關(guān)于進(jìn)一步完善上海市農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)機(jī)制若干問(wèn)題的研究

農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)是指保險(xiǎn)機(jī)構(gòu)根據(jù)農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)合同，對(duì)被保險(xiǎn)人在種植業(yè)、林業(yè)、畜牧業(yè)和漁業(yè)生產(chǎn)中因保險(xiǎn)標(biāo)的遭受約定的自然災(zāi)害、意外事故、疫病、疾病等保險(xiǎn)事故所造成的財(cái)產(chǎn)損失，承擔(dān)賠償保險(xiǎn)金責(zé)任的保險(xiǎn)活動(dòng)。農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)實(shí)行政府引導(dǎo)、市場(chǎng)運(yùn)作、自主自愿和協(xié)同推進(jìn)的工作原則。本課題組在了解掌握目前上海市農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)基本情況的基礎(chǔ)上，分析評(píng)估現(xiàn)有政策，尋找農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)實(shí)施過(guò)程中存在的問(wèn)題及原因，就完善、優(yōu)化現(xiàn)有農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)運(yùn)行機(jī)制，提高財(cái)政扶持的效應(yīng)提出建議。

一、上海農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)發(fā)展歷程

（一）上海農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)發(fā)展歷程。

上海早在上世紀(jì)50年代就試辦過(guò)農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)，期間曾一度停頓、停辦。改革開(kāi)放后，農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)重新恢復(fù)，特別是自1991年開(kāi)始，實(shí)行了政府組織推動(dòng)、保險(xiǎn)公司代理的運(yùn)作機(jī)制，有力地推動(dòng)了上海市農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)的穩(wěn)步發(fā)展?；仡櫧甑奶剿鲗?shí)踐，上海市農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)大致經(jīng)歷了三個(gè)發(fā)展階段。

1.基本恢復(fù)階段（1982—1990年）。

由原中國(guó)人民保險(xiǎn)公司上海分公司按照商業(yè)化運(yùn)作模式開(kāi)展農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)，但規(guī)模很小，保險(xiǎn)范圍僅是部分畜禽生產(chǎn)自然風(fēng)險(xiǎn)保障。

2.探索發(fā)展階段（1991—2003年）。

市、區(qū)（縣）成立兩級(jí)農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)推進(jìn)委員會(huì)，并實(shí)行以區(qū)（縣）為單位，單獨(dú)立賬，獨(dú)立核算，由地方政府推動(dòng)，保險(xiǎn)公司代理，結(jié)余留地方，形成農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)風(fēng)險(xiǎn)基金的管理體制。保險(xiǎn)范圍主要包括種植業(yè)、養(yǎng)殖業(yè)和農(nóng)村建房保險(xiǎn)，但規(guī)模有限，年均保險(xiǎn)金額占上海農(nóng)業(yè)年均總產(chǎn)值30%左右。

3.專(zhuān)業(yè)保險(xiǎn)公司經(jīng)營(yíng)發(fā)展階段（2004年至今）。

組建上海安信農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)股份有限公司，采取“政府政策扶持，市場(chǎng)化運(yùn)作”的管理模式，實(shí)行法人治理，專(zhuān)業(yè)經(jīng)營(yíng)，促進(jìn)經(jīng)濟(jì)效益和社會(huì)效益的有機(jī)統(tǒng)一。保險(xiǎn)范圍已基本覆蓋全市農(nóng)業(yè)生產(chǎn)領(lǐng)域，保險(xiǎn)保障功能得到充分發(fā)揮。

（二）上海農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)財(cái)政政策發(fā)展歷程。

1.從2004年上海市成立專(zhuān)業(yè)農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)公司以來(lái)，財(cái)政部門(mén)把支持農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)作為創(chuàng)新支農(nóng)機(jī)制，豐富和完善農(nóng)業(yè)風(fēng)險(xiǎn)控制管理的重要手段，實(shí)行“政府引導(dǎo)，政策扶持，市場(chǎng)運(yùn)作，自愿投?！惫芾矸绞?，在全國(guó)率先推出農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)地方財(cái)政補(bǔ)貼政策，有力地促進(jìn)農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)發(fā)展。

