深化農(nóng)村綜合改革 支持農(nóng)業(yè)可持續(xù)發(fā)展

眾所周知，解決“三農(nóng)”問題是一個(gè)系統(tǒng)工程，從改革開放以來將近40年的經(jīng)驗(yàn)看，解決問題的最好出路是推進(jìn)改革，正如今年1號文件所提出的，要通過全面深化農(nóng)村改革加快推進(jìn)農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化，實(shí)現(xiàn)農(nóng)業(yè)的可持續(xù)發(fā)展。我認(rèn)為，全面深化農(nóng)村改革的過程既是推進(jìn)農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化的過程，也是一個(gè)推進(jìn)農(nóng)村現(xiàn)代化的過程。從農(nóng)村社會經(jīng)濟(jì)綜合發(fā)展的角度，農(nóng)村現(xiàn)代化是農(nóng)民現(xiàn)代化、經(jīng)濟(jì)現(xiàn)代化、產(chǎn)業(yè)現(xiàn)代化、社會現(xiàn)化化、鄉(xiāng)村治理現(xiàn)代化、公共服務(wù)現(xiàn)代化等的有機(jī)組成。農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化是農(nóng)村現(xiàn)代化的基礎(chǔ)，沒有農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化，沒有農(nóng)業(yè)的可持續(xù)發(fā)展，農(nóng)村現(xiàn)代化也就失去了堅(jiān)實(shí)的物質(zhì)基礎(chǔ)。而農(nóng)村現(xiàn)代化又可以為農(nóng)業(yè)可持續(xù)發(fā)展提供保障。

農(nóng)村稅費(fèi)改革全面取消農(nóng)業(yè)稅后，中央做出推進(jìn)農(nóng)村綜合改革的重要決定。經(jīng)過八年多的探索，鄉(xiāng)鎮(zhèn)機(jī)構(gòu)、農(nóng)村義務(wù)教育、縣鄉(xiāng)財(cái)政管理等改革領(lǐng)域取得了積極進(jìn)展，基本完成了階段性任務(wù)，豐富了通過改革解決“三農(nóng)”問題的實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)。然而，對照一下中央確立的到2020年全面建成小康社會的目標(biāo)要求，就會發(fā)現(xiàn)當(dāng)前農(nóng)村經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展還存在不少短板和薄弱環(huán)節(jié)，城鄉(xiāng)二元體制障礙的制約因素還很明顯，尤其是農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施還比較薄弱，農(nóng)民生產(chǎn)生活條件亟需改善；農(nóng)村基本公共服務(wù)覆蓋還不到位，與農(nóng)民需求也存在較大差距；城鄉(xiāng)統(tǒng)一要素市場尚未形成，農(nóng)村資源配置市場化動力明顯不足；鄉(xiāng)村治理機(jī)制還不完善，農(nóng)村社會穩(wěn)定發(fā)展面臨不少現(xiàn)實(shí)挑戰(zhàn)等等。解決這些問題，就需要堅(jiān)定不移地走改革之路，進(jìn)一步深化農(nóng)村綜合改革，著力推進(jìn)農(nóng)村公益事業(yè)、農(nóng)村產(chǎn)權(quán)制度、農(nóng)村公共服務(wù)和鄉(xiāng)村治理機(jī)制等四項(xiàng)制度創(chuàng)新?？梢哉f，下一階段農(nóng)村綜合改革工作的重點(diǎn)就是讓公共服務(wù)、基礎(chǔ)設(shè)施、現(xiàn)代產(chǎn)權(quán)制度和現(xiàn)代治理方式不斷向農(nóng)村延伸、輻射和覆蓋，改善農(nóng)村民生、增強(qiáng)農(nóng)村活力，維護(hù)農(nóng)村穩(wěn)定。

