糧食主產區(qū)耕地質量問題及其保護政策

耕地作為農業(yè)生產的核心資源，居于不可替代的地位。中國作為耕地資源高度稀缺的國家，耕地質量的優(yōu)劣更是直接涉及到農產品的供給能力和農業(yè)的可持續(xù)發(fā)展。目前，中國十三個糧食主產區(qū)占全國糧食產量75%以上，主導著國家糧食安全的地位和走向。因此，其耕地質量及其變化趨勢，必然是一個值得高度關注的問題。本文以我國糧食主產區(qū)之一的吉林省為樣本，試圖探討令人擔憂的耕地質量下降及其保護問題。

一、糧食主產區(qū)耕地質量問題突出

從我國耕地的總體情況看，不僅墾殖指數低（約13%），而且優(yōu)質耕地占比低。根據第二次土地普查，我國優(yōu)質耕地僅占耕地總面積的21%。有30%的耕地受水土流失的侵害，有40%的耕地不同程度地退化，耕地質量正在逐年下降。糧食主產區(qū)相對于其他農區(qū)而言，耕地質量一般較優(yōu)，但近三十多年來，耕地的透支性使用愈益突出。在化肥、高產品種等增產因素的作用下，掩蓋了地力下降的嚴峻現實。吉林省是我國糧食的核心產區(qū)，糧食產量占全國6%，商品量占全國10%，人均糧食占有量連續(xù)三十年占據全國第一和第二位。但是在糧食增產的同時，耕地質量卻呈現逐年下降的趨勢，已經到了令人擔憂的程度?？梢哉f，數量巨大的商品糧生產是以地力的嚴重消耗為代價的。綜合起來看，吉林省耕地質量下降的情況主要表現在如下幾個方面：

1.黑土地退化嚴重。吉林省中部是我國的黑土的主要分布地區(qū)之一，黑土區(qū)總面積1650余萬畝，約占全國的20%。多年來，吉林省的黑土呈侵蝕退化的趨勢，大量的水土流失，黑土腐殖質層厚度變薄。據對吉林省一些縣（市）典型調查估算，全省黑土區(qū)水土流失面積已達到1260萬畝，占全省水土流失面積的37.9%，黑土腐殖質層厚度已由50～60年代的平均60～70厘米，下降到現在的平均20～30厘米。目前，吉林省黑土腐殖質層厚度在20～30厘米的面積占黑土總面積的25%左右，腐殖質層厚度小于20厘米的占12%左右，完全喪失腐殖質層的占3%左右。優(yōu)質黑土正在慢慢消失，部分黑土區(qū)已經喪失了農業(yè)生產能力。據專家估算，黑土地1厘米腐殖質層的形成需要400年左右時間，按照目前每年0.3～1厘米的流失速度計算，最快20年，黑土層將消失殆盡，吉林省將面臨“無黑土地可耕”的局面。在黑土地退化的同時，就吉林省耕地質量的整體變化情況而言，土壤有機質也呈逐年下降趨勢，據有關數據統(tǒng)計，吉林省有機質含量已經從最初的4%～6%降低到目前的2%～3%，并正以每年0.01%的速度減少。

2.土壤酸性成分升高。耕地土壤在自然氣候條件下，其正常的pH值為6.5左右。據相關部門對土樣的化驗結果表明，目前，吉林省耕地土壤的pH值正在下降，酸化嚴重，30年土壤酸化程度相當于自然狀態(tài)下300年的酸化程度。土壤的pH值下降，嚴重抑制土壤微生物的活動，有機質分解緩慢，CO2產生量減少，土壤N的生物礦化和固定能力明顯下降，造成土壤板結，通透性不良，使土地生態(tài)系統(tǒng)熱量、水分失衡，保墑保水性能急劇下降，導致土地抗旱、抗?jié)衬芰乐亟档汀?/p>

