加強財政支農(nóng)資金的管理

在廣東省委、省政府的正確領導下，全省各級財政部門認真貫徹落實中央一系列決策部署，著力推動機制創(chuàng)新、管理創(chuàng)新，充分發(fā)揮財政職能作用，加強了對財政支農(nóng)資金管理。

一、改革和規(guī)范財政支農(nóng)資金管理

（一）不斷推進財政資金管理改革。

1.深化農(nóng)村綜合改革。根據(jù)廣東省農(nóng)村實際，選準突破口，力爭在農(nóng)村改革發(fā)展的重點領域和關鍵環(huán)節(jié)取得突破。積極運用財政激勵政策，大力推進全省農(nóng)村綜合改革；積極推進農(nóng)村公益事業(yè)“一事一議”獎補政策。探索推進農(nóng)村產(chǎn)權(quán)改革試點工作，研究解決土地產(chǎn)權(quán)和耕地保護新方法。

2.深化水利投融資體制改革。按照分級管理、分級負責的原則，合理劃分水利建設項目的類別、屬性、項目建設和資金籌集責任，逐步建立政府資金投入、群眾投工投勞和社會資金參與相結(jié)合的多元化投入機制。鼓勵符合條件的市縣政府融資平臺公司通過直接、間接融資方式，積極探索拓寬水利投融資渠道，吸引社會資金參與水利建設，積極穩(wěn)妥推進經(jīng)營性水利項目進行市場融資。

3.深化財政支農(nóng)資金分配改革。繼續(xù)完善因素法，通過選擇客觀因素、運用科學合理的計算方法，促進財政支農(nóng)資金分配的公平、統(tǒng)一、規(guī)范和透明。進一步擴大財政支農(nóng)資金競爭性分配試點改革范圍，不斷探索完善財政支農(nóng)資金競爭性分配的有效實現(xiàn)形式，推動形成科學高效的分配機制。

4.推進項目立項權(quán)、審批權(quán)下放。如，將中央和省級的現(xiàn)代農(nóng)業(yè)生產(chǎn)發(fā)展項目的立項權(quán)和審批權(quán)完全下放地方，由項目實施市（縣、區(qū)）政府成立領導小組，由市（縣、區(qū)）政府領導為組長，牽頭有關部門因地制宜科學規(guī)劃，自主選項，負責組織實施。省財政通過建立省級專家組立項督導和定期核查制度、規(guī)范項目實施方案專家評審機制、健全項目資金績效考評和獎懲制度，引導項目實施地管好用好資金，充分發(fā)揮資金使用效益，區(qū)域特色現(xiàn)代農(nóng)業(yè)生產(chǎn)經(jīng)濟板塊成效顯著。

（二）不斷規(guī)范財政資金管理。

1.抓制度建設。省政府印發(fā)的《廣東省省級財政專項資金管理辦法》使每項支農(nóng)專項資金從設立、管理、安排、使用、信息公開到監(jiān)督檢查、違規(guī)處理都有章可循。同時，認真抓好制度落實，嚴格按照制度辦事，提高制度執(zhí)行力。

2.抓支出管理。創(chuàng)新財政支農(nóng)資金支付辦法，全面實行國庫集中支付和財政報賬管理，逐步構(gòu)建對項目和資金實行全過程的監(jiān)管機制。同時，大力推行資金分類撥付管理，確保資金及時到位。

3.抓資金監(jiān)管。通過強化管理、優(yōu)化流程，逐步構(gòu)建了涵蓋資金分配、項目管理、資金支付、績效評價、監(jiān)督問責五個環(huán)節(jié)的循環(huán)動態(tài)管理模式。特別是按照財政部的統(tǒng)一部署，認真牽頭組織開展全省強農(nóng)惠農(nóng)資金專項清查工作，探索建立健全資金使用管理長效機制，取得顯著成效。

二、推進財政支農(nóng)資金整合工作

根據(jù)財政部的統(tǒng)一部署，按照“渠道不亂、用途不變、優(yōu)勢互補、各記其功、形成合力”的原則，緊緊圍繞 “三農(nóng)”工作大局，精心組織，主動工作，繼續(xù)大力開展縣級財政支農(nóng)資金整合工作，積極探索支農(nóng)資金整合有效途徑，推動了資金整合工作的蓬勃開展，形成了資金整合的有效工作機制，確保了支農(nóng)重點工作的資金需要，取得了顯著的經(jīng)濟社會效益。

