陜西省集體林權(quán)制度改革的調(diào)查與思考

陜西省現(xiàn)有集體林地1.48億畝，占全省國土面積近一半。2007年，陜西省政府專題研究了集體林權(quán)制度改革問題，出臺了關(guān)于推進(jìn)集體林權(quán)制度改革的意見，并按照試點(diǎn)先行、循序漸進(jìn)的原則，在寧陜等10個縣開展了試點(diǎn)。2009年，陜西省委、省政府出臺了貫徹中央全面推進(jìn)集體林權(quán)制度改革的實(shí)施意見，用三年時間完成明晰產(chǎn)權(quán)、承包到戶的主體改革任務(wù)。

2011年11月，省委辦公廳、省政府辦公廳印發(fā)了《關(guān)于進(jìn)一步深化集體林權(quán)制度改革的意見》，安排部署和全面推進(jìn)深化改革工作。2012年，根據(jù)國務(wù)院辦公廳《關(guān)于加快林下經(jīng)濟(jì)發(fā)展的意見》精神，省政府辦公廳又印發(fā)了貫徹落實(shí)的實(shí)施意見，明確了發(fā)展林下經(jīng)濟(jì)的指導(dǎo)思想、目標(biāo)任務(wù)、發(fā)展模式和保障措施。在省委、省政府的高度重視和大力支持下，陜西省深化林權(quán)改革各項(xiàng)工作穩(wěn)步推進(jìn)，林下經(jīng)濟(jì)和林業(yè)產(chǎn)業(yè)規(guī)模不斷擴(kuò)大，許多農(nóng)民從林權(quán)改革中得到了實(shí)惠、嘗到了甜頭。

一、工作開展情況

1.林權(quán)管理服務(wù)機(jī)構(gòu)建設(shè)步伐加快。成立了省林權(quán)交易服務(wù)中心，制定了《陜西省林業(yè)產(chǎn)權(quán)交易服務(wù)中心林權(quán)交易規(guī)則》等一系列規(guī)章制度，明確服務(wù)內(nèi)容和辦事流程。全省有41個縣（區(qū)）成立了林權(quán)管理服務(wù)中心，落實(shí)人員、明確職責(zé)。針對分林到戶后林權(quán)流轉(zhuǎn)過程中出現(xiàn)流轉(zhuǎn)期限過長、費(fèi)用偏低、面積過大等問題，省林業(yè)廳積極開展林權(quán)流轉(zhuǎn)政策調(diào)研，并下發(fā)了《陜西省林業(yè)廳關(guān)于進(jìn)一步規(guī)范集體林權(quán)流轉(zhuǎn)工作的通知》，督促各地建立林權(quán)流轉(zhuǎn)服務(wù)平臺，規(guī)范流轉(zhuǎn)行為，提高流轉(zhuǎn)服務(wù)水平。

2.公益林生態(tài)效益補(bǔ)償機(jī)制初步建立。自2007年林改以來，陜西省公益林生態(tài)效益補(bǔ)償面積不斷擴(kuò)大、補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)不斷提高。2013年，中央下達(dá)集體國家公益林補(bǔ)償面積4931萬畝，約占全省集體國家公益林總面積的93%，補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)由原來的每年每畝10元提高到15元，補(bǔ)償總金額達(dá)到7.3965億元。省財政下達(dá)地方公益林補(bǔ)償面積630萬畝，補(bǔ)償資金3154.6萬元。為切實(shí)維護(hù)林農(nóng)權(quán)益，省林改辦加強(qiáng)對各地落實(shí)兌現(xiàn)公益林生態(tài)效益補(bǔ)償資金的督促檢查，確保補(bǔ)償資金及時發(fā)放到農(nóng)民手中。

3.林權(quán)抵押貸款融資渠道基本形成。2011年，陜西省林業(yè)廳聯(lián)合人民銀行西安分行、省農(nóng)行、省郵儲銀行等金融部門下發(fā)了《關(guān)于全面開展林權(quán)抵押貸款工作的通知》。2012年針對調(diào)研中發(fā)現(xiàn)的貸款利率偏高、貸款程序繁瑣和林權(quán)抵押貸款范圍小、額度低、貸款期限短等問題，陜西省林業(yè)部門又與省農(nóng)行、省開發(fā)行、省建設(shè)銀行、省農(nóng)信社、省郵政儲蓄銀行和西安恒豐銀行反復(fù)進(jìn)行溝通協(xié)調(diào)，基本達(dá)成一致意見，并聯(lián)合印發(fā)了《關(guān)于加快我省林權(quán)抵押貸款工作的通知》。目前，寧陜等22個縣積極推進(jìn)林權(quán)抵押貸款工作，全省累計林權(quán)抵押貸款15.25億元。