3.土壤重金屬含量超標。耕地為糧食生產和農業(yè)發(fā)展發(fā)揮著不可替代的作用，但也付出了巨大的代價。據國土資源部調查，我國至少1600萬至1900萬公頃耕地受到鎘、砷、汞、鉛等重金屬污染，污染面積接近20%，其中鎘污染耕地涉及11省25個地區(qū)。根據農業(yè)部對全國污水灌溉區(qū)的調查，在約140萬公頃的受調查污水灌區(qū)中，遭受重金屬污染的土地面積占污水灌區(qū)面積的64.8%，其中輕度污染的占46.7%，中度污染的占9.7%，嚴重污染的占8.4%。有關部門對我國30萬公頃基本農田保護區(qū)土壤有害重金屬的抽樣監(jiān)測發(fā)現，有3.6萬公頃土壤重金屬超標，超標率達12.1%。我國每年受重金屬污染的糧食高達1200 萬噸，直接經濟損失超過200 億元，而這些糧食可養(yǎng)活4000 多萬人。

4.白色污染危害加重。我國每年約有50萬噸農膜殘留于土壤中，殘膜率達40%。殘膜在15～20厘米土層形成不易透水、透氣的難耕作層，加速了耕地的“死亡”。目前吉林省農膜覆蓋面積已擴大到10萬公頃左右，年農膜用量在5～6萬噸，地膜殘留量為10～15kg/公頃，殘留率為15%以上。據測定，種子播在殘膜上爛種率達 6.92%，爛芽率5.17%，每畝土壤殘膜達3.9公斤時，玉米減產11～23%，蔬菜減產14.6～59.2%。據有關專家研究，農膜的降解年限大概要7代人、140多年。更重要的是，在降解農膜的過程中，會有致癌物二惡英排放到空氣中。土地被污染后，通過自凈能力完全復原周期長達千年。

5.大量優(yōu)質耕地轉為建設用地。進入新世紀以來，我國整體上進入了城鎮(zhèn)化的快速發(fā)展期，吉林省雖然是工業(yè)化和城鎮(zhèn)化發(fā)展相對滯后的省份，但近十年的速度也在加快，從2012年以后，建設用地從相對寬裕的省份轉變?yōu)榫o缺的省份。在新增建設用地中，占用耕地數量達到8.33萬公頃，占現有耕地1.6%，占優(yōu)質耕地的5%。這其中有很大一部分就是黑土地，吉林省城鎮(zhèn)化發(fā)展較快的區(qū)域主要是在中部，而中部是優(yōu)質農田的主要分布區(qū)域。據統(tǒng)計，近十年中部各縣建成區(qū)面積增加了數倍。國家雖然實施了占補平衡的政策，但這種政策控制只是數量上的控制，沒有實現質量上的控制?，F實的效果往往是占優(yōu)補劣，耕地質量大打折扣。由于占補平衡的政策是在省域范圍內控制，減少的是中部主產區(qū)的優(yōu)質耕地，而增加的是西部地區(qū)的風沙大、干旱的鹽堿地。

除上述情況外，在農田變化上還表現為地下水嚴重下降，已經從三十年前的30米下降到目前的80米到200米，嚴重透支了農田地下水，降低了農田的灌溉水平和能力。

二、糧食主產區(qū)耕地質量下降原因

耕地質量除受自然環(huán)境影響外，大量的因素是來自人類不合理的生產活動的影響。耕地過度墾殖、不合理耕作、化肥的大量投入和保護力度不夠是耕地質量下降的主要原因。

1.短期化的土地利用方式。由于大部分農民認為承包地只有使用權，沒有所有權，只把土地作為生存和生活的工具，對待耕地的態(tài)度已由“命根子”向“一般性生產資料”轉變，對土地“重用輕養(yǎng)”。大部分進城農民都把自己承包的土地流轉出去，而承包土地的農民對耕地粗放管理，只要糧食產量不管耕地質量。在施肥時“圖快、圖省”，盲目施用見效快的化肥，很少施用有機肥，有的地塊已連續(xù)10多年甚至20多年未施有機肥，造成土壤氮、磷、鉀肥的施用和土壤實際需求不匹配，土壤“后勁”跟不上，土地患上“化肥依賴癥”。近年來，隨著農業(yè)生產資料價格的不斷上漲，糧食生產成本逐年提高，農民為了追求利益最大化，對耕地進行掠奪式耕種，有的農民甚至15年到30年間都不關心地力培育。明顯表現在糧食收成后的殘留物，如玉米秸稈等往往被從地里收走變賣或者燒掉，失去了秸稈還田保護營養(yǎng)土質的作用。