（一）主要做法。

1.加強領導。財政支農(nóng)資金整合是一個系統(tǒng)工程，涉及部門多、級次多，需要全省各級財政上下聯(lián)動，需要農(nóng)口各部門的協(xié)同推進。全省以財政支農(nóng)資金整合試點工作為契機，建立了聯(lián)席會議制度，由省財政廳分管農(nóng)財工作的副廳長任召集人，省財政廳農(nóng)業(yè)處、省農(nóng)發(fā)辦、省直各農(nóng)口主管部門計劃財務處以及試點縣財政局、試點縣所在地級以上市財政局領導為聯(lián)席會議成員單位，形成全省性的協(xié)調(diào)機制，協(xié)調(diào)解決支農(nóng)資金整合進程中出現(xiàn)的重大問題。各市縣積極建立財政支農(nóng)資金整合試點工作聯(lián)席會議制度或成立領導小組，由市縣政府主要領導牽頭，形成跨部門的協(xié)調(diào)機制，確保財政支農(nóng)資金整合試點工作的順利開展。

2.精心組織。在深入調(diào)研的基礎上，按照“先易后難、重點突破、分期實施、穩(wěn)妥推進”的要求和“渠道不亂、用途不變、優(yōu)勢互補、各記其功、形成合力”的原則，結(jié)合省農(nóng)業(yè)農(nóng)村發(fā)展規(guī)劃、“三農(nóng)”工作大局，理清工作思路，明確工作重點，研究制定了《廣東省財政支農(nóng)資金整合試點工作方案》，穩(wěn)步推進全省財政支農(nóng)資金整合工作。一是分步整合，先整合農(nóng)口部門內(nèi)部的支農(nóng)專項資金，再整合部門之間性質(zhì)和用途相近、建設內(nèi)容交叉重復的專項資金；先整合資金量大、交叉重復較明顯的農(nóng)田基礎設施建設專項資金，再整合其他專項資金；先開展以縣為單位的支農(nóng)資金整合試點工作，再全面推進探索實施“統(tǒng)一項目申報、打捆撥付資金”的新機制。二是統(tǒng)籌使用，根據(jù)省農(nóng)業(yè)農(nóng)村發(fā)展規(guī)劃，統(tǒng)籌安排經(jīng)過整合的財政支農(nóng)資金，由專項資金對應管理部門分頭組織實施。三是各記其功，對整合投入到試點的各項資金，其來源渠道不變，用途不變，各相關主管部門根據(jù)工作分工，各司其職、各負其責、各記其功。

3.打造平臺。支農(nóng)資金整合的核心不是統(tǒng)一管理，而是集中使用。要把分散在農(nóng)業(yè)、林業(yè)、水利、漁業(yè)、國土資源等部門的資金集中投入到“三農(nóng)”最緊要、最急需的地方和領域，打造一個整合各方資金的有效平臺。近年來，我們圍繞農(nóng)業(yè)農(nóng)村發(fā)展規(guī)劃、“三農(nóng)”工作大局，確定了以社會主義新農(nóng)村建設、農(nóng)村基礎設施建設等為主的支農(nóng)資金整合平臺。如：以改善農(nóng)業(yè)綜合生產(chǎn)能力為目標，打造了農(nóng)田基本建設類資金的整合平臺；以財政部支持推進現(xiàn)代農(nóng)業(yè)生產(chǎn)發(fā)展主導產(chǎn)業(yè)帶為契機，打造生產(chǎn)類和產(chǎn)業(yè)類資金的整合平臺；以改善生態(tài)環(huán)境為重點，打造生態(tài)保護和治理資金的整合平臺。

4.獎優(yōu)罰劣。為形成推進資金整合工作的長效機制，更好地推進財政支農(nóng)資金整合工作，根據(jù)財政部的統(tǒng)一部署，我省印發(fā)《縣級財政支農(nóng)資金整合工作考評實施細則》，明確對整合資金成效突出的縣給予適當獎勵，通報考評結(jié)果，并將考評結(jié)果作為省財政廳以后年度資金安排的重要參考依據(jù)。各地根據(jù)中央和省的文件精神，紛紛建立起行之有效的獎優(yōu)罰劣制度。

