關(guān)資料，從而增加了收集和分析數(shù)據(jù)信息的成本。同時(shí)，為了提高學(xué)生的滿意度，各高校將注意力集中于那些就業(yè)前景好、收入水平高的專業(yè)發(fā)展上，而社科類、短期見不到效益的專業(yè)受到冷落，這顯然不符合綜合大學(xué)的發(fā)展思路。

第二，撥款獎勵額度較低，資助經(jīng)費(fèi)不充裕。田納西州高等教育委員會規(guī)定：達(dá)到要求的公立高校可獲得州高等教育撥款總數(shù)的5.45%作為額外獎勵。正如美國高等教育專家約瑟夫·伯克（Joseph C. Burke）所指出的，績效撥款的主要問題在于“撥款規(guī)模太小、目標(biāo)模糊及執(zhí)行不力”。[25]

第三，績效評估本身存在局限。有些學(xué)者抱怨評估理論過于簡單，有些學(xué)者懷疑田納西州高等教育委員會是為了滿足外部問責(zé)需求而進(jìn)行評估，其評估結(jié)果是否應(yīng)該作為教職工改善課程與服務(wù)的依據(jù)，還有待討論。有些學(xué)者認(rèn)為，績效指標(biāo)僅僅涉及教學(xué)的一小部分，而各標(biāo)準(zhǔn)卻要對整個教學(xué)過程進(jìn)行評估，并不能確保其有效性與準(zhǔn)確性。另外，由于教育活動中不確定因素較多，許多教育因素難以量化，而數(shù)據(jù)又是績效評估的核心，兩者之間存在一定的矛盾。洛克菲勒研究所認(rèn)為，績效撥款在美國的式微主要是由于理論上的訴求遭遇到實(shí)踐中的困境?？冃芸钜子诓杉{而難于落實(shí)，易于推出而難以持續(xù)。[26]

第四，注重眼前利益，不利于高等教育的長遠(yuǎn)發(fā)展。從高校管理者的視角來看，績效撥款首先屬于問責(zé)機(jī)制范疇。為了實(shí)現(xiàn)高校問責(zé)與質(zhì)量改善這一雙重目標(biāo)，田納西州績效撥款計(jì)劃著眼于可給予獎勵的短期目標(biāo)，忽視了高等教育的長期發(fā)展結(jié)果。

總之，田納西州公立高校績效撥款政策是在高等教育質(zhì)量下降、高校撥款急劇減少的情況下產(chǎn)生的，它在保證高校正常教學(xué)水平的前提下，進(jìn)一步提高了政府撥款資金的使用效率。不過，美國至今仍有許多州未采取該項(xiàng)政策，這說明它也有自身的弊端。華盛頓某政策團(tuán)體“教育部門”（Education Sector）發(fā)表報(bào)告指出，績效撥款措施往往會半途而廢，經(jīng)費(fèi)削減的受害者堅(jiān)決要求獲得全部經(jīng)費(fèi)[27]。但是，績效撥款政策改進(jìn)了單一的政策撥款模式，引入多政策參數(shù)的撥款公式，并且在撥款中引入績效指標(biāo)，以辦學(xué)效益和質(zhì)量評估結(jié)果等作為撥款獎勵的基本依據(jù)，促使高校更注重教育質(zhì)量、節(jié)約經(jīng)費(fèi)、提高效率，這也將是今后世界各國高等教育財(cái)政撥款改革的方向。

注釋：

①雖然《田納西州完成大學(xué)教育法》要求取消將入學(xué)人數(shù)作為主要撥款依據(jù)，而是根據(jù)高校成果來決定州政府撥款數(shù)額，但在2010-2015年績效資助周期，出于謹(jǐn)慎考慮，田納西州州政府仍以州撥款總額的5.45%作為高校最高額度獎勵。

②這七個階段主要包括大學(xué)一二年級、大學(xué)三四年級、碩士教育、專業(yè)教育、博士教育、補(bǔ)償教育、繼續(xù)教育。

③在基于結(jié)果的撥款政策實(shí)施過程中，很多學(xué)者擔(dān)心高校為了保證學(xué)生順利畢業(yè)，在招收新生時(shí)會更青睞學(xué)術(shù)上有前途的學(xué)生，而忽略學(xué)術(shù)成就不足、經(jīng)濟(jì)能力有限的邊緣群體。不同的州對邊緣群體的定義有所不同。在田納西州，邊緣群體主要指接受過大學(xué)教育但未獲得大學(xué)學(xué)位、經(jīng)濟(jì)能力有限的成年人。

④第一個周期為1982-1987 年，第二個周期為1987-1992年，第三個周期為1992-1997年，第四個周期為 1997-2000年，第五個周期為2000-2005年，第六個周期為2005-2010年，第七個周期為2010-2015年。

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編輯 王俊烽