養(yǎng)老金改革破冰

醞釀多年的養(yǎng)老金并軌終于破冰。2014年5月15日，國務(wù)院發(fā)布《事業(yè)單位人事管理條例》，規(guī)定自7月1日起，事業(yè)單位及其工作人員依法參加社會保險。

但事業(yè)單位具體如何參加社保，其養(yǎng)老保險如何與企業(yè)職工并軌，條例并未給出具體辦法。至于公務(wù)員的養(yǎng)老保險要如何走，文件仍未涉及。

中國現(xiàn)行的職工養(yǎng)老保險二元結(jié)構(gòu)，始于1993年實行統(tǒng)賬相結(jié)合的城鎮(zhèn)職工養(yǎng)老保險基本制度時，機關(guān)事業(yè)單位并未參與改革，而是繼續(xù)沿用傳統(tǒng)的國家-單位保障制。運行20年來，雙軌制形成了巨大的不公，企業(yè)與企業(yè)職工要承擔職工工資28%的養(yǎng)老保險費率（其中企業(yè)20%，個人8%），機關(guān)事業(yè)單位及其職工不用繳費，但退休之后，財政發(fā)放的機關(guān)事業(yè)單位職工退休金的替代率（即退休金與工資的比例）卻高達80%以上，而企業(yè)職工僅為不到50%。在有些地區(qū)，兩者之間退休金差距達到3倍以上。

多年來，輿論對關(guān)于養(yǎng)老金并軌的呼聲不絕于耳，但始終難以落實。2013年11月，黨的十八屆三中全會決定提出，“建立更加公平可持續(xù)的社會保障制度……完善個人賬戶制度……實現(xiàn)基礎(chǔ)養(yǎng)老金全國統(tǒng)籌，堅持精算平衡原則。推進機關(guān)事業(yè)單位養(yǎng)老保險制度改革”，此后，包括養(yǎng)老金并軌在內(nèi)的一系列頂層設(shè)計工作開始加速。

并軌之難

在試行改革的一些地區(qū)，事業(yè)單位職工甚至集體提前退休，避免繳納養(yǎng)老保險，也避免退休金降低。每年的政協(xié)大會上，對養(yǎng)老金并軌投反對票的代表，多是來自學校和醫(yī)院的校長、院長們。

養(yǎng)老金并軌之難，主要難在利益格局的固化。

2008年2月，國務(wù)院出臺方案，在山西、上海、浙江、廣東和重慶五省份先期試點事業(yè)單位職工養(yǎng)老保險制度改革。試點的初衷是循序漸進，因此不涉及公務(wù)員。但6年來，這些試點地區(qū)事業(yè)單位仍然沿用舊的養(yǎng)老金制度，改革無疾而終的原因是事業(yè)單位職工的抵制。

并軌的另一難題在于，錢從何來。機關(guān)事業(yè)單位職工前期并未繳納8%的養(yǎng)老金個人賬戶，并軌意味著需要按工齡補齊這筆錢。

據(jù)中國社科院社會政策研究中心秘書長唐鈞計算，760萬公務(wù)員平均每人補20年，每年補2萬（基本養(yǎng)老保險和職業(yè)年金各1萬），就是3.04萬億元。而中國還有3150萬事業(yè)單位職工，這意味著機關(guān)和事業(yè)單位總共需要補15萬億元。

全國統(tǒng)籌的突破口

記者通過采訪多位曾參與政策制定的學者得知，盡管阻力重重，但養(yǎng)老金并軌已經(jīng)箭在弦上，較為確定的是此次并軌不會將機關(guān)（政府部門）和事業(yè)單位分列或分步實施，但具體的并軌方案高層還在研究，預計今年內(nèi)出臺。

據(jù)多位專家介紹，目前的主流并軌方案，是通過費改稅“一石二鳥”地既實現(xiàn)基礎(chǔ)養(yǎng)老金并軌，又實現(xiàn)三中全會決定中的另一目標——基礎(chǔ)養(yǎng)老金全國統(tǒng)籌。

按國際經(jīng)驗，養(yǎng)老金制度須遵循公平、可持續(xù)、可流動三原則，結(jié)束雙軌制是為公平計;三中全會提出的“精算平衡原則”，是為了養(yǎng)老金的可持續(xù);而“實現(xiàn)基礎(chǔ)養(yǎng)老金全國統(tǒng)籌”，則旨在解決公平和流動性問題，如日本的國民年金和美國的聯(lián)邦養(yǎng)老保險都是全國統(tǒng)籌。

由于分灶吃飯的財政制度，中國養(yǎng)老金的全國統(tǒng)籌阻力重重，中央曾多次強調(diào)要提高統(tǒng)籌層級，但到目前為止，養(yǎng)老金省級統(tǒng)籌仍未實現(xiàn)。

關(guān)于如何實現(xiàn)全國統(tǒng)籌，有三種方式：一是信息系統(tǒng)統(tǒng)籌，基層數(shù)據(jù)向上集中，中央統(tǒng)一確定待遇、費率等標準，由各省收發(fā)基礎(chǔ)養(yǎng)老金;二是基金統(tǒng)籌，即資金流先收到中央，再由中央下發(fā);三是養(yǎng)老金管理經(jīng)辦機構(gòu)統(tǒng)一到中央。

如何完善個人賬戶

事實上，關(guān)于統(tǒng)籌賬戶和個人賬戶誰大誰小的結(jié)構(gòu)問題，學界一直有爭議。前者體現(xiàn)公平和共濟性原則，后者則體現(xiàn)其效率和激勵性原則。

關(guān)于養(yǎng)老金改革，三中全會決定的另一提法是“完善個人賬戶”，其涵義是目前的養(yǎng)老金個人賬戶并不完善。

個人賬戶的一大問題是空賬運營。中國選擇統(tǒng)籌賬戶加個人賬戶的制度時，并沒有按照國際慣例將兩者實行分賬管理。到1998年國企改革時，兩千多萬職工提前退休，其二十多年的工齡視同繳費，但沒有預算，于是各地方政府就挪用了職工個人賬戶里的錢去解決當時下崗職工的繳費工齡問題。

個人賬戶的另一問題，在于定位不清。企業(yè)職工養(yǎng)老保險個人賬戶究竟是稅、是費還是養(yǎng)老儲蓄，無人能說清楚。雖然遭挪用，但法律規(guī)定個人賬戶是職工個人財產(chǎn)，可轉(zhuǎn)移攜帶，因此它并不屬于稅或費，但它又兼有社會保險基金性質(zhì)，并非完全的個人儲蓄。

此次三中全會提出完善個人賬戶，題中之義是會對個人賬戶進行改革和完善。楊燕綏的理解是，個人賬戶將會得到強化。

中國已于2000年進入老年人占總?cè)丝?%的老齡社會，并將于2025年之前進入老年人占總?cè)丝?4%的深度老齡化社會，但時至今日，中國還未能建立起國家進入老齡社會時的全覆蓋、?；?、可持續(xù)的養(yǎng)老金制度。

“我們已經(jīng)沒時間了，頂層設(shè)計刻不容緩。”楊燕綏說。

（廖偉俊薦自《南方周末》）

名詞解釋

養(yǎng)老金三支柱：世界銀行提出的養(yǎng)老金三支柱分別為社會基本養(yǎng)老金、個人賬戶和自愿養(yǎng)老保險，目前美國、英國、荷蘭等發(fā)達國家采用養(yǎng)老金三支柱體系。