創(chuàng)新財政支農資金管理模式的思考與建議

近年來，貴州省銅仁市不斷加大財政支農支出力度，有力地促進了農村繁榮、農業(yè)增效和農民增收。為了解近三年來財政支農資金的使用和管理情況，筆者近日進行了專題調查。調查發(fā)現，目前市縣兩級財政及涉農部門在資金的投入、分配、管理和使用上仍存在一些不容忽視的問題，必須通過創(chuàng)新財政支農資金管理模式和機制加以解決。

一、銅仁市財政支農資金管理的主要做法

（一）以制度建設為基礎，財政支農資金管理辦法逐步完善。按照“先建制度、后分資金，先規(guī)范、后運作”的要求，銅仁市全面清理、完善了現有各項支農資金管理辦法，對已有的專項資金管理辦法視情況變化進行適時修訂和完善；對性質相同、扶持對象及用途相近的專項資金，嘗試按類制定資金管理辦法。近年來，先后出臺了《銅仁市財政專項扶貧項目資金管理辦法》、《銅仁市財政資金支出績效考評辦法》、《銅仁市關于加強涉農資金監(jiān)督管理的實施意見》等辦法，逐步建立起科學合理、覆蓋全面的財政支農資金管理制度體系，為提高支農資金使用效益提供了制度保障。

（二）以資金分配使用為突破點，支農資金支付改革不斷推進。一是堅持項目競爭立項制。近年來，銅仁市積極參加貴州省財政廳組織的農業(yè)財政資金項目的競爭立項，2011—2013年通過競爭立項，全市爭取中央現代農業(yè)茶產業(yè)項目、小型農田水利重點項目、精品水果項目、農業(yè)綜合開發(fā)等項目44個，資金總額45791.4萬元。二是堅持資金分配因素法。在資金分配中，除了將各區(qū)（縣）國土面積、財力狀況、森林覆蓋率、地域人口及現代高效農業(yè)示范園區(qū)建設的實際需求作為項目資金考慮因素外，還將各區(qū)（縣）貧困人口、少數民族人口、地表起伏度等因素，結合支農資金管理優(yōu)劣來切塊分配資金。三是加強涉農項目庫建設和管理。初步建立了銅仁市現代農業(yè)生產發(fā)展資金項目庫，將市縣兩級財政支農項目納入項目庫管理。所有區(qū)（縣）項目均從項目庫中擇優(yōu)選擇，備選項目當年未選擇的，列入下年度重點必選項目，并以此為平臺，加強項目基礎資料管理，逐步建立項目建設相關數據、影像資料的搜集、整理和保管制度。同時，嚴格執(zhí)行財政支農專項資金項目標準文本申報制度、專家評審制度和項目立項公示、公告制度，提高財政資金分配和項目立項的公正性、公開性、公平性。四是國庫集中支付制度改革順利完成。實現了會計集中核算向財政國庫集中支付的平穩(wěn)過渡，全市十個區(qū)縣及市直119個單位全面實行了國庫集中支付制度改革，實現了“收入一個進口，支出一個出口”，減少撥付環(huán)節(jié)，加快撥付進度，有效提高了資金使用效益。

（三）以資金管理為切入點，財政支農資金整合規(guī)模逐步擴大。一是涉農資金管理報告制度逐步完善。按照“統(tǒng)籌規(guī)劃、統(tǒng)一分配、分級管理、及時撥付、?？顚Ｓ谩币螅捎脠筚~制日常管理方式，建立專戶，專賬管理，封閉運行。實行備案逐月報告制度，市直各涉農部門、各區(qū)（縣）逐月向市紀委、市財政局報送涉農資金和項目的動態(tài)情況，實行微機備案。各區(qū)（縣）涉農部門和各鄉(xiāng)鎮(zhèn)逐月向同級和上級紀委報告?zhèn)浒腹芾砬闆r。二是財政支農資金整合規(guī)模不斷拓寬。由原先的財政部門農業(yè)專項資金和涉農部門資金的簡單捆綁，發(fā)展到現在以上級資金為基礎、地方配套資金為輔助、引導金融信貸、結合企業(yè)資金、撬動社會資金的新方式。通過創(chuàng)新整合方式，擴大了“三農”資金投入總量，2011—2013年，全市整合財政支農資金總量415981.85萬元，整合比達到1∶3.74，在全省極為少見。三是財政支農資金績效評價工作扎實推進。2011年以來，銅仁市將財政支農資金績效評價作為財政資金管理的突破口，將年度財政預算安排的財政支農項目和群眾普遍關注的涉農項目納入了全市財政績效評價范圍，涉及部門項目58個、支農項目243個、財政資金總額182306.25萬元，績效評價內容涵蓋了醫(yī)療、教育、農業(yè)等涉農方面。同時，注重績效評價結果的實際運用，堅持以績效結果為導向的資金分配機制，將考評結果作為項目單位改進管理、申報項目資格、資金分配、部門預算掛鉤、獎優(yōu)罰劣和實施行政問責制的重要依據，實現“問責”與“問效”有機結合，增強了績效評價的約束力。并將績效評價的支農項目列入人大代表視察的主要內容之一，每年向人大常務會報告年度支農項目績效評價開展情況，主動接受人大代表評議和社會監(jiān)督。