2.不合理的耕作制度。受市場價格及國家政策導向的影響，我國玉米連作年限20年以上的現象極為普遍，有的已經超過30年，傳統(tǒng)的玉米-大豆輪作制度早已被玉米連作取代。20世紀90年代以來，我國玉米單產和價格收益明顯高于同期大豆。有關數據顯示，吉林省近8年玉米平均產量424.3公斤/畝，大豆平均產量160.6公斤/畝。按現在收購價格，玉米2.00元/公斤，大豆4.00元/公斤，去掉種植成本玉米600元/畝，大豆540元/畝，得到收益玉米248元/畝左右，大豆120元/畝左右。由于玉米價格的高位運行，大豆種植效益偏低，不少豆農希望改種玉米、水稻等其他作物，種植水稻費時、費力并且成本較高，只會剩下一些玉米無法成熟地區(qū)種植大豆。近年來，吉林省糧食種植結構呈現出玉米種植面積逐年增加、大豆面積逐年下降的趨勢。2006年全省糧食作物播種面積6488.25萬畝，玉米播種面積4162.8萬畝，大豆播種面積757.2萬畝。到2010年全省糧食作物播種面積6738.36萬畝，播種面積增加250.11萬畝，玉米播種面積4576.0萬畝，大豆播種面積518.1萬畝。從2006年到2010年玉米大豆播種面積比例由64.16∶11.67變?yōu)?7.9∶7.7，這一比例的下降顯然無法實現合理的玉米與大豆輪作制度。1996年以前，我國為大豆凈出口國。隨著國家政策對大豆進口的放開，大豆進口一路飆升，2012年大豆凈進口量達到5838.4萬噸的歷史最高紀錄。大豆需求大部分依賴進口，對外依存度達80%以上。而處于世界三大黃金玉米帶上的國家，只有中國對大豆進口完全放開。國際市場大豆價格的壟斷和外資對產業(yè)鏈的控制，抑制了國內大豆生產，出現了大豆價格滯漲、面積萎縮的局面，與玉米形成明顯的反差，不利于實施大豆—玉米輪作制度。美國玉米帶數十年來全部采用玉米—大豆輪作，大豆從來不施肥，而且每公頃大豆可固氮60～80公斤，經濟效益和生態(tài)效益十分顯著。

3.不科學的化肥施用方式。三十多年來，化肥一直是作為核心增產要素之一而發(fā)揮作用，以化肥的高投入來換取糧食的高產出，糧食增產速度遠遠不如化肥的增長速度。從1978年到2011年的三十多年里，我國糧食產量的年均增幅是1.9%，化肥施用量的年均增幅是5.81%，增幅是前者的3倍多。吉林省糧食產量由914.7萬噸增加到3171萬噸，增加了2.47倍，年均增幅3.84%，而化肥施用量由66.7萬噸增加到391.9萬噸，增加了4.88倍，年均增幅5.51%?；实倪^量使用，使增產的邊際效應開始下降。1978年，生產1噸糧食，只需要施用72.92公斤化肥，而2011年，生產1噸糧食，則需要施用123.59公斤化肥，是1978年的1.69倍。2011年我國化肥施用量6027萬噸，超過世界總用量的30%。吉林省平均每公頃耕地施化肥達到800公斤以上，是國際安全標準的3倍以上。而化肥利用率僅為35%左右，未被農作物吸收的部分則進入生態(tài)系統(tǒng)，成為農業(yè)面源污染的來源。大量施用氮肥和磷肥，使土壤酸性成分飆升。過酸的土壤影響氮素及其他成分的轉化和供應，從而容易產生有機酸等有毒害物質，影響作物生長發(fā)育，甚至產生毒害。科學研究表明，土壤pH值每下降一個單位值，土壤中重金屬流活性值就會增加10倍，加劇了土地重金屬污染的危害。

