積極推進(jìn)華北地區(qū)地下水超采綜合治理

地下水超采問題已經(jīng)嚴(yán)重制約經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展和生態(tài)文明建設(shè)。實(shí)施地下水超采綜合治理迫在眉睫。黨中央、國務(wù)院高度重視地下水超采問題，明確要求開展超采治理工作。黨的十八大提出了將生態(tài)文明建設(shè)融入國家“五位一體”總布局。十八屆三中全會(huì)明確提出“調(diào)整嚴(yán)重污染和地下水嚴(yán)重超采區(qū)耕地用途，有序?qū)崿F(xiàn)耕地、河湖休養(yǎng)生息”。習(xí)近平總書記關(guān)于國家水安全的重要講話提出“節(jié)水優(yōu)先、空間均衡、系統(tǒng)治理、兩手發(fā)力”的十六字治水科學(xué)指南。2014年中央一號(hào)文件提出“先期在華北地區(qū)河北省開展地下水超采綜合治理試點(diǎn)工作”，在取得經(jīng)驗(yàn)后向其他地區(qū)推廣。

一、華北地區(qū)地下水超采問題突出

華北地區(qū)包括北京、天津、河北、山西、山東、河南等6省（直轄市）。2012年地下水開采量442億m3。平原區(qū)地下水超采區(qū)面積18萬km2，占平原區(qū)面積的62%，已成為世界上最大的地下水超采區(qū)。平原區(qū)地下水超采量101億m3，占全國平原區(qū)地下水超采量的62%。河北省地下水超采最為嚴(yán)重。嚴(yán)重的地下水超采導(dǎo)致生態(tài)環(huán)境問題突出，制約華北乃至全國的可持續(xù)發(fā)展。

地下水超采使原本可作為應(yīng)急儲(chǔ)備水源的地下水儲(chǔ)量減少，嚴(yán)重影響區(qū)域供水安全保障。另外，一些地區(qū)由于長期超采地下水，引發(fā)了一系列生態(tài)環(huán)境問題。主要問題有：

1. 地下水資源衰竭嚴(yán)重

華北地區(qū)平原區(qū)地下水超采面積已達(dá)18萬km2，已成為世界上最大的地下水超采區(qū)。地下水超采導(dǎo)致區(qū)域地下水水位持續(xù)下降，平原淺層地下水含水層儲(chǔ)存量不斷減少。

過度開采泉域地下水造成山西省娘子關(guān)泉、神頭泉、坪上泉和辛安泉，河北的黑龍洞泉、百泉、一畝泉和威州泉，河南省的珍珠泉等9個(gè)大泉泉水流量平均比1950年代減少了一半以上。其中百泉、一畝泉已干涸。

2. 地面沉降問題嚴(yán)重

華北地區(qū)平原區(qū)是我國地面沉降連片分布范圍最大的地區(qū)，累計(jì)地面沉降量大于200mm的面積達(dá)6.2萬km2，占全國的78%。河北省的冀州市、棗強(qiáng)縣、衡水市漏斗區(qū)年均地面沉降速率達(dá)8.51mm/年。

另外，開采地下水造成的地面塌陷在我國許多省份也都有發(fā)生，塌陷范圍一般為7～7600 m2，影響范圍可達(dá)1～2 km2，尤以巖溶地區(qū)地面塌陷最為突出。據(jù)不完全統(tǒng)計(jì)，全國已發(fā)生地面塌陷超過2500處，總面積超過2300 km2，最大塌陷深度超過30 m。河北省秦皇島地區(qū)因大量開采柳江盆地巖溶水曾發(fā)生嚴(yán)重的地面塌陷問題。

除地面塌陷外，全國已有200個(gè)縣市發(fā)現(xiàn)了因地下水超采產(chǎn)生的地裂縫，主要分布在河北省和山東省。

3. 海（咸）水入侵凸顯

據(jù)不完全統(tǒng)計(jì)，截止到2010年，全國沿海地區(qū)因地下水超采引發(fā)的海水入侵面積約2500km2。其中，河北省唐山、秦皇島、黃驊，山東省煙臺(tái)、萊州、濱州和濰坊的濱海平原地區(qū)海水入侵嚴(yán)重，海水入侵距離一般距岸20～30km。

地下水超采主要原因是區(qū)域水資源短缺，同時(shí)，為了維持經(jīng)濟(jì)社會(huì)快速發(fā)展，保障糧食生產(chǎn)，加之灌溉方式落后，使得水資源需求量遠(yuǎn)遠(yuǎn)超出水資源承載能力。開采乃至超采地下水已經(jīng)成為華北地區(qū)緩解水資源供需緊張的主要途徑。