4.林業(yè)專業(yè)合作組織建設(shè)初具規(guī)模。根據(jù)陜西省委、省政府印發(fā)的《關(guān)于進(jìn)一步深化集體林權(quán)制度改革的意見》要求，陜西省財政廳每年在財政預(yù)算中安排林業(yè)專業(yè)合作社發(fā)展專項(xiàng)扶持資金和發(fā)展林下經(jīng)濟(jì)財政專項(xiàng)扶持資金，對符合條件的林業(yè)專業(yè)合作組織和林下經(jīng)濟(jì)發(fā)展項(xiàng)目予以扶持和補(bǔ)貼。各市縣不斷加強(qiáng)對農(nóng)民林業(yè)專業(yè)合作社的指導(dǎo)和人員培訓(xùn)，著力培育一批優(yōu)勢明顯、運(yùn)行規(guī)范、輻射帶動作用大的農(nóng)民林業(yè)專業(yè)合作社。截至目前，全省已注冊各類林業(yè)專業(yè)合作組織1133個，注冊資金4.5億元，加入合作組織農(nóng)戶數(shù)21.26萬戶。陜西省太白縣等10縣（區(qū)）被確定為全國首批創(chuàng)建林業(yè)專業(yè)合作社示范縣，寧陜縣入選全國典型示范縣。

5.森林保險試點(diǎn)范圍逐步擴(kuò)大。按照《陜西省人民政府辦公廳關(guān)于轉(zhuǎn)發(fā)省金融辦等單位2013年省政策性農(nóng)業(yè)保險試點(diǎn)工作實(shí)施方案的通知》（陜政辦發(fā)[2013]22號）要求，2013年全省在10個市64個縣（區(qū)）實(shí)施了森林保險。險種由2012年單一的火災(zāi)險擴(kuò)展到綜合險，保險費(fèi)率由5‰降至4‰，承保公司由2012年的兩家（中國人保、中華聯(lián)合）增加到六家（中國人保、中華聯(lián)合、永安財險、中航安盟、陽光財險、中國平安），同時引進(jìn)了保險經(jīng)紀(jì)公司（安諾保險經(jīng)紀(jì)有限公司）監(jiān)督、協(xié)調(diào)林業(yè)承保單位與承保公司相關(guān)事宜，2013年共完成6405.49萬畝保險面積，保險金額320.27億元。森林保險的實(shí)施，為林業(yè)經(jīng)營者規(guī)避自然風(fēng)險提供了可靠保障。

6.林下經(jīng)濟(jì)發(fā)展迅速。2012年，陜西省成立了省林下經(jīng)濟(jì)工作領(lǐng)導(dǎo)小組，印發(fā)了《關(guān)于貫徹落實(shí)〈國務(wù)院辦公廳關(guān)于加快林下經(jīng)濟(jì)發(fā)展的意見〉的實(shí)施意見》，明確了陜西省今后一個時期發(fā)展林下經(jīng)濟(jì)工作的指導(dǎo)思想和目標(biāo)任務(wù)。省林業(yè)廳組織開展全省林下經(jīng)濟(jì)調(diào)研，編制了《陜西省林下經(jīng)濟(jì)發(fā)展規(guī)劃》。規(guī)劃要求陜南秦巴山區(qū)重點(diǎn)發(fā)展森林生態(tài)旅游和野生動植物養(yǎng)殖培植、森林綠色食品、中藥材、富硒茶、生漆、油桐、蠶桑等林下經(jīng)濟(jì)產(chǎn)業(yè)基地；關(guān)中平原重點(diǎn)發(fā)展精品高效果業(yè)、干雜果經(jīng)濟(jì)林、休閑觀光林業(yè)、苗木花卉業(yè)、特色園藝產(chǎn)業(yè)和高新技術(shù)林產(chǎn)加工業(yè)；陜北黃土高原重點(diǎn)發(fā)展以紅棗等干雜果、長柄扁桃和中藥材為主的沙地經(jīng)濟(jì)。在省委、省政府的高度重視和大力支持下，農(nóng)民發(fā)展林下經(jīng)濟(jì)的積極性空前高漲，林下經(jīng)濟(jì)得到快速發(fā)展。截至目前，全省林下經(jīng)濟(jì)從業(yè)人數(shù)達(dá)到226.9萬人，總產(chǎn)值達(dá)到了155億元。