4.不健全的保護機制。以原有城區(qū)為基礎的城鎮(zhèn)擴張，難免占用優(yōu)質耕地，但問題的關鍵是怎樣在占用的同時采取有效的措施保證土地質量不下降。優(yōu)質耕地的表層土壤剝離是保護土地質量的措施之一，但就目前情況看，不僅吉林省，而且全國都還沒有建立完善的表土剝離補償機制，致使許多被占用耕地的耕作層土壤很難得以保留。以吉林省表土剝離補償政策為例，對于占用耕地后實施表土剝離并復墾的企業(yè)，政府可免去其部分土地使用費用，并給與一定補償。按照企業(yè)實施表土剝離投入成本3～5萬元/公頃計算，復墾后，在不計算這期間其他運營成本的情況下，企業(yè)每年可收益1萬元/公頃，大概3～5年后企業(yè)才可收回成本，對于企業(yè)來說吸引力不大，因而實施表土剝離復墾工作的積極性不高。在治理環(huán)境污染方面，缺少嚴格的環(huán)保法規(guī)，難以實現有效的保護。由于土壤污染具有累積性、滯后性、不可逆轉性，以及治理難度大、成本高、周期長等特點，各級地方政府普遍存在忽視農業(yè)面源污染的傾向，認為工業(yè)和城市環(huán)境污染治理才是重點，農村面源污染防治無關大局。

5.不合理的秸稈資源化利用方式。近年來，吉林省作為玉米主產區(qū)，伴隨著產量的提高，玉米秸稈利用方面較多的注意力集中到工業(yè)消費方面。但從實際效果看，利用秸稈發(fā)電成本高，效益低，得不償失。目前，吉林省已建設利用玉米秸桿等為原料的生物質發(fā)電廠6家，分別是國能和華能能源集團公司投資的遼源、公主嶺、梅河、雙陽、農安、德惠生物質發(fā)電廠，總投資約30億元，總裝機約122兆瓦，年發(fā)電量在7.3億度，年消耗玉米秸稈約150萬噸。秸稈發(fā)電每千瓦成本投資是超臨界火電機組發(fā)電的2倍，年發(fā)電量是超臨界火電機組發(fā)電的1/40，二氧化碳排放量是超臨界火電機組發(fā)電的2倍多。從企業(yè)實際運營情況看，如果沒有國家對生物質發(fā)電廠家每度電0.32元的補貼，大多數秸稈生物質發(fā)電廠家都是虧損運營。梅河電廠2012年虧損2059萬元，國家補貼2700萬元后才盈利641萬元。事實上，從世界各國的經驗看，玉米秸稈的最佳利用方式或說首選的利用方式是還田，由于現在將秸稈的利用方向引導到工業(yè)化方面來，導致還田利用舉步不前。一方面秸稈大量被焚燒，污染了環(huán)境，另一方面最好的還田物料得不到利用，土壤質量逐年下降。這是現實中不可容忍的悖論現象。

6.農田防護制度難以有效落實。糧食主產區(qū)土地質量下降除了土地利用本身的原因之外，還包括了外在的環(huán)境原因，主要是農田防護林被毀現象嚴重。三北防護林是我國自1978年以來實施的一項重要生態(tài)保護工程，其中10%屬于農田防護林，對于防止土壤的風蝕、保護農田發(fā)揮了重要作用。多年來一直存在農田防護林被毀的現象，具體表現在農戶從暫時的局部利益出發(fā)，為解決所謂林帶“脅地減產”問題，或拱地頭增加耕地面積，采用多種方式毀林。致使農田防護林不能正常發(fā)揮作用，加劇了跑土跑肥現象的發(fā)生，大大降低了耕地質量。同時，多數地方的農田防護林也到了更新期，更新速度滿足不了要求，農田防護林不能正常發(fā)揮作用，使土壤風蝕現象加劇。

三、完善糧食主產區(qū)耕地質量保護政策和措施

中國作為世界上人口大國，糧食安全必須立足于國內。糧食主產區(qū)提供了中國商品糧的70%，耕地質量的變動趨勢直接涉及到國家糧食的供給能力。能否有效實施糧食主產區(qū)的耕地質量保護，既關系到未來的國家糧食安全，也涉及到代際公平。