5.強化監(jiān)管。加強財政支農(nóng)資金監(jiān)管，是保障資金安全使用，保證整合工作取得實效的一項重要工作。近年來，全省積極采取有力措施，努力建立全方位、多形式的支農(nóng)資金監(jiān)管機制。一是制定財政支農(nóng)整合資金管理制度，繼續(xù)推行支農(nóng)資金縣級財政報賬、財政專戶管理和財政直接支付，逐步推進下放資金和項目的審批權(quán)限，為市縣推進整合工作提供制度依據(jù)。二是強化約束機制，建立監(jiān)督檢查機制，定期組織開展項目支出、資金使用管理、政策落實、制度建設和執(zhí)行情況檢查，實行跟蹤問效。三是運用定量考評和定性考評相結(jié)合的辦法，制定財政支農(nóng)整合資金使用績效評價指標體系，把省級財政支農(nóng)資金分配與工作實績、項目和資金管理等方面掛鉤。四是建立支農(nóng)資金支出透明機制，實行政務公開，做到支農(nóng)整合資金投資額公開、項目公開、資金落實情況公開，充分發(fā)揮人大、政協(xié)、社會各界和群眾的監(jiān)督作用。

（二）主要成效。

1.促進財政支農(nóng)資金整合的觀念深入人心。目前，我省已形成了思想統(tǒng)一、步調(diào)一致、積極主動、務求實效的工作氛圍，全省各級財政和農(nóng)口部門都積極把推進財政支農(nóng)資金整合工作列入重要議事日程，作為一項重要的日常工作來抓。

2.推動了全省資金整合工作的蓬勃開展。據(jù)不完全統(tǒng)計，“十二五”以來，我省各地市整合財政支農(nóng)資金近73億元，其中中央和省級資金43億元，市縣資金30億元。這些資金主要整合用于現(xiàn)代農(nóng)業(yè)生產(chǎn)發(fā)展項目建設、美麗鄉(xiāng)村建設、農(nóng)田基本建設、農(nóng)業(yè)基礎設施建設等。

3.形成了整合財政支農(nóng)資金的有效機制。經(jīng)過多年的探索實踐，我省形成了一整套推進資金整合的有效工作機制：預算安排方面，逐步推進交叉重復或建設內(nèi)容相近的現(xiàn)有專項的整合歸并，同時嚴把新設專項關，堅決堵住與現(xiàn)有專項相類似或重復的專項的新增設立；資金分配方面，按照我省擴大縣域自主權(quán)的要求，逐步將項目的選擇權(quán)下放到縣級，由縣級根據(jù)本地“三農(nóng)”工作的實際整合資金；監(jiān)督管理方面，制定了一系列資金管理辦法和《廣東省縣級財政支農(nóng)資金整合工作考評實施細則》，明確了財政和農(nóng)口主管部門在資金整合工作的分工和責任，建立了獎優(yōu)罰劣的資金整合工作機制；溝通協(xié)作方面，建立了跨部門、跨管理層級的聯(lián)席會議制度，確保了財政支農(nóng)資金整合工作的協(xié)調(diào)有序開展。

4.取得了顯著的經(jīng)濟、社會效益。各地從本地農(nóng)業(yè)農(nóng)村發(fā)展規(guī)劃出發(fā)，圍繞改善農(nóng)業(yè)生產(chǎn)條件、打造支柱產(chǎn)業(yè)、強化科技興農(nóng)、推進社會主義新農(nóng)村建設，精心挑選項目，精心組織實施，取得了顯著的經(jīng)濟、社會效益，改善了農(nóng)民生產(chǎn)生活條件，提高了農(nóng)民素質(zhì)，增加了農(nóng)民收入，促進了縣域經(jīng)濟的發(fā)展。

（三）存在問題。

1.自上而下由各級政府牽頭、多部門聯(lián)合的資金整合協(xié)調(diào)機制尚未建立。雖然財政部門對資金整合工作做了大量的宣傳和引導工作，但由于財政支農(nóng)資金多頭管理，部門分割嚴重，不同渠道的資金投入在使用分配、實施范圍、建設內(nèi)容、項目安排、監(jiān)督管理等方面有重復和交叉等問題，因而相互之間難以協(xié)調(diào)，難以形成合力和發(fā)揮資金整體效益。整合支農(nóng)資金如果沒有本級政府的主導，財政部門很難實質(zhì)性推進這一工作。