一、加快農(nóng)村公益事業(yè)建設(shè)步伐，著力改善農(nóng)村人居環(huán)境

要順應(yīng)農(nóng)民群眾對美好生活的新期待和建設(shè)社會主義新農(nóng)村的新要求，堅(jiān)持農(nóng)民的主體地位，發(fā)揮政府的引導(dǎo)作用，積極發(fā)動社會各界廣泛參與，推動農(nóng)村公益事業(yè)持續(xù)健康快速發(fā)展，建設(shè)農(nóng)民群眾宜居樂居的幸福美好家園。

一是繼續(xù)完善一事一議財(cái)政獎(jiǎng)補(bǔ)機(jī)制。要符合農(nóng)村實(shí)際和發(fā)展階段，漸次推進(jìn)，首先要解決農(nóng)村公益事業(yè)建設(shè)的歷史欠賬問題，特別是要盡快解決長期困擾農(nóng)民的行路、飲水、用電等難題，簡單說就是要解決“兜底”的問題。其次是要對村莊進(jìn)行綜合整治，妥善解決污水處理、環(huán)境保潔、綠化亮化、文體健身等問題，簡單說就是要解決“擴(kuò)面”的問題。要堅(jiān)持以農(nóng)民事農(nóng)民議農(nóng)民定為前提，重點(diǎn)解決農(nóng)民最急需、最直接的民生問題。要堅(jiān)持以農(nóng)民自建自管為基礎(chǔ)，真正使農(nóng)民群眾成為村級公益事業(yè)建設(shè)的主體。要堅(jiān)持以農(nóng)民普遍受益為目標(biāo)，確保政策執(zhí)行不走樣。在組織實(shí)施上，要推行實(shí)行縣級組織、鄉(xiāng)鎮(zhèn)協(xié)調(diào)、村級落實(shí)的工作機(jī)制，省級重在督促檢查、指導(dǎo)考核，切實(shí)調(diào)動縣級工作的積極性。在獎(jiǎng)補(bǔ)方式上，既可以采取貨幣補(bǔ)助的方式，也可以采取實(shí)物補(bǔ)助的方式；既可以按農(nóng)民籌資籌勞額度的一定比例補(bǔ)助，也可以按受益人口定額補(bǔ)助。要堅(jiān)持以一事一議財(cái)政獎(jiǎng)補(bǔ)機(jī)制為平臺，不斷完善統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展的政策體系，充分發(fā)揮一事一議財(cái)政獎(jiǎng)補(bǔ)政策的“粘合劑”、“催化劑”作用，積極推動涉農(nóng)專項(xiàng)資金整合，形成合力，不斷完善統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展的政策體系，加快城鄉(xiāng)基本公共服務(wù)均等化進(jìn)程。

二是積極穩(wěn)妥推進(jìn)美麗鄉(xiāng)村建設(shè)試點(diǎn)。美麗鄉(xiāng)村建設(shè)涉及面廣、地區(qū)差異大，要在實(shí)踐中不斷探索，積累經(jīng)驗(yàn)，完善政策。堅(jiān)持規(guī)劃編制與實(shí)施并重。要把有無規(guī)劃作為立項(xiàng)的先決條件，村莊規(guī)劃要符合農(nóng)村實(shí)際、挖掘村莊特有的歷史、旅游、文化、產(chǎn)業(yè)等方面資源潛力。堅(jiān)持保護(hù)環(huán)境與發(fā)展經(jīng)濟(jì)并重，把美麗鄉(xiāng)村建設(shè)與農(nóng)民創(chuàng)業(yè)增收、現(xiàn)代農(nóng)業(yè)發(fā)展結(jié)合起來，注重發(fā)揮鄉(xiāng)村的生態(tài)功能，將生態(tài)優(yōu)勢轉(zhuǎn)化為經(jīng)濟(jì)優(yōu)勢，把鄉(xiāng)村建成農(nóng)民宜居樂業(yè)的美好家園。堅(jiān)持開發(fā)與保護(hù)并重。對自然和文化遺產(chǎn)保留完好、原有古村落景觀特征明顯，保護(hù)開發(fā)價(jià)值較高的古村落，要以保護(hù)性修繕為主。對需要保留改造的村莊，要結(jié)合舊村改造，進(jìn)行村內(nèi)道路硬化、路燈亮化、綠化美化等建設(shè)，促進(jìn)村莊整體建筑、布局與當(dāng)?shù)刈匀痪坝^相協(xié)調(diào)。堅(jiān)持政府主導(dǎo)與農(nóng)民主體并重。要強(qiáng)化組織領(lǐng)導(dǎo)，健全工作機(jī)制，為試點(diǎn)工作的順利推進(jìn)提供組織保障。在具體實(shí)施中，把美麗鄉(xiāng)村建設(shè)的主動權(quán)交到了農(nóng)民手里。