2.為加強(qiáng)信貸對(duì)農(nóng)業(yè)和糧食生產(chǎn)的支持，2008年，市政府辦公廳下發(fā)了《關(guān)于本市進(jìn)一步加強(qiáng)信貸支持農(nóng)業(yè)和糧食生產(chǎn)的意見(jiàn)》，市、區(qū)縣兩級(jí)財(cái)政設(shè)立了支農(nóng)貸款擔(dān)保專(zhuān)項(xiàng)資金，專(zhuān)門(mén)用于農(nóng)民專(zhuān)業(yè)合作社貸款擔(dān)保。市財(cái)政局、市農(nóng)委聯(lián)合保險(xiǎn)公司開(kāi)設(shè)小額貸款保證保險(xiǎn)，為農(nóng)民專(zhuān)業(yè)合作社提供50萬(wàn)元以?xún)?nèi)的融資貸款擔(dān)保（2011年起已調(diào)整為100萬(wàn)元以?xún)?nèi)），上海農(nóng)村商業(yè)銀行提供專(zhuān)項(xiàng)貸款。一旦貸款出現(xiàn)損失，政府承擔(dān)貸款損失90%，安信農(nóng)保承擔(dān)貸款損失10%。創(chuàng)新農(nóng)民專(zhuān)業(yè)合作社融資貸款擔(dān)保方式，有效解決了農(nóng)民專(zhuān)業(yè)合作社發(fā)展中融資難問(wèn)題。

3.2009年，在梳理分析上海市農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)政策存在問(wèn)題的基礎(chǔ)上，市財(cái)政局會(huì)同市農(nóng)委下發(fā)了《關(guān)于完善本市農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)補(bǔ)貼政策的通知》，將農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)按照種植業(yè)、養(yǎng)殖業(yè)、其他三大類(lèi)重新進(jìn)行分類(lèi)，共有20個(gè)農(nóng)業(yè)險(xiǎn)種納入補(bǔ)貼范圍，并對(duì)不同類(lèi)型險(xiǎn)種按40—80%比例實(shí)行差別保費(fèi)補(bǔ)貼政策。

4.2011年，上海市開(kāi)展實(shí)施蔬菜供應(yīng)“淡季”綠葉菜成本價(jià)格保險(xiǎn)工作，將綠葉菜成本價(jià)格保險(xiǎn)分為“冬淡”和“夏淡”兩個(gè)險(xiǎn)種，其中“冬淡”保險(xiǎn)品種為青菜，“夏淡”保險(xiǎn)品種為青菜、雞毛菜、米莧、生菜、杭白菜五個(gè)品種。實(shí)現(xiàn)了農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)從保自然風(fēng)險(xiǎn)向保市場(chǎng)風(fēng)險(xiǎn)轉(zhuǎn)變，并將財(cái)政補(bǔ)貼比例提高到90%，對(duì)保障地產(chǎn)綠葉菜生產(chǎn)，穩(wěn)定市場(chǎng)價(jià)格發(fā)揮了積極作用。

5. 2013年，出臺(tái)了關(guān)于完善2013—2015年農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)保費(fèi)補(bǔ)貼政策，重點(diǎn)完善以下政策內(nèi)容。

（1）調(diào)整財(cái)政補(bǔ)貼險(xiǎn)種。一是為促進(jìn)種源農(nóng)業(yè)發(fā)展，將雜交水稻制種等3項(xiàng)險(xiǎn)種納入補(bǔ)貼范圍。二是為強(qiáng)化涉農(nóng)財(cái)產(chǎn)投保意識(shí)，將菇棚、防蟲(chóng)網(wǎng)等納入設(shè)施類(lèi)補(bǔ)貼范圍。三是為完善政策覆蓋范圍，將綠葉菜保淡價(jià)格保險(xiǎn)并入農(nóng)險(xiǎn)體系。四是根據(jù)市綠化局意見(jiàn)，林業(yè)險(xiǎn)不再納入農(nóng)險(xiǎn)范圍。

（2）調(diào)整補(bǔ)貼險(xiǎn)種保額。新一輪政策的補(bǔ)貼險(xiǎn)種共計(jì)21項(xiàng)。本著既實(shí)事求是又有利于提高理賠標(biāo)準(zhǔn)和保障水平的原則，綜合考慮生產(chǎn)成本、農(nóng)戶(hù)投保意愿等因素，除約10%的新險(xiǎn)種需新定保額外，擬將約80%的險(xiǎn)種保額適度上調(diào)，約10%的險(xiǎn)種保額不作調(diào)整。

（3）提高部分險(xiǎn)種的補(bǔ)貼標(biāo)準(zhǔn)。綜合考慮中央和市政府關(guān)注重點(diǎn)、民生關(guān)聯(lián)度等因素，擬將中央財(cái)政對(duì)上海市6個(gè)補(bǔ)貼險(xiǎn)種的財(cái)政補(bǔ)貼標(biāo)準(zhǔn)統(tǒng)一調(diào)至80%，確保符合中央補(bǔ)助要求；將蔬菜、大棚設(shè)施等兩個(gè)險(xiǎn)種的補(bǔ)貼標(biāo)準(zhǔn)從50%調(diào)至60%；將水產(chǎn)養(yǎng)殖險(xiǎn)種的補(bǔ)貼標(biāo)準(zhǔn)從40%提高到60%。