二、地下水超采治理的總體思路

按照習(xí)近平總書記提出的“節(jié)水優(yōu)先、空間均衡、系統(tǒng)治理、兩手發(fā)力”的治水科學(xué)指南，地下水超采治理的總體思路是：

1. 節(jié)水優(yōu)先

以節(jié)約用水為重點(diǎn)，全面落實(shí)最嚴(yán)格水資源管理制度，按照以水定需、量水而行、因水制宜，以水定城、以水定地、以水定人、以水定產(chǎn)的原則，采取綜合措施，系統(tǒng)治理，涵養(yǎng)地下水資源，實(shí)現(xiàn)地下水資源可持續(xù)利用。

2. 綜合治理

采取高效節(jié)水、種植結(jié)構(gòu)調(diào)整、水源置換工程、井灌區(qū)休灌、經(jīng)濟(jì)財(cái)政政策等綜合措施，多措并舉，綜合治理。

3. 統(tǒng)籌協(xié)調(diào)

統(tǒng)籌協(xié)調(diào)地下水超采綜合治理與糧食生產(chǎn)、經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展、農(nóng)民增收的關(guān)系；統(tǒng)籌協(xié)調(diào)中央和地方的關(guān)系，政府與市場的關(guān)系，明確地方政府的主體責(zé)任，充分調(diào)動(dòng)地方政府和農(nóng)民群眾的積極性；發(fā)揮市場在資源配置中的決定性作用。

4. 試點(diǎn)先行

先行試點(diǎn)、有序推進(jìn)、總結(jié)推廣。通過地下水超采綜合治理試點(diǎn)工作，努力探索可操作、可復(fù)制、可持續(xù)的地下水超采治理模式。

5. 從嚴(yán)要求

以國務(wù)院批復(fù)的《南水北調(diào)東中線一期工程受水區(qū)地下水壓采總體方案》為基礎(chǔ)，按照“壓采目標(biāo)只提高不減少、壓采進(jìn)度只提前不推后”的原則，高標(biāo)準(zhǔn)嚴(yán)要求，開展地下水超采綜合治理工作。

三、地下水超采綜合治理試點(diǎn)

河北省是我國地下水超采問題最嚴(yán)重的省區(qū)，其地下水開采量為全國之最；地下水供水占總供水量的比例全國最高，達(dá)到77%；平原區(qū)地下水開發(fā)利用程度（實(shí)際開采量與可開采量的比值）全國之最，達(dá)160%；平原區(qū)地下水超采量占全國的37%；平原區(qū)超采面積全國之最，達(dá)7.1萬km2，占全國的近1/4；單位面積規(guī)模以上機(jī)電井?dāng)?shù)量為全國第二，達(dá)4.8眼/km2。

為此，按照2014年中央1號(hào)文件的要求，先期在河北省開展地下水超采綜合治理試點(diǎn)工作。此次治理由河北省自己拿出方案并具體組織實(shí)施，中央給予政策支持、指導(dǎo)和監(jiān)督考核。目前，河北省人民政府已經(jīng)批準(zhǔn)了2014年度試點(diǎn)方案。

1. 試點(diǎn)范圍

以地下水超采最嚴(yán)重的河北省黑龍港流域?yàn)樵圏c(diǎn)區(qū)，包括衡水、滄州、邢臺(tái)、邯鄲四市的49個(gè)縣（市、區(qū)），涵蓋了全部冀棗衡（冀州市、棗強(qiáng)縣、衡水市）、滄州、南宮三大深層地下水漏斗區(qū)。試點(diǎn)區(qū)土地面積3.6萬km2，耕地面積3370萬畝，有效灌溉面積2712萬畝。

2. 治理目標(biāo)

按照國務(wù)院批復(fù)的《南水北調(diào)東中線一期工程受水區(qū)地下水壓采總體方案》確定的河北省受水區(qū)地下水超采治理的目標(biāo)，確定此次綜合治理試點(diǎn)的目標(biāo)。采取綜合措施，逐步實(shí)現(xiàn)地下水采補(bǔ)平衡和水資源可持續(xù)利用。

近期（2015年）：試點(diǎn)區(qū)壓采現(xiàn)狀超采量的39%。冀棗衡（冀州市、棗強(qiáng)縣、衡水市）深層地下水漏斗中心水位下降速率明顯減少。