二、穩(wěn)步推進(jìn)農(nóng)村產(chǎn)權(quán)制度改革，激發(fā)農(nóng)村發(fā)展活力

長期以來，農(nóng)民的承包地、宅基地房屋以及集體建設(shè)用地權(quán)利受法律制約，難以在市場上進(jìn)行交易，流動性差、變現(xiàn)能力弱等問題十分突出，嚴(yán)重制約了農(nóng)村市場經(jīng)濟(jì)體系的發(fā)展。按照十八屆三中全會提出的要賦予農(nóng)民更多財(cái)產(chǎn)權(quán)利的要求，下一步要探索推進(jìn)農(nóng)村產(chǎn)權(quán)制度改革，通過市場機(jī)制盤活農(nóng)村資源，為農(nóng)村發(fā)展注入新動力。

一是要明確改革目標(biāo)。我認(rèn)為，要按照農(nóng)民自愿、積極穩(wěn)妥、風(fēng)險(xiǎn)可控的原則，逐步建立歸屬清晰、權(quán)責(zé)明確、保護(hù)嚴(yán)格、流轉(zhuǎn)順暢的農(nóng)村產(chǎn)權(quán)制度，要通過產(chǎn)權(quán)制度改革實(shí)現(xiàn)農(nóng)民財(cái)產(chǎn)權(quán)益增加、農(nóng)村市場要素自由流動、農(nóng)村經(jīng)濟(jì)體系更加健全的目標(biāo)。

二是要打好基礎(chǔ)、搞好配套。要扎實(shí)做好農(nóng)村地籍調(diào)查，穩(wěn)步推進(jìn)農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)和農(nóng)村宅基地、集體建設(shè)用地使用權(quán)確權(quán)登記頒證工作，有條件的地方可以擴(kuò)大確權(quán)范圍，逐步將農(nóng)民房屋、集體資產(chǎn)和資源等納入確權(quán)登記頒證的范圍，為產(chǎn)權(quán)交易和流轉(zhuǎn)創(chuàng)造條件。要積極研究支持農(nóng)村產(chǎn)權(quán)制度改革的財(cái)稅政策，支持搭建農(nóng)村產(chǎn)權(quán)交易的綜合服務(wù)平臺，加快修訂《土地管理法》、《擔(dān)保法》等相關(guān)法律法規(guī)，完善配套改革政策措施。

三是要穩(wěn)妥開展試點(diǎn)。以土地為主的農(nóng)村產(chǎn)權(quán)制度改革在全面深化改革的工作布局中具有牽一發(fā)而動全身的作用，必須做到審慎穩(wěn)妥，具體到操作環(huán)節(jié)要先小范圍試點(diǎn)再視情況逐步擴(kuò)大，防止發(fā)生系統(tǒng)性風(fēng)險(xiǎn)。目前可以按照“農(nóng)民自愿、農(nóng)地農(nóng)用、封閉運(yùn)行、風(fēng)險(xiǎn)可控”原則，選擇少數(shù)具備條件地區(qū)慎重穩(wěn)妥地開展試點(diǎn)，我考慮重點(diǎn)要探索解決幾大難點(diǎn)問題：首先是在土地出讓金大幅減少的情況下，如何解決地方政府合適的收入替代，防范地方政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)。其次是如何建立合理土地增值收益分配機(jī)制，防止出現(xiàn)因土地公益性和商業(yè)性等用途不同而出現(xiàn)新的分配不公。再次是探索協(xié)調(diào)組織相關(guān)部門在試點(diǎn)地區(qū)統(tǒng)一對農(nóng)用地、農(nóng)村宅基地、集體建設(shè)用地、林地、農(nóng)村房屋等各種農(nóng)村產(chǎn)權(quán)開展測量測繪和確權(quán)頒證工作，建立統(tǒng)一規(guī)范的農(nóng)村產(chǎn)權(quán)市場。最后是探索建立全家進(jìn)城落戶農(nóng)民住房和宅基地自愿有償退出機(jī)制。