（4）調(diào)整市級(jí)財(cái)政承擔(dān)比例。為鼓勵(lì)區(qū)縣因地制宜做好補(bǔ)貼工作，中央補(bǔ)貼的6個(gè)險(xiǎn)種，擬由中央和市兩級(jí)財(cái)政全額承擔(dān)補(bǔ)貼資金，區(qū)縣財(cái)政在不減少本級(jí)補(bǔ)貼力度的前提下，將富余額度用于本地特色經(jīng)濟(jì)作物、市財(cái)政補(bǔ)貼外險(xiǎn)種、自行提高配套比例等保費(fèi)補(bǔ)貼。此外，鑒于奉賢區(qū)農(nóng)業(yè)比重較大且財(cái)力較弱，擬適當(dāng)降低其配套比例，享受金山區(qū)政策。

（5）完善管理機(jī)制。一方面，強(qiáng)化預(yù)算編制、信息公開(kāi)、資金監(jiān)管、違規(guī)懲戒和績(jī)效評(píng)價(jià)等管理要求。另一方面，為加快資金撥付進(jìn)度，市財(cái)政年初結(jié)合上年清算情況，按預(yù)算一次撥付補(bǔ)貼資金到區(qū)縣財(cái)政，同時(shí)，市財(cái)政、市農(nóng)委將委托會(huì)計(jì)師事務(wù)所對(duì)各區(qū)縣投保情況進(jìn)行審計(jì)清算。

二、存在的主要問(wèn)題

（一）農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)財(cái)政保障體系仍不健全。

1.保險(xiǎn)金額較低，離農(nóng)業(yè)生產(chǎn)成本尚有一定差距。

目前，農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)中央財(cái)政補(bǔ)貼以保障直接物化成本為目標(biāo)，全國(guó)其他省份的農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)保額按照直接物化成本確定，保險(xiǎn)金額很低。上海地區(qū)在直接物化成本的基礎(chǔ)上，增加考慮了人工成本和地租成本等生產(chǎn)成本要素，保險(xiǎn)金額相對(duì)較高，領(lǐng)先全國(guó)水平，如水稻保險(xiǎn)，全國(guó)平均保額在400—600元/畝，上海達(dá)到了1000元/畝?？偟恼f(shuō)，上海農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)的保障金額相對(duì)全國(guó)其他省市來(lái)說(shuō)是較高的，但與上海都市型農(nóng)業(yè)的高投入、高產(chǎn)出來(lái)比，目前的保障程度還顯不夠?，F(xiàn)行農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)政策，保障金額接近實(shí)際產(chǎn)值或達(dá)到生產(chǎn)成本的險(xiǎn)種只占全部險(xiǎn)種1/3，其余2/3的保險(xiǎn)險(xiǎn)種，享受財(cái)政補(bǔ)貼的保障金額與實(shí)際產(chǎn)值之間差異較大。

2.財(cái)政對(duì)現(xiàn)代都市農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)品種的支持力度稍顯不足。

經(jīng)過(guò)多次政策調(diào)整，上海市農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)的補(bǔ)貼險(xiǎn)種覆蓋范圍有所擴(kuò)大，但仍然以傳統(tǒng)種養(yǎng)兩業(yè)保險(xiǎn)為主，目前市級(jí)財(cái)政給予保費(fèi)補(bǔ)貼的險(xiǎn)種22項(xiàng)中僅有水稻和青菜制種、淡季綠葉菜價(jià)格保險(xiǎn)屬于現(xiàn)代都市農(nóng)業(yè)范疇，其他險(xiǎn)種基本上為傳統(tǒng)農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)。近年來(lái)，市農(nóng)委、市財(cái)政和農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)公司聯(lián)合開(kāi)發(fā)了一些新的險(xiǎn)種，探索從傳統(tǒng)種養(yǎng)兩業(yè)逐步擴(kuò)展到較高產(chǎn)值的現(xiàn)代設(shè)施農(nóng)業(yè)、現(xiàn)代都市農(nóng)業(yè)。如生態(tài)農(nóng)業(yè)、種源農(nóng)業(yè)和農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量保證保險(xiǎn)等，但保險(xiǎn)補(bǔ)貼政策的跟進(jìn)較緩慢。