中期（2017年）：試點(diǎn)區(qū)壓采現(xiàn)狀超采量的74%。除生活用水外，在地表水覆蓋區(qū)和休耕退耕區(qū)停止開采深層承壓水，冀棗衡等三大深層地下水漏斗中心水位止跌回升。

遠(yuǎn)期（2020年）：試點(diǎn)區(qū)實(shí)現(xiàn)地下水采補(bǔ)平衡，冀棗衡等三大深層地下水漏斗中心水位大幅回升，地下水生態(tài)明顯改善，為實(shí)現(xiàn)全省地下水可持續(xù)利用奠定基礎(chǔ)。

3. 治理措施

試點(diǎn)區(qū)地下水超采綜合治理措施包括：高效節(jié)水灌溉工程與水源置換工程、農(nóng)業(yè)種植結(jié)構(gòu)調(diào)整、創(chuàng)新機(jī)制、嚴(yán)格地下水管理等，具體如下：

（1）高效節(jié)水灌溉工程與水源置換工程

重點(diǎn)實(shí)施一批從水源到田間的引、提、蓄、灌等水利工程，優(yōu)化水源結(jié)構(gòu)，高效利用當(dāng)?shù)厮⑼庹{(diào)水。

實(shí)施地下水高效節(jié)水工程。重點(diǎn)發(fā)展噴灌、微灌、高標(biāo)準(zhǔn)低壓管道等高效節(jié)水灌溉模式，積極推廣水肥一體化技術(shù)，重點(diǎn)扶持專業(yè)大戶、家庭農(nóng)場、農(nóng)業(yè)合作社等新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體。發(fā)展高效節(jié)水灌溉面積112.7萬畝，其中噴灌67.5萬畝，微灌27.1萬畝，高標(biāo)準(zhǔn)管灌18.1萬畝。

實(shí)施區(qū)域內(nèi)地表水高效節(jié)水工程。利用南水北調(diào)中線工程通水后城市返還農(nóng)業(yè)的水量，結(jié)合發(fā)展高效節(jié)水工程，恢復(fù)石津、漳滏河、沙河灌區(qū)部分面積，擴(kuò)大渠灌區(qū)對(duì)井灌區(qū)的覆蓋，實(shí)現(xiàn)地表水對(duì)地下水的置換。

實(shí)施外來水高效節(jié)水工程。通過建設(shè)引、蓄、提和溝渠連通、田間配套工程，優(yōu)化水源調(diào)度、合理配置，完善位山引黃、引黃入邯、衛(wèi)河引水工程，實(shí)現(xiàn)外來地表水置換地下水灌溉面積160.2萬畝，其中渠灌區(qū)面積102.1萬畝（含噴微面積3.6萬畝），井渠雙灌區(qū)面積58.1萬畝。

發(fā)展井灌區(qū)高效節(jié)水灌溉面積295萬畝，置換246萬畝井灌區(qū)面積為渠灌區(qū)，關(guān)停機(jī)電井8886眼。

（2）種植結(jié)構(gòu)調(diào)整

實(shí)施“有退有補(bǔ)”政策、鼓勵(lì)種植經(jīng)濟(jì)作物，提高農(nóng)民積極性，確保農(nóng)民收入不降低。

在無地表水替代的部分區(qū)域，調(diào)整農(nóng)業(yè)種植結(jié)構(gòu)85.3萬畝，推行農(nóng)藝節(jié)水241萬畝。

（3）創(chuàng)新體制機(jī)制

按照“兩手發(fā)力”的要求，力求在農(nóng)業(yè)水價(jià)綜合改革、農(nóng)田水利產(chǎn)權(quán)制度、工程良性運(yùn)行管理、政策法規(guī)保障等方面取得重大突破。

建立以農(nóng)業(yè)水價(jià)改革為重點(diǎn)的調(diào)節(jié)機(jī)制。重點(diǎn)推廣“一提一補(bǔ)”等農(nóng)業(yè)節(jié)水機(jī)制；實(shí)行農(nóng)業(yè)終端水價(jià)制度，建立水費(fèi)計(jì)征體系，完善收費(fèi)公示制度，實(shí)行用水指標(biāo)、實(shí)用水量、水價(jià)標(biāo)準(zhǔn)、水費(fèi)賬目“四公開”；對(duì)工業(yè)用水推行工業(yè)差別水價(jià)制度，對(duì)高耗水行業(yè)進(jìn)一步提高差別水價(jià)標(biāo)準(zhǔn)，擴(kuò)大差別水價(jià)加價(jià)行業(yè)范圍，推動(dòng)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整、技術(shù)升級(jí)和節(jié)約用水；建立城鎮(zhèn)居民階梯水價(jià)制度，2015年底前試點(diǎn)區(qū)全部實(shí)行階梯式水價(jià)制度。