三、構(gòu)建農(nóng)村公共服務(wù)體系，提高農(nóng)村公共服務(wù)水平

近年來，我國大力推進(jìn)城鄉(xiāng)基本公共服務(wù)均等化工作，取得了很大成效，但與農(nóng)民生產(chǎn)生活直接相關(guān)的一些小微型公共服務(wù)在很多農(nóng)村仍是一片“空白”，這個(gè)短板亟需補(bǔ)上。要有效提供這些小微型服務(wù)，不僅需要財(cái)政的支持，更需要結(jié)合農(nóng)村特點(diǎn)創(chuàng)新供給機(jī)制，而不是照搬城市模式。對這片“空白”的農(nóng)村公共服務(wù)，農(nóng)村綜合改革可以而且能夠發(fā)揮更大的作用。

一是進(jìn)一步明確服務(wù)內(nèi)容。農(nóng)村綜合改革要適應(yīng)城鄉(xiāng)公共服務(wù)均等化的新形勢，立足農(nóng)村實(shí)際，找準(zhǔn)“空白點(diǎn)”，及時(shí)補(bǔ)位，把支持受益范圍較小、分布較散、地區(qū)間差異較大、與農(nóng)民生產(chǎn)生活直接相關(guān)的村內(nèi)垃圾收集清運(yùn)、污水處理、環(huán)境整治、村莊綠化、服務(wù)設(shè)施管護(hù)、農(nóng)技推廣、代辦服務(wù)等小微型公共服務(wù)作為下一步改革的重點(diǎn)，這也是當(dāng)前農(nóng)民群眾最關(guān)心、最直接、最現(xiàn)實(shí)的公共服務(wù)問題，不斷改善農(nóng)村生產(chǎn)生活條件，讓農(nóng)民群眾也能享受到方便快捷的公共服務(wù)，直接感受到改革所帶來的實(shí)實(shí)在在的成果。

二是探索服務(wù)標(biāo)準(zhǔn)。要按照城鄉(xiāng)基本公共服務(wù)均等化的要求，本著?；尽⒌推鸩?、可持續(xù)的原則，立足當(dāng)前，著眼長遠(yuǎn)，以農(nóng)民公共需求為導(dǎo)向，探索建立科學(xué)可行的農(nóng)村公共服務(wù)標(biāo)準(zhǔn)體系框架。把標(biāo)準(zhǔn)化建設(shè)貫穿到農(nóng)村公共服務(wù)供給工作的全過程，嚴(yán)格按照標(biāo)準(zhǔn)提供農(nóng)村公共服務(wù)，確保農(nóng)民群眾能享受到與城鎮(zhèn)居民水平相當(dāng)?shù)墓卜?wù)。這方面我們將與國家標(biāo)準(zhǔn)委等有關(guān)部門密切合作，堅(jiān)持研究和試點(diǎn)相結(jié)合，加強(qiáng)農(nóng)村公共服務(wù)標(biāo)準(zhǔn)體系理論研究，探索制定全國統(tǒng)一的公共服務(wù)最低標(biāo)準(zhǔn)和公共服務(wù)均等化階段性目標(biāo)；同時(shí)，抓好農(nóng)村公共服務(wù)標(biāo)準(zhǔn)化建設(shè)試點(diǎn)，探索建立實(shí)施結(jié)構(gòu)合理、層次分明、與地方經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展水平相適應(yīng)的農(nóng)村公共服務(wù)標(biāo)準(zhǔn)體系。