（二）農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)服務(wù)能力有待進(jìn)一步提高。

1.農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)基層服務(wù)體系尚不完善。《農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)條例》（以下簡(jiǎn)稱(chēng)《條例》）明確提出“國(guó)家支持保險(xiǎn)機(jī)構(gòu)建立適應(yīng)農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)業(yè)務(wù)發(fā)展需要的基層服務(wù)體系”，同時(shí)，《條例》還對(duì)承保、理賠提出了明確的要求，如投保清單到戶(hù)并簽字，查勘定損結(jié)果公示，理賠結(jié)果公示，理賠清單到戶(hù)并簽字等。但由于上海市農(nóng)業(yè)生產(chǎn)仍處于較分散狀態(tài)，組織化程度不高，目前產(chǎn)業(yè)化率在65%左右，農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)工作面廣量大，涉及到千家萬(wàn)戶(hù)農(nóng)戶(hù)利益，這從根本上決定了為落實(shí)《條例》的規(guī)定需要農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)公司具備完善的基層服務(wù)體系。但是，現(xiàn)有農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)機(jī)構(gòu)服務(wù)網(wǎng)絡(luò)體系還只能到鄉(xiāng)鎮(zhèn)一級(jí)，個(gè)別鄉(xiāng)鎮(zhèn)能到村一級(jí)，離規(guī)范的服務(wù)體系的要求尚有一定距離。

2.農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)經(jīng)營(yíng)主體服務(wù)能力還需提高。

一是農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)的宣傳力度不夠。農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)的推行力度不夠，很大程度上是由于保險(xiǎn)公司缺乏對(duì)保險(xiǎn)的宣傳，或者是宣傳不夠，不能徹底地打消農(nóng)民對(duì)農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)的顧慮。二是農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)部分項(xiàng)目“投保率”低。如2013年，果樹(shù)（水果收獲）保險(xiǎn)投保率為23.4%，蔬菜種植保險(xiǎn)投保率為8.82%；普惠制取消以后，家禽保險(xiǎn)的參保率明顯降低，2013年度，家禽養(yǎng)殖（雞、鴨）保險(xiǎn)投保率僅為16.69%。三是勘賠定損難、理賠滯后。農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)點(diǎn)多面廣，加上人員配備還不夠，一旦出現(xiàn)災(zāi)害，有時(shí)會(huì)出現(xiàn)保險(xiǎn)理賠操作的滯后性和精細(xì)度不夠，影響了農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)災(zāi)后恢復(fù)生產(chǎn)的政策作用及時(shí)性。四是部分險(xiǎn)種理賠門(mén)檻高，理賠透明度有待進(jìn)一步提高，農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)經(jīng)營(yíng)風(fēng)險(xiǎn)較大，為控制風(fēng)險(xiǎn)，部分保險(xiǎn)產(chǎn)品的理賠門(mén)檻設(shè)置偏高，加上農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)工作量大，理賠公開(kāi)公示等透明度方面做得還不夠。五是對(duì)現(xiàn)代農(nóng)業(yè)發(fā)展中所需的保險(xiǎn)品種研發(fā)不夠，尚不能滿(mǎn)足市場(chǎng)需求。

（三）農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)配套服務(wù)機(jī)制仍不健全。

1.產(chǎn)業(yè)化組織的保險(xiǎn)支持機(jī)制不夠健全。

產(chǎn)業(yè)化組織具有相應(yīng)的專(zhuān)業(yè)知識(shí)，生產(chǎn)效率高，產(chǎn)出效益好，對(duì)保障糧食安全和農(nóng)產(chǎn)品有效供給、推動(dòng)現(xiàn)代農(nóng)業(yè)建設(shè)和農(nóng)村經(jīng)濟(jì)繁榮發(fā)揮了重要作用，有力促進(jìn)了農(nóng)業(yè)穩(wěn)定發(fā)展和農(nóng)民持續(xù)增收。黨的十八大報(bào)告明確指出要求發(fā)展農(nóng)民專(zhuān)業(yè)合作和股份合作，培育新型經(jīng)營(yíng)主體，發(fā)展多種形式規(guī)模經(jīng)營(yíng)，構(gòu)建集約化、專(zhuān)業(yè)化、組織化、社會(huì)化相結(jié)合的新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)體系。上海市現(xiàn)代農(nóng)業(yè)“十二五”規(guī)劃也明確上海市農(nóng)業(yè)的產(chǎn)業(yè)化目標(biāo)為由“十一五”的60%提高到80%。目前，上海市農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化組織的農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)業(yè)務(wù)享受相應(yīng)的補(bǔ)貼政策，并推出了針對(duì)合作社融資難的小額信貸保險(xiǎn)和保淡綠葉菜價(jià)格保險(xiǎn)費(fèi)率優(yōu)惠10%，但除此之外，沒(méi)有其他支持政策。從農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)的實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)來(lái)看，其在支持產(chǎn)業(yè)化發(fā)展方面可以發(fā)揮最大的作用，如果能與產(chǎn)業(yè)政策形成聯(lián)動(dòng)，發(fā)揮政策合力，必能取得更好的效果。