2.事權(quán)與支出責任相適應的制度尚未建立。目前，在發(fā)展“三農(nóng)”方面，各級政府的事權(quán)和支出責任劃分尚未明確。市縣普遍反映，承擔了大量發(fā)展“三農(nóng)”工作的責任，但是市縣財力薄弱，難以承擔相應的支出責任，過度依賴上級財政撥款，而上級財政通過專項下達的資金都各有管理辦法、主管部門、考核要求，甚至還有地方配套要求，導致地方資金整合難度大、范圍小。

三、在創(chuàng)新支農(nóng)資金整合統(tǒng)籌管理體制方面的探索與嘗試

目前，從中央到地方，涉農(nóng)管理部門有發(fā)展改革、財政、科技、水利、林業(yè)、國土、農(nóng)業(yè)、交通、民政等二十多個，這些部門都不同程度掌握一定的資金分配權(quán)。這些不同渠道的資金，在使用方向、范圍上有相當部分是相同的，支持項目交叉重復。如：農(nóng)田水利基本建設就有農(nóng)業(yè)綜合開發(fā)、土地治理、高標準基本農(nóng)田建設、小農(nóng)水等專項資金支持，管理部門包括財政、農(nóng)業(yè)、國土、水利等。由于財政支農(nóng)資金未能有效優(yōu)化整合，形成部門既得利益，資金效益難以提高，解決“三農(nóng)”工作中出現(xiàn)的新情況、新問題，只能依賴財政增量投入來解決，致使全省各級財政都難堪重負。

針對財政支農(nóng)資金存在多頭管理、分散使用、交叉重復，資金使用效率不高等問題，近年來我省在創(chuàng)新支農(nóng)資金整合統(tǒng)籌管理體制方面做了探索與嘗試，取得了一定成效。

（一）大力加強省級專項資金整合。按照“責權(quán)不變，調(diào)整方向，優(yōu)勢互補、形成合力”的原則，大力推進支農(nóng)資金整合。一是推進現(xiàn)代標準農(nóng)田建設和低效園地山坡地改造，對土地收益和現(xiàn)有一般預算安排的農(nóng)田建設資金進行統(tǒng)籌整合后集中投入；二是支持高寒山區(qū)居民移居安居，整合農(nóng)業(yè)、交通、水利、農(nóng)綜、教育等9大類36項支農(nóng)扶貧資金，優(yōu)先用于移民搬遷；三是為深入推進農(nóng)村綜合改革和社會主義新農(nóng)村建設，2012年，省財政根據(jù)專項資金支持范圍、扶持方向以及補助方式等，將省農(nóng)業(yè)廳42項專項資金整合為現(xiàn)代農(nóng)業(yè)科技提升資金等15大項。

（二）大力推進縣級財政支農(nóng)資金整合。根據(jù)財政部要求，制定了《廣東省縣級財政支農(nóng)資金整合工作考評實施細則》，通過組織專家對資金整合方案、體制機制、保障措施、整合規(guī)模等10個方面進行考評，并對考評優(yōu)秀的縣給予相應獎勵，激勵和引導縣級財政支農(nóng)資金整合工作。

（三）大力推進項目立項權(quán)、審批權(quán)下放。將項目立項權(quán)、審批權(quán)下放，由市縣因地制宜科學規(guī)劃，自主選項，負責組織實施，有利于市縣整合資金，充分調(diào)動積極性，集中財力辦大事，同時有利于資金的一線監(jiān)管，充分發(fā)揮資金效益。