1.加快建立玉米秸稈還田制度。從技術的角度看，玉米秸稈還田是最有效的措施，并且已經為世界主要發(fā)達國家的經驗證明。目前還沒有一種可以替代秸稈的物質能夠增加和保護土壤有機質，秸稈還田的生物效能具有不可替代性的特征?？茖W實驗數據和實踐證明，玉米秸稈內含氮量為0.6%，含磷量為0.27%，含鉀量為2.28%，有機質含量15%左右。1250公斤鮮玉米秸稈相當于4000公斤土雜肥的有機質含量，其中，氮磷鉀含量相當于18.75公斤碳銨、10公斤過磷酸鈣和10公斤氯化鉀。吉林省秸稈資源豐富，每年玉米秸稈收獲量都在2500萬噸左右。2012年，全省玉米播種面積5564萬畝，總產量達到2580萬噸。據資料顯示，玉米秸稈和籽粒比為1.6：1計算，按此比例計算玉米秸桿總產量為4128萬噸。按可收集率90%計算，全省玉米秸桿可收集量為3715萬噸。秸稈還田已成為當今世界上普遍重視的一項培肥地力的增產措施。連續(xù)2～3年實施玉米機械秸稈還田，可增加土壤有機質含量0.15～0.2%，增加速效磷33～45%、速效鉀25～30%，增加含氮量1.06%，相當于每畝減少化肥投入97.2元。據有關資料介紹，秸稈還田除可補充作物生長所需的微量元素外，還可增加微生物18.9%，接觸酶活性增加33%，轉化酶活性增加47%，尿酶活性增加17%。吉林省玉米秸稈去掉家庭燃用、飼料、直接還田、生物質發(fā)電、造紙原料、食用菌基料，每年有580萬噸廢棄焚燒，占秸稈總量的23.2%。秸稈焚燒帶來的高溫，具有一定的殺蟲、殺菌作用，每畝節(jié)約農藥約30元。秸稈焚燒后可產生115公斤/畝草木灰，草木灰中含鉀量10%左右，可節(jié)省11.5公斤鉀肥，可節(jié)約化肥農藥費用約為24.8元。目前，吉林省秸稈直接還田量僅秸稈總量的5%，家庭燃用58.04%、生物質發(fā)電3.5%。我國目前玉米主產區(qū)的玉米秸稈還田措施落實得不理想，主要原因并非來自技術，而是來自政策，沒有政策的支持，技術措施難以實施。據調查，實施玉米秸稈還田主要有來自兩個方面的障礙因素，一是農民的增支減少的壓力，秸稈還田增加工時、機械等費用每畝約70～80元左右，同時，在秸稈還田的一定時期內（大約五年），由于土壤中長期不施農家肥，土壤的微生物數量不多，導致腐解較慢，造成土壤跑風露氣，保苗率低，影響產量，減少農民收入，農民缺少積極性。二是地方政府糧食減產的壓力，在實施秸稈還田的一定時期內農民的減產必然表現為糧食總產的減少，在現有體制下，作為糧食主產區(qū)糧食產量畢竟是重要的考核指標，總產減少會造成地方政府領導的壓力，從而缺少應有的積極態(tài)度。解決這一問題需要國家宏觀政策的干預，將秸稈還田作為農業(yè)可持續(xù)發(fā)展的支持政策來實施。就政策內容而言，主要包括兩個方面，一是對農民實施秸稈還田補貼，以彌補農民因還田而造成的成本提高和減產損失，在此基礎上推廣秸稈還田技術，并由農機合作社或農機大戶實施還田作業(yè)；二是核定產區(qū)因秸稈還田所產生的糧食減產指標，以減少地方政府的糧食產量指標壓力。這種政策支持支出，主要是在秸稈還田的前五年，當土壤結構發(fā)生變化，進入正常循環(huán)后，就可以減少或取消支持。