2.農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)經(jīng)營(yíng)主體的支持政策落實(shí)力度還不夠。

長(zhǎng)期以來(lái)，考慮到農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)的特殊性和政府財(cái)政投入有限，市政府對(duì)上海市農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)實(shí)行“以險(xiǎn)養(yǎng)險(xiǎn)”政策。“以險(xiǎn)養(yǎng)險(xiǎn)”是指通過(guò)商業(yè)險(xiǎn)的利潤(rùn)，尤其是通過(guò)政府類(lèi)項(xiàng)目險(xiǎn)的利潤(rùn)來(lái)彌補(bǔ)農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)虧損，并逐步實(shí)現(xiàn)農(nóng)業(yè)巨災(zāi)風(fēng)險(xiǎn)準(zhǔn)備積累。通過(guò)實(shí)行“以險(xiǎn)養(yǎng)險(xiǎn)”既增強(qiáng)了農(nóng)險(xiǎn)公司的自身能力，又在一定程度上減輕了政府的財(cái)政壓力，同時(shí)還能切實(shí)地為“三農(nóng)”提供更多元的風(fēng)險(xiǎn)保障服務(wù)，解決農(nóng)業(yè)的后顧之憂(yōu)，形成自我積累、自我發(fā)展的良性發(fā)展機(jī)制，實(shí)現(xiàn)多方共贏。滬府辦[2005]54號(hào)文也強(qiáng)調(diào)要求“政府在一定時(shí)期內(nèi)實(shí)施行政性推動(dòng)的項(xiàng)目（如農(nóng)村宅基地置換工程保險(xiǎn)等），要在堅(jiān)持市場(chǎng)導(dǎo)向、公平競(jìng)爭(zhēng)的前提下，考慮農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)的特殊性，在同等條件下予以?xún)A斜”。但更多的政府招標(biāo)性商業(yè)保險(xiǎn)項(xiàng)目，卻因?yàn)檗r(nóng)業(yè)保險(xiǎn)經(jīng)營(yíng)主體的發(fā)展歷史較短、規(guī)模較小而被摒棄在服務(wù)商名單之外，“以險(xiǎn)養(yǎng)險(xiǎn)”政策并沒(méi)有落到實(shí)處。

（四）農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)配套支持政策有待進(jìn)一步完善。

1.農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)巨災(zāi)風(fēng)險(xiǎn)分散機(jī)制尚待完善。

2006年市政府下發(fā)《本市農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)特大災(zāi)害補(bǔ)償試行方案》（以下簡(jiǎn)稱(chēng)《試行方案》），應(yīng)該說(shuō)，方案是對(duì)上海市農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)遭遇特大災(zāi)害補(bǔ)償政策的制度化、具體化，有利于保證農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)穩(wěn)定持續(xù)經(jīng)營(yíng)。自2006年至今，隨著上海市農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)的發(fā)展，《試行方案》存在的問(wèn)題也逐漸暴露出來(lái)，一是《試行方案》規(guī)定的巨災(zāi)啟動(dòng)觸發(fā)值過(guò)高。觸發(fā)值以安信農(nóng)保當(dāng)年農(nóng)業(yè)險(xiǎn)保費(fèi)收入、農(nóng)業(yè)險(xiǎn)再保險(xiǎn)攤回賠款、當(dāng)年商業(yè)險(xiǎn)承保利潤(rùn)和按規(guī)定提取的巨災(zāi)風(fēng)險(xiǎn)準(zhǔn)備金等項(xiàng)合計(jì)，根據(jù)該計(jì)算方式，觸發(fā)值較高，難以真正發(fā)揮兜底作用。以2012年為例，因遭受“?？迸_(tái)風(fēng)影響，全市農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)虧損0.85億元，按照《試行方案》規(guī)定尚不能達(dá)到啟動(dòng)門(mén)檻。二是巨災(zāi)風(fēng)險(xiǎn)基金尚未落實(shí)到位。根據(jù)《試行方案》的規(guī)定，巨災(zāi)風(fēng)險(xiǎn)基金由市區(qū)兩級(jí)財(cái)政出資成立，具體建立、適用和管理規(guī)定由市農(nóng)委、市財(cái)政另行制定。但截至目前，并未真正建立巨災(zāi)風(fēng)險(xiǎn)基金，相關(guān)的實(shí)施細(xì)則也尚未制定出臺(tái)，一旦發(fā)生特大災(zāi)害，需臨時(shí)籌措資金，時(shí)效性將受到影響，不利于農(nóng)業(yè)的災(zāi)后恢復(fù)生產(chǎn)。