（四）以資金監(jiān)督為落實點，財政支農資金使用效益不斷提高。一是強化涉農資金使用信息公開。率先在全省完成財政信息大平臺建設，將所有資金納入大平臺分析監(jiān)控系統(tǒng)管理，真正實現財政資金監(jiān)控動態(tài)化、即時化和高效化。實行市、縣、鄉(xiāng)、村“四級公開”，將項目資金的名稱、來源、數量、項目安排等情況，按照工程項目建設、資金或物資發(fā)放兩大類別的具體要求，列出清單，通過網站、廣播、電視、報紙、政務公開欄、村務公開欄、墻報、公示牌等方式向群眾公開，確保涉農資金在“陽光”下運行。在增加涉農項目資金透明度的同時，有的縣還專門聘請群眾代表擔任監(jiān)督員，加強涉農項目資金監(jiān)管。目前，全市涉農專項資金和項目建設情況公開率已達98%，保障了群眾的知情權，拓寬了社會監(jiān)督面。二是強化涉農資金監(jiān)督檢查。財政部門每年會同農口相關部門對上年的水利、扶貧、農業(yè)等100多項涉農專項資金進行檢查，及時糾正涉農資金使用中違規(guī)行為，并根據檢查結果，對有不良記錄的縣區(qū)和市級部門，以及出現違規(guī)違紀使用財政支農資金的各類經濟主體，在安排支農項目補助資金時予以適度調控。推行“回查回訪”，市、區(qū)（縣）定期或不定期組織暗訪組進村入戶上門了解農戶的家庭、住房、人員、收入和生活水平現狀及家庭人員就業(yè)、入學情況，確保涉農補助資金真正發(fā)放到困難群眾手中。三是強化支農項目前置預審。針對政府投資涉農項目預算過大、資金浪費的問題，實行項目前置預審制，聘請省、市20名具有水利設計、審計等專業(yè)特長的專家組成市級重大建設項目專家評審庫，組織專家對財政投資的重大涉農項目，特別是對一些民生工程項目的支出預算實行事前評估，項目評審后再進行招投標，以達到實現優(yōu)化設計、核減工程成本、防止高估冒算和控制投資規(guī)模的目的。同時，加強對超概預算的責任追究，有效地防范了資金投資損失。四是強化違規(guī)行為紀律查處。在涉農資金使用監(jiān)管過程中，把農村危房改造、農村飲水安全、農村低保、農村合作醫(yī)療、退耕還林等10多項涉農專項資金列入審計重點。出臺了《涉農專項資金監(jiān)督管理責任追究暫行辦法》、《銅仁市財政監(jiān)督檢查結果跟蹤落實辦法（試行）》，使涉農資金在監(jiān)督管理上有據可依、有規(guī)可循，并且在執(zhí)行中始終堅持處理事和處理人相結合、內部通報和公開曝光相結合、組織處理與紀律處分相結合、行政處罰與刑事懲罰相結合，堅決查處貪污、擠占和挪用財政涉農資金的違法違紀行為。近三年來，全市共查處涉農專項資金違紀違規(guī)案件81件，涉及93人，黨政紀處分89人，涉及資金704萬元，挽回經濟損失672萬元。

二、銅仁市財政支農資金管理面臨的問題

雖然銅仁市在加強財政支農資金管理方面取得了一些成效，但通過這次調查，發(fā)現財政支農資金在使用管理等方面還存在一些突出問題。

（一）經濟發(fā)展水平低，財政支農資金投入不足。一是經濟總量小。銅仁市國土面積和人口占全省十分之一左右，但地區(qū)生產總值僅占全省經濟總量的6.25%，排列全省倒數第三位，財政總收入77.41億元，僅占全省財政總收入的4.03%，排列全省第8位。二是財政收支水平低。2013年，全市人均公共財政預算收入1049元，人均公共財政預算支出5530元，自身財政保障能力很弱，收支矛盾十分突出。三是財政投入較少。雖然近年來全市財政用于“三農”的投入數量不斷增加，但年度間不均衡，財政支農支出占總支出的比重一直在一個比較低的水平徘徊，2013年市縣兩級財政用于“三農”的投入為34.87億元，“三農”支出占比僅為14.78%。