推行以“建管一體化”為重點(diǎn)的水管體制改革。一是推行“建管一體化”模式，探索將部分小型農(nóng)田水利項(xiàng)目交給農(nóng)民或村集體組織“自選、自建、自管、自用”。實(shí)行先建后補(bǔ)，驗(yàn)收合格后，發(fā)放補(bǔ)助資金。二是分類明晰小型水利工程產(chǎn)權(quán)。開展小型水利工程產(chǎn)權(quán)界定、登記、頒證等工作。將一些小型水利工程產(chǎn)權(quán)移交農(nóng)民或農(nóng)民組織，落實(shí)管理主體責(zé)任。三是創(chuàng)新運(yùn)行管護(hù)模式。按照管護(hù)主體、管護(hù)責(zé)任與管護(hù)經(jīng)費(fèi)三落實(shí)的要求，積極探索推廣具有共性、可復(fù)制的農(nóng)田水利設(shè)施運(yùn)行管護(hù)模式。

構(gòu)建以專業(yè)化組織為重點(diǎn)的基層服務(wù)網(wǎng)絡(luò)，加強(qiáng)鄉(xiāng)鎮(zhèn)基層服務(wù)組織建設(shè)，加強(qiáng)人員培訓(xùn)，提高業(yè)務(wù)素質(zhì)，提高農(nóng)業(yè)和水利服務(wù)保障能力。建立健全農(nóng)業(yè)水利等專業(yè)化服務(wù)組織，構(gòu)建完善的專業(yè)化服務(wù)體系。

發(fā)揮以科研院校為重點(diǎn)的科技支撐作用，完善以地下水管理為重點(diǎn)的法規(guī)政策體系，推動(dòng)以《河北地下水管理?xiàng)l例》、《河北省山水林田湖生態(tài)修復(fù)辦法》為重點(diǎn)的立法。建立健全加強(qiáng)執(zhí)法隊(duì)伍建設(shè)，強(qiáng)化綜合執(zhí)法，提高執(zhí)法能力和服務(wù)水平。

（4）嚴(yán)格地下水管理

按照最嚴(yán)格水資源管理制度的規(guī)定，建立水資源監(jiān)控體系，進(jìn)一步量化、實(shí)化“三條紅線”控制指標(biāo)，探索水權(quán)交易制度，建立水資源監(jiān)控體系，強(qiáng)化地下水管理，提高水資源利用效率和效益。嚴(yán)格執(zhí)行水資源管理的三條紅線考核制度。

探索建立水資源資產(chǎn)產(chǎn)權(quán)制度和水權(quán)交易制度。開展水資源使用權(quán)確權(quán)登記，逐步形成歸屬清晰、權(quán)責(zé)明確、監(jiān)管有效的水資源資產(chǎn)產(chǎn)權(quán)制度。結(jié)合地下水綜合治理試點(diǎn)工作，研究制定水權(quán)交易指導(dǎo)意見，探索通過水市場取得水資源使用權(quán)，讓市場機(jī)制在水資源配置中起決定性作用。

建立嚴(yán)格的地下水超采區(qū)管理制度。2014年上半年明確地下水超采區(qū)、禁采區(qū)和限采區(qū)的范圍。在各范圍內(nèi)按照最嚴(yán)格水資源管理制度，嚴(yán)格機(jī)井管理。

強(qiáng)化水資源費(fèi)征收管理。各級(jí)行政主管部門加強(qiáng)取水計(jì)量和水資源費(fèi)征收管理。結(jié)合農(nóng)業(yè)灌溉用水總量控制與計(jì)量設(shè)施建設(shè)，在試點(diǎn)區(qū)試行農(nóng)業(yè)用水超限額部分征收水資源費(fèi)。

完善地下水動(dòng)態(tài)監(jiān)控管理信息系統(tǒng)。整合現(xiàn)有的地下水監(jiān)測設(shè)施，建設(shè)監(jiān)控信息系統(tǒng)，實(shí)行地下水水位、水量雙控制，為試點(diǎn)工作綜合評(píng)估考核提供技術(shù)支撐。

（作者系水利部財(cái)務(wù)司副巡視員）