2.農(nóng)業(yè)災(zāi)害政府救助和農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)機(jī)制銜接不夠順暢。

目前，上海市除水稻、能繁母豬、生豬和奶牛等幾個(gè)基礎(chǔ)農(nóng)產(chǎn)品實(shí)現(xiàn)農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)100%覆蓋，其他農(nóng)作物或畜牧水平品種都尚未實(shí)現(xiàn)100%覆蓋，這就使得農(nóng)業(yè)災(zāi)害政府救助和農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)機(jī)制尚未有效銜接。一旦出現(xiàn)大面積的農(nóng)業(yè)災(zāi)害事故，對(duì)于沒(méi)有參加農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)的農(nóng)戶(hù)如得不到政府的救助，可能會(huì)出現(xiàn)因?yàn)?zāi)致貧、因?yàn)?zāi)返貧現(xiàn)象；如政府進(jìn)行救助，又會(huì)增強(qiáng)農(nóng)民的僥幸和依賴(lài)心理，不利于保險(xiǎn)覆蓋率的提高，從長(zhǎng)遠(yuǎn)來(lái)看，不利于農(nóng)業(yè)災(zāi)害長(zhǎng)效處理機(jī)制的建立和完善。此外，農(nóng)業(yè)災(zāi)害政府救助和農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)機(jī)制銜接不夠順暢還表現(xiàn)為各個(gè)區(qū)縣做法不一，部分區(qū)縣并未采取兩項(xiàng)政策完全疊加，削弱了農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)的政策作用，也影響農(nóng)民的參保積極性。

三、國(guó)外農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)發(fā)展模式及主要做法

（一）主要發(fā)展模式。

1.政府主導(dǎo)下的市場(chǎng)運(yùn)營(yíng)模式，即政府和民間相互聯(lián)系的雙軌制農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)，以美國(guó)和加拿大為代表。該模式的主要特點(diǎn)是：政府宏觀調(diào)控、立法管理、財(cái)稅補(bǔ)貼，由私營(yíng)保險(xiǎn)公司經(jīng)營(yíng)的模式。

2.相互會(huì)社模式，以日本為代表。該模式主要通過(guò)在政府支持的框架下的相互會(huì)社進(jìn)行投保、理賠，故這一模式又被稱(chēng)為政府支持下的相互會(huì)社模式。

3.互助合作保險(xiǎn)模式，西歐互助農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)經(jīng)營(yíng)模式。政府控股、社會(huì)參股的農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)股份公司，以法國(guó)為代表。該模式由政府牽頭、吸引私人資本成立的農(nóng)業(yè)相互保險(xiǎn)集團(tuán)，以政府控股為主體、社會(huì)參股的形式組建農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)股份公司，具體負(fù)責(zé)農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)業(yè)務(wù)經(jīng)營(yíng)。

4.國(guó)家重點(diǎn)選擇性扶持模式，以一些發(fā)展中國(guó)家，如泰國(guó)、印度、孟加拉國(guó)、墨西哥等為代表。這一模式特點(diǎn)是農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)主要由政府專(zhuān)門(mén)農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)機(jī)構(gòu)或國(guó)家保險(xiǎn)公司提供，保險(xiǎn)所覆蓋一般為本國(guó)主要糧食作物和列入政府發(fā)展計(jì)劃的牲畜，國(guó)家提供一定程度的支持。

（二）主要做法。

1.多元化的組織體系。農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)的發(fā)展需要一個(gè)完整的多元化的組織體系。發(fā)達(dá)國(guó)家的農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)組織體系一般由多個(gè)層次構(gòu)成。如，美國(guó)的農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)組織體系主要有3 個(gè)層次：第1 層次為聯(lián)邦農(nóng)作物保險(xiǎn)公司，主要負(fù)責(zé)制度安排與監(jiān)督管理工作；第2 層次為私營(yíng)保險(xiǎn)公司，其任務(wù)是具體實(shí)施農(nóng)作物保險(xiǎn)計(jì)劃；第3 層次為農(nóng)作物保險(xiǎn)代理人和查勘核損人。在美國(guó)農(nóng)作物保險(xiǎn)發(fā)展的過(guò)程中，還有一些機(jī)構(gòu)對(duì)農(nóng)作物保險(xiǎn)制度的建立和農(nóng)作物保險(xiǎn)的運(yùn)作發(fā)揮了積極的作用，如經(jīng)濟(jì)研究局、全國(guó)農(nóng)作物服務(wù)中心、州立大學(xué)推廣中心等。