（二）項目配套資金需求大，縣級匹配資金難以落實。近年來，中央、省下達到區(qū)（縣）的大部分支農資金項目，一般都要求市、縣按一定比例進行財政資金配套，僅每年的支農項目配套資金額度就高達16250萬元。作為武陵山貧困連片地區(qū)，全市十個區(qū)縣財政都是“吃飯財政”，縣鄉(xiāng)財政的支農能力有名無實，多數項目配套資金無法足額、及時撥付到位，造成項目建設資金存有缺口，嚴重影響了中央、省級涉農項目工程的進度和質量，致使一些建設項目成了“半拉子”工程。

（三）條塊分割協(xié)調難，支農資金使用分散。在現行管理體制下，財政支農資金投入渠道較多，以部門切塊為主，各部門對政策的具體理解、執(zhí)行和資金使用要求各不相同，支農資金安排往往存在“撒胡椒面”現象。目前最突出的是發(fā)改委、科技、財政和農口各部門之間，以及各部門內部機構之間的財政支農資金，在分配上還沒有形成有效的協(xié)調機制和完善的溝通機制，基本上是各自為戰(zhàn)，項目審核缺乏總體規(guī)劃和通盤考慮，資金使用分散和投入交叉重復現象比較嚴重，造成財政資金的大量浪費。

（四）監(jiān)督機制不健全，資金監(jiān)管水平低。政府涉農部門多，支農資金安排的渠道和項目種類多，受財政支農資金使用范圍廣、層級復雜等諸多因素影響，形成了市縣兩級對支農資金監(jiān)督乏力，監(jiān)管難到位，導致資金使用效率偏低。在資金撥付上，不同來源地資金撥付渠道和方式不一，造成了項目資金管理上難以規(guī)范。實際工作中“重爭取，輕監(jiān)管”的現象還不同程度存在，支農資金使用質量不高。

三、創(chuàng)新財政支農資金管理模式的建議

（一）建立財政支農資金投入穩(wěn)定增長機制。首先是建立財政對“三農”投入的增長機制。將財政支農資金列入年度各級財政預算，不斷加大財政支農力度。壓縮行政事業(yè)“三公”經費支出，樹立過緊日子思想，逐步提高新增支出中用于農業(yè)農村的比重，形成穩(wěn)定的財政支農資金投入機制。其次是建立涉農信貸資金融資機制。發(fā)揮財政資金的杠桿、引導作用，積極吸引信貸資金和國際金融組織優(yōu)惠貸款投入“三農”建設；以財政信用為主體，積極爭取政策性銀行信貸投入，解決農村基礎設施建設和農村二、三產業(yè)發(fā)展的資金需求；支持農村信用擔保體系建設，解決農村貸款融資難的問題；繼續(xù)支持農村信用社改革，不斷壯大農村信用社實力，使其在“三農”建設中發(fā)揮重大作用。加快實現農村地區(qū)金融機構空白鄉(xiāng)鎮(zhèn)的金融服務全覆蓋。再次是建立招商引資投入機制。進一步強化和規(guī)范招商引資工作，營造更為寬松的投資環(huán)境，鼓勵投資商調整投資結構和方向，積極引導投資商投身于“三農”建設，提高外商在農業(yè)和農村的投資比重。最后是建立財政激勵引導機制。積極發(fā)揮農民在“三農”建設中的投入作用，靈活運用財政補助、貼息、擔保、投資參股、以物代資、先建后補、獎補結合等扶持方式，引導和激勵農民開展“三農”建設；積極發(fā)揮財政資金“四兩撥千斤”示范和帶動作用，引導工商資本、民營企業(yè)和其他各類社會資本參與對“三農”建設的投入，鼓勵社會力量進入農村發(fā)展社會事業(yè)，促進經濟增長，逐步建立起以財政投入為引導的激勵機制。