（四）大力完善專項資金分配機制。一是大力推行按標準法、因素法分配。對直接補到個人的補貼資金，原則上按標準法分配資金，如良種補貼等；對以市縣為主實施、省給予適當補助的資金，原則上依據(jù)相關客觀因素及相應權(quán)重分配資金，如林業(yè)病蟲害防治資金等。二是大力推行競爭性資金分配工作，逐步擴大公開競標范圍。2012年對農(nóng)業(yè)標準化等24項競爭性資金分配改革試點，將資金分配從“一對一”單向轉(zhuǎn)為“一對多”選拔性審批安排，建立“多中選好、好中選優(yōu)”的項目優(yōu)選機制。在此基礎上，逐步擴大公開競標范圍，在邀請紀檢、監(jiān)察部門全程介入的前提下，通過隨機抽取專家、專家封閉初審、參選縣現(xiàn)場陳述答辯、專家現(xiàn)場評分、評審結(jié)果公示等程序，公開競標擇優(yōu)選取支持項目。三是全面推行專家評審。對尚未列入競爭性資金分配改革試點的省級農(nóng)口專項資金，原則上均由主管部門會同省財政廳下發(fā)項目申報指南，共同組織專家評審，將專家評審結(jié)果作為資金分配的主要依據(jù)。

（五）大力加強資金監(jiān)管。一是強化績效考評。探索試行“事前有績效目標，事中有績效督查，事后有績效考評”的專項資金全過程績效管理機制，把項目績效評價結(jié)果作為預算安排的重要依據(jù)。二是強化監(jiān)督檢查。采取前期核查、實地考察和抽樣檢查相結(jié)合的方式，對財政支農(nóng)資金的撥付、管理和使用情況進行全面監(jiān)督，推動各項財政支農(nóng)政策、措施和制度的落實。三是依托信息化手段，對支農(nóng)資金實行利益相關者末端監(jiān)督。四是依托中介機構(gòu)，對支農(nóng)資金使用引入第三方評價。

四、對財政支農(nóng)資金管理體制和模式改革的意見建議

（一）積極推進支農(nóng)資金的有效整合。一是建議從中央到地方，建立同級政府牽頭，財政等多部門參與的支農(nóng)資金整合機制。二是建議中央財政進一步加強對整合支農(nóng)資金工作的組織領導，由上而下，出臺操作性強的整合資金辦法，對以規(guī)劃定項目、以項目整合資金、以整合資金集中解決重點支農(nóng)項目的整合機制做出明確要求。三是建議對目前國家統(tǒng)一實施的種糧補貼等對農(nóng)民直接補貼進行有效歸并和整合，統(tǒng)一補貼辦法和發(fā)放要求。

（二）進一步規(guī)范財政支農(nóng)投入核算和考核管理。國家已明確規(guī)定，要按照總量持續(xù)增加、比例穩(wěn)步提高的要求，確保財政支農(nóng)投入增長要高于財政經(jīng)常性投入的增長，確保財政支出優(yōu)先支持農(nóng)業(yè)農(nóng)村發(fā)展、預算內(nèi)固定資產(chǎn)投資優(yōu)先投向農(nóng)業(yè)基礎設施和農(nóng)村民生工程、土地出讓收益優(yōu)先用于農(nóng)業(yè)土地開發(fā)和農(nóng)村基礎設施建設。為切實使支農(nóng)投入穩(wěn)定增長機制落到實處，建議由國家統(tǒng)一將政府支農(nóng)資金支出口徑，納入國民經(jīng)濟和社會發(fā)展統(tǒng)計體系序列。在此基礎上，將“三個優(yōu)先”等支農(nóng)投入政策要求制度化，按規(guī)定進行考核，增強政策約束力。

（三）進一步建立健全由各級政府牽頭、多部門聯(lián)合的資金整合協(xié)調(diào)機制。支農(nóng)資金整合不是單純地整合資金，它是一個全方位的整合過程，涉及到規(guī)劃整合、項目整合、資源乃至部門的整合，講到底，就是利益關系的重新調(diào)整，其難度顯而易見。必須有一個由政府主導的強有力的領導機構(gòu)作為組織保障，建立“政府領導、上下聯(lián)動、財政牽頭、部門配合”的協(xié)調(diào)機制，有效破除“部門利益”割據(jù)的格局，推動資金整合工作順利開展。

（四）研究建立事權(quán)與支出責任相適應的現(xiàn)代財政制度。黨的十八屆三中全會提出“建立事權(quán)與支出責任相適應的制度”的改革目標，并提出了事權(quán)和支出責任劃分的基本原則。建議中央進一步加強指導，研究建立事權(quán)與支出責任相適應的現(xiàn)代財政制度，明確發(fā)展“三農(nóng)”的主體責任，保障相應的財力。

責任編輯：湯星頤