2.健全的法律法規(guī)支持體系。農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)對(duì)相關(guān)法律的依賴(lài)程度是相當(dāng)強(qiáng)的。所以，有必要通過(guò)農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)的立法，明確農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)的目的、性質(zhì)、農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)的經(jīng)營(yíng)主體組織形式及經(jīng)營(yíng)范圍、保險(xiǎn)費(fèi)率、農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)主體的權(quán)利與義務(wù)、政府的補(bǔ)償體制等。如，美國(guó)1938 年頒布的《聯(lián)邦農(nóng)作物保險(xiǎn)法》和1994 年通過(guò)的《聯(lián)邦農(nóng)作物保險(xiǎn)改革法》，日本于1929 年和1938 年頒布的《家禽保險(xiǎn)法》與《農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)法》以及1947 年頒布的《農(nóng)業(yè)災(zāi)害補(bǔ)償法》，均是農(nóng)作物保險(xiǎn)實(shí)施的重要依據(jù)。

3.有力的政策支持。政策支持主要是指政府運(yùn)用經(jīng)濟(jì)、行政、法律等手段，配合市場(chǎng)機(jī)制共同支持農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)的運(yùn)作與發(fā)展。在國(guó)外農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)的發(fā)展實(shí)踐中，政府的政策支持主要有：一是被保險(xiǎn)人的保費(fèi)補(bǔ)貼、經(jīng)營(yíng)主體的經(jīng)營(yíng)管理費(fèi)用補(bǔ)貼及稅收優(yōu)惠等經(jīng)濟(jì)支持；二是國(guó)家農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)公司的組建，農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)專(zhuān)項(xiàng)基金的設(shè)立，初始資本的籌集等行政上的支持；三是調(diào)查險(xiǎn)種、費(fèi)率厘定、區(qū)域規(guī)劃、法律法規(guī)的制定、對(duì)商業(yè)性保險(xiǎn)公司的監(jiān)督與管理等方面的法律與技術(shù)上的支持；四是再保險(xiǎn)，當(dāng)經(jīng)營(yíng)農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)的保險(xiǎn)機(jī)構(gòu)無(wú)力應(yīng)付巨災(zāi)損失時(shí)，通過(guò)分保把損失分散，確保保險(xiǎn)公司的經(jīng)營(yíng)穩(wěn)定；如美國(guó)聯(lián)邦農(nóng)作物保險(xiǎn)公司為具體經(jīng)辦農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)的機(jī)構(gòu)提供保障程度高、收費(fèi)低廉的再保險(xiǎn)支持；又如日本農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)是由都道府共濟(jì)聯(lián)合會(huì)和中央政府為市町村農(nóng)業(yè)共濟(jì)組合提供兩級(jí)再保險(xiǎn)。

4.適度強(qiáng)制保險(xiǎn)。為了提高和擴(kuò)大農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)覆蓋率，采取了強(qiáng)制性保險(xiǎn)和自愿保險(xiǎn)相結(jié)合的做法。如美國(guó)，農(nóng)作物巨災(zāi)保險(xiǎn)必須參加，但對(duì)于農(nóng)作物面臨的不同風(fēng)險(xiǎn)，美國(guó)保險(xiǎn)的強(qiáng)制性有差異，規(guī)定如果農(nóng)民不參加政府規(guī)定的農(nóng)作物保險(xiǎn)，那么他得不到政府的其它方面的福利計(jì)劃，這項(xiàng)政策使得農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)的覆蓋面迅速的擴(kuò)大。日本農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)規(guī)定，凡是關(guān)系到國(guó)家安全和人民生活的糧食作物、牲畜、蔬菜和果樹(shù)等為法定保險(xiǎn)范圍，實(shí)行強(qiáng)制性保險(xiǎn)，其余的實(shí)行自愿原則。日本政府為進(jìn)一步的防范農(nóng)業(yè)風(fēng)險(xiǎn)，將農(nóng)業(yè)信貸和農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)結(jié)合到一起，即凡是有農(nóng)業(yè)生產(chǎn)借貸的農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)標(biāo)的，即便說(shuō)是自愿保險(xiǎn)項(xiàng)目也應(yīng)該依法進(jìn)行強(qiáng)制性投保。