二、存在的困難

1.公益林補(bǔ)償面積未到位。陜西省已經(jīng)國家認(rèn)定的國家級公益林為9862.81萬畝，目前補(bǔ)償面積6411萬畝，占應(yīng)補(bǔ)償面積的65%。地方公益林4037.2萬畝，目前補(bǔ)償630萬畝，占15.6%，補(bǔ)償未實(shí)現(xiàn)全覆蓋。

2.扶持力度不夠。一是對林下經(jīng)濟(jì)發(fā)展扶持力度不夠。目前，陜西省還沒有落實(shí)林下經(jīng)濟(jì)專項(xiàng)扶持資金，雖然大多數(shù)農(nóng)戶對發(fā)展林下經(jīng)濟(jì)熱情很高，但由于缺乏啟動資金，發(fā)展受到限制。二是林權(quán)抵押貸款利率偏高、程序繁瑣、額度低、期限短等問題難以解決。目前，林權(quán)抵押貸款年利率達(dá)9.6%，林業(yè)產(chǎn)業(yè)是弱勢產(chǎn)業(yè)，林農(nóng)難于承受。

3.森林資產(chǎn)評估體系尚未建立。森林資產(chǎn)評估師的資格認(rèn)定、評估機(jī)構(gòu)的資格認(rèn)定、評估活動管理等未明確，各地具體操作還有困難。

三、建議

1.探討貼息補(bǔ)助林業(yè)政策，推進(jìn)林權(quán)抵押貸款，拓寬林農(nóng)融資渠道。針對森林資源資產(chǎn)評估難、金融機(jī)構(gòu)放貸顧慮多的問題，督促各級林業(yè)部門與金融機(jī)構(gòu)協(xié)調(diào)，提高開展林權(quán)抵押登記服務(wù)意識，消除金融機(jī)構(gòu)思想顧慮。同時，通過探討對涉林林權(quán)抵押貸款實(shí)行財政貼息，切實(shí)推進(jìn)林權(quán)抵押貸款。

2.逐步實(shí)現(xiàn)公益林生態(tài)效益補(bǔ)償全覆蓋。完善公益林生態(tài)效益補(bǔ)償資金管理辦法，解決林業(yè)部門統(tǒng)一管護(hù)集體林資金和大戶承包公益林的資金補(bǔ)償?shù)葐栴}。爭取中央把我省國家級公益林全部納入中央生態(tài)效益補(bǔ)償資金補(bǔ)償范圍，對省地方公益林，逐步擴(kuò)大補(bǔ)償范圍。

3.扶持發(fā)展農(nóng)民林業(yè)專業(yè)合作組織，不斷提高市場競爭力。從中央扶持農(nóng)民專業(yè)社扶持資金中，加大對農(nóng)民林業(yè)專業(yè)合作社的扶持力度，重點(diǎn)支持國家確定的首批農(nóng)民林業(yè)專業(yè)合作社示范縣、示范社。認(rèn)真組織開展創(chuàng)建農(nóng)民林業(yè)專業(yè)合作社示范社、示范縣活動，指導(dǎo)他們進(jìn)一步完善實(shí)施方案，規(guī)范經(jīng)營管理，并及時總結(jié)經(jīng)驗(yàn)、全面推廣，推進(jìn)全省農(nóng)民林業(yè)專業(yè)合作社的發(fā)展。

4.支持發(fā)展林下經(jīng)濟(jì)，實(shí)現(xiàn)農(nóng)民增收致富。認(rèn)真貫徹落實(shí)國務(wù)院辦公廳《關(guān)于加快林下經(jīng)濟(jì)發(fā)展的意見》和省政府辦公廳實(shí)施意見精神，按照全省林下經(jīng)濟(jì)發(fā)展規(guī)劃，各級財政從資金上予以扶持，鼓勵、引導(dǎo)、扶持群眾大力發(fā)展林下種植、養(yǎng)殖、森林景觀利用和林下產(chǎn)品采集加工，實(shí)現(xiàn)不砍樹也能致富的集體林業(yè)發(fā)展新模式。

責(zé)任編輯：洪峰