2.加快耕地可持續(xù)利用技術推廣和相關制度建設。除了高度重視秸稈還田這類關鍵技術外，還要對耕地利用中的多種養(yǎng)地技術的應用推廣給予政策支持。一是玉米—大豆輪作制度，吉林省玉米產區(qū)實行了多年的玉米連作，雖然至今并未發(fā)生明顯的病蟲害，但從保護土壤的角度，不應忽視輪作制度的實施。玉米—大豆輪作制度的萎縮乃至消失，可能有多重原因，但最根本的原因是大豆價格市場化之后，大豆收益明顯低于玉米所致。作為玉米主產區(qū)，種植大豆的意義不僅僅在于提供大豆的供給，同時還在于保護地力，建立平衡的土壤生態(tài)環(huán)境。在大宗作物中，我國最早放開大豆市場價格，較低的大豆收益抵制了農民的積極性，加之入世后國外轉基因大豆的進入，進一步加劇了大豆市場的“惡變”。在我國大豆種植效益明顯低于玉米的情況下，擴大大豆種植面積只能采取政府補貼的方式進行，使大豆的效益基本能與玉米持平。二是推廣深耕技術。多年來小型農機具的使用，導致了犁底層變淺，土壤涵養(yǎng)水分的能力顯著下降。在一家一戶小規(guī)模經營的條件下，只有通過將農民組織起來的方式，通過合作社服務才能推廣深耕技術，解決目前存在的淺耕問題。三是切實落實表層土壤剝離制度。吉林省中部的十二個產糧大縣是黑土地分布的主要區(qū)域，工業(yè)化進程中工業(yè)占用的優(yōu)質耕地，必須切實實現表土的剝離。此項政策執(zhí)行的難點在于增加成本，因此必須采取強制性措施。四是加快科學配方施肥技術的推廣利用。近年來，以信息化技術為手段，吉林省在推廣科學配方施肥技術方面取得了較好的效果，有利于減少生產成本、減少排放。但目前配方施肥技術的覆蓋和精準性尚有很大距離，需要進一步加快推廣并提高針對性和有效性。

3.完善農田防護林保護更新。要充分重視農田防護林對于防止土壤風蝕的重要作用，重點解決幾個關鍵問題。一是加快更新速度，給予有效的資金支持。要充分考慮到糧食主產區(qū)地方財政困難的現狀，以國家支持為主。整合各類資金，提高資金使用效率。二是進一步完善農田防護林管護機制，在明確林權的基礎上，調動營林者管護的積極性。三是加大依法治林的力度，對各類毀林行為給予有效打擊和扼制。

4.嚴格控制企業(yè)建設用地面積。糧食主產區(qū)具有土地資源相對豐富的優(yōu)勢，但不能由此而放棄對建設用地的嚴格控制。要根據企業(yè)產品生產條件要求及單位土地投資強度來確定合理的用地標準，堅決杜絕以廉價的土地資源作為吸引項目投資的手段。對于以項目投資為由，實則變相獲取廉價土地資源的行為，要制定相應的控制辦法，對各種土地投機行為要予以打擊。

5.科學確定培肥地力主體及其支持政策。合理的產權制度才會產生有效的激勵效應。上世紀70年代末以家庭承包為主要內容的農村改革，極大地調動了農民的生產積極性，其激勵機制在于將土地的經營權交給了農民。但農民所獲得的只是一定時期內的承包經營權，可以調動其對當年生產投入的積極性，還不足以調動農民對土地實施長期投資的積極性，盡管第二輪農村土地承包延長至30年，但也并未能解決農民養(yǎng)地積極性的問題。目前各地開展的農村集體土地確權，將土地的承包經營權長久固化在農民手中，是進一步在長期內明晰土地產權的重要措施。但現實的問題是，每個農戶占有的承包田十分有限，規(guī)模經營農戶的耕地90%以上是租種的土地，這在客觀上存在著誰是長期培肥地力主體的問題。在現階段，租地周期絕大多數都較短，甚至一年一定，在這種情況下，就會存在主體空白問題。鑒于此種情況，應當以土地實際經營者作為培肥地力的主體，將各種支持培肥地力的政策讓實際經營者分享。

（作者系中共吉林省委財經辦〔農辦〕主任、吉林農業(yè)大學糧食主產區(qū)農村經濟研究中心主任）