三是搭建服務(wù)平臺。要根據(jù)農(nóng)村點(diǎn)多面廣、布局分散、需求多樣的特點(diǎn)，建立健全適合本地實(shí)際的農(nóng)村公共服務(wù)供給新機(jī)制。要積極整合農(nóng)村公共服務(wù)資源，探索建立全方位、多功能、一站式農(nóng)村公共服務(wù)平臺，引導(dǎo)基本公共服務(wù)向農(nóng)村延伸，為商業(yè)性服務(wù)向農(nóng)村布點(diǎn)提供便利，拓展小微型公共服務(wù)功能，不斷提高服務(wù)質(zhì)量，逐步縮小城鄉(xiāng)公共服務(wù)差距。要進(jìn)一步建立健全農(nóng)村公共服務(wù)運(yùn)行維護(hù)機(jī)制，擴(kuò)大試點(diǎn)范圍，采取政府或村級組織直接管理、購買服務(wù)、承包等多種方式，充分利用市場機(jī)制和農(nóng)民的力量，確保農(nóng)村公共服務(wù)持續(xù)健康發(fā)展。

四、創(chuàng)新鄉(xiāng)村治理機(jī)制，促進(jìn)農(nóng)村社會和諧穩(wěn)定

當(dāng)前隨著城鎮(zhèn)化步伐的加快，農(nóng)村社會正在發(fā)生深刻變化，鄉(xiāng)村治理的社會經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)也隨之發(fā)生著變化，農(nóng)民的利益訴求更加復(fù)雜多樣，維系農(nóng)村社會結(jié)構(gòu)的紐帶正在悄然發(fā)生著改變，迫切需要?jiǎng)?chuàng)新鄉(xiāng)村治理機(jī)制，構(gòu)建有利于農(nóng)村和諧穩(wěn)定的治理體系。

一是要深化鄉(xiāng)鎮(zhèn)行政體制改革，切實(shí)轉(zhuǎn)變鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府職能，明確鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府以為農(nóng)服務(wù)和社會管理為主的職能定位，提高鄉(xiāng)鎮(zhèn) 運(yùn)轉(zhuǎn)保障能力，切實(shí)鞏固基層政權(quán)。

二是要進(jìn)一步完善村民自治制度，鼓勵(lì)農(nóng)村社會組織發(fā)展。隨著社會發(fā)展進(jìn)步，農(nóng)民的自主意識、民主意識正在逐步增強(qiáng)，農(nóng)民是農(nóng)村的主體，也是農(nóng)村各項(xiàng)事務(wù)的主人，辦農(nóng)村的事，要更多地體現(xiàn)農(nóng)民意愿，實(shí)現(xiàn)村民議、村民管、村民監(jiān)督，更多地發(fā)揮村民自治的作用。此外，發(fā)展農(nóng)村社會組 織也是完善鄉(xiāng)村治理機(jī)制的重要環(huán)節(jié)，要合理引導(dǎo)農(nóng)村各種服務(wù)性、公益性和互助性社會組織發(fā)展，堅(jiān)持自我管理、自我約束、法制監(jiān)督，使其發(fā)揮更大的作用。

三是要支持發(fā)展村集體經(jīng)濟(jì)，增強(qiáng)自治組織服務(wù)能力。村級集體經(jīng)濟(jì)是在村域范圍內(nèi)向農(nóng)民提供服務(wù)的重要物質(zhì)基礎(chǔ)，要積極探索村級集體經(jīng)濟(jì)有效實(shí)現(xiàn)形式，加大對村級集體經(jīng)濟(jì)的扶持力度，切實(shí)加強(qiáng)農(nóng)村集體資金資產(chǎn)資源管理，提高村級組織自我保障能力。

以上是關(guān)于深化農(nóng)村綜合改革工作支持農(nóng)業(yè)可持續(xù)發(fā)展的一些工作思路，不妥之處請各位批評指正。最后要感謝農(nóng)研會搭建的這個(gè)交流平臺，希望今后能有更多的機(jī)會和大家進(jìn)行交流，謝謝！

（作者系國務(wù)院農(nóng)村綜合改革工作小組辦公室副主任）