（二）加大支農資金整合力度。一是建立支農資金整合協(xié)調機制。強化對支農資金整合工作的組織領導，由政府牽頭，成立由發(fā)改、財政、農業(yè)、水利、扶貧等部門組成的支農資金整合協(xié)調小組，明確各自職責，明確支農資金整合資金數額和范圍，協(xié)調解決支農資金整合工作中出現的問題。二是合理歸并支農資金。除救災資金和特殊用途資金外，重新確定支農投資分類，從農業(yè)增效和農業(yè)發(fā)展的長遠考慮，逐步將現有各項農業(yè)財政專項資金按性質歸并為農業(yè)生產、管理服務、災害救助、生態(tài)環(huán)境、農村生活和農民收入五大類。對現有的農業(yè)財政專項資金進行科學分類，屬于相同性質的資金都可以進行整合。三是逐步破除現存的支農資金條塊分割管理體制，對屬于同一事項、相同建設內容、不同資金來源的項目，按照統(tǒng)一規(guī)劃，在不改變資金管理渠道和使用方向的前提下，實現資金捆綁打包、拼盤使用，集中財力辦大事，提高財政支農資金的“集合效應”。四是推進政府購買公共服務。啟動政府購買公共服務外包，充分吸引社會組織或機構、民間資金對廣大群眾關注的公共文化、公共衛(wèi)生、社會保障、教育等涉農項目提供公共服務。五是引進現代管理方法和理念，編制科學、合理的支農資金整合規(guī)劃，建立規(guī)范的支農項目庫。六是建立整合考核機制。將項目效益、資金效益、帶動作用等情況納入項目整合單位年度考核內容，年終統(tǒng)計出結果在電視上公示，接受群眾質疑和監(jiān)督。

（三）建立財政支農資金績效評價制度。一是建立科學的財政支農資金績效評價指標。圍繞項目立項的合理性、科學性，資金使用管理的效率性、效益性，項目竣工后的經濟和社會效益等方面設定定量、定性指標，努力實現財政支農資金績效評價的制度化和規(guī)范化。二是公開績效評價結果。支農項目績效評價后，績效評價結果報告同級政府，政府部門通過規(guī)范途徑和程序將支農項目績效評價結果及時向人大報告，接受人大監(jiān)督與指導。財政部門按照政府信息公開有關規(guī)定，經同級政府批準后，通過適當方式公開財政支出項目績效評價結果，接受社會公眾評判。三是注重績效評價結果的運用。由項目主管單位和財政、審計、監(jiān)察等部門聯(lián)合成立項目績效考評小組，在項目完成后，及時組織有關專家或委托中介機構進行績效評價，將考核評價結果作為政府以后年度項目立項和預算安排以及干部考核、任免的重要參與依據。四是健全責任追究機制。強化部門預算編制和執(zhí)行的主體責任，對導致財政資金配置和執(zhí)行績效未達到預期目標或規(guī)定標準的預算部門及其責任人員，要實行績效問責。

（四）健全財政支農資金監(jiān)管機制。一是完善財政支農資金監(jiān)管體制機制。財政部門要結合財政管理現狀和農業(yè)專項資金特點，確定重點農業(yè)專項資金，將重點專項資金劃分為特定用途專項資金、經常性專項資金和建設性專項資金三大類，并對各類資金提出相應的監(jiān)管意見，逐項建立健全具體管理辦法。二是建立日常監(jiān)督檢查工作機制。財政部門要對資金的撥付實行實地動態(tài)監(jiān)控，對去向不明的資金實行徹查。每年應聯(lián)合項目主管部門對每個專項開展自查，把事前審核、事中控制和事后檢查有機結合起來。在縣鄉(xiāng)級財政自查基礎上，市級監(jiān)察、審計、財政等部門要聯(lián)合對支農資金使用進行重點監(jiān)督檢查和抽查，堅持常態(tài)化審計和監(jiān)督，有針對性地追蹤問效、問責。三是實行財政投資項目前置預審和政府采購。對財政投入一定資金規(guī)模的支農項目，政府組織專家或委托社會中介項目評審機構對單位提交的支農項目概算進行評審，審減不合理事項，防止項目概算過大過高。對符合政府采購目錄的工程類等支農項目，要嚴格執(zhí)行招投標和政府采購程序，禁止項目招投標和工程政府采購中的違規(guī)操作和徇私舞弊行為，嚴格工程監(jiān)理和合同管理。四是嚴格執(zhí)行縣級報賬制。全面實行農業(yè)專項項目資金專人管理、單獨設賬、獨立核算和專戶專儲，推行“一折通”，按縣級報賬制要求進一步規(guī)范支農專項報賬程序、手續(xù)和完備報賬資料，項目完成后必須進行財務決算審計，堵塞資金監(jiān)管的制度漏洞，增強干部的責任意識。五是堅持財政信息公開。在發(fā)揮社會監(jiān)督作用的同時，以信息化管理為載體，將支農資金分配、使用情況全程納入信息系統(tǒng)管理，通過政府網站、社會公示、新聞媒體等形式公開支農資金使用管理信息，接受社會公眾的監(jiān)督。六是強化工作問責。對支農資金管理使用過程中的嚴重違紀違規(guī)現象要從嚴從重堅決查處，并追究責任人的責任；對自查不嚴、走過場的要給予處罰；對檢查人員和考評人員在工作中不負責敷衍了事的，要追究責任，嚴肅處理。

（作者單位：貴州省銅仁市財政局）

責任編輯：欣聞