四、健全上海市農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)機(jī)制的建議

（一）加快完善多層次、多維度的農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)運(yùn)行保障體系。

1.提高農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)的風(fēng)險(xiǎn)保障水平，進(jìn)一步優(yōu)化財(cái)政補(bǔ)貼。

一是拓展風(fēng)險(xiǎn)保障范圍。短期內(nèi)，不僅應(yīng)將保障范圍擴(kuò)展到全部直接物質(zhì)成本，還應(yīng)將人工成本、土地租金、機(jī)械作業(yè)服務(wù)費(fèi)用等全部成本納入保障范圍。從長(zhǎng)遠(yuǎn)看，應(yīng)逐步實(shí)現(xiàn)由保成本向保產(chǎn)量以至保收入的轉(zhuǎn)變。二是動(dòng)態(tài)調(diào)整農(nóng)業(yè)風(fēng)險(xiǎn)保障水平。建議以三年為周期調(diào)整風(fēng)險(xiǎn)保障水平，以前三年的農(nóng)業(yè)生產(chǎn)平均成本為基數(shù)，并適當(dāng)考慮后三年生產(chǎn)成本要素上漲趨勢(shì)或產(chǎn)值增長(zhǎng)趨勢(shì)，確定后三年的風(fēng)險(xiǎn)保障水平，建立農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)的風(fēng)險(xiǎn)保障水平動(dòng)態(tài)調(diào)整機(jī)制。三是進(jìn)一步優(yōu)化農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)的財(cái)政補(bǔ)貼。首先，市級(jí)財(cái)政要重點(diǎn)加大對(duì)水稻、蔬菜、小麥、生豬、能繁母豬和奶牛等基礎(chǔ)大宗農(nóng)產(chǎn)品保險(xiǎn)的補(bǔ)貼力度，以實(shí)現(xiàn)基礎(chǔ)大宗農(nóng)產(chǎn)品保險(xiǎn)全覆蓋為目標(biāo)。其次，區(qū)縣財(cái)政要重點(diǎn)加大區(qū)域特色或區(qū)域重點(diǎn)農(nóng)產(chǎn)品的保險(xiǎn)補(bǔ)貼力度。現(xiàn)行的農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)政策為全市性政策，區(qū)域特色或區(qū)域重點(diǎn)農(nóng)產(chǎn)品的保險(xiǎn)保障程度和補(bǔ)貼比例都是偏低的，但區(qū)域特色或區(qū)域重點(diǎn)農(nóng)產(chǎn)品對(duì)所在區(qū)縣來(lái)說(shuō)，又是非常重要的，需要重點(diǎn)發(fā)展的。

2.探索試點(diǎn)自愿保險(xiǎn)與適度強(qiáng)制相結(jié)合，提高農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)參保率。

從農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)較為發(fā)達(dá)的國(guó)家的經(jīng)驗(yàn)來(lái)看，都通過(guò)適當(dāng)?shù)闹贫劝才?，?shí)行適度強(qiáng)制保險(xiǎn)與自愿保險(xiǎn)相結(jié)合，達(dá)到政府期望的目標(biāo)?？紤]到上海地區(qū)農(nóng)業(yè)生產(chǎn)實(shí)際情況和面臨的臺(tái)風(fēng)災(zāi)害較為突出，建議參照美國(guó)的做法，探索嘗試對(duì)水稻、麥子、蔬菜、生豬、能繁母豬、奶牛、大棚設(shè)施等對(duì)國(guó)計(jì)民生有著重要影響的基礎(chǔ)農(nóng)作物或設(shè)施中選取2到3個(gè)品種實(shí)行臺(tái)風(fēng)、暴雨責(zé)任的強(qiáng)制保險(xiǎn)，大幅提高該品種的主要風(fēng)險(xiǎn)責(zé)任的保險(xiǎn)覆蓋率，并通過(guò)幾年實(shí)踐來(lái)檢驗(yàn)這一做法的有效性，效果確實(shí)較為理想的，再逐步擴(kuò)大品種范圍。

3.各級(jí)政府提高對(duì)現(xiàn)代農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)財(cái)政支持力度。

為了更好發(fā)揮農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)在促進(jìn)現(xiàn)代都市農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)發(fā)展中的作用，新增農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)市級(jí)財(cái)政資金應(yīng)向現(xiàn)代農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)傾斜。2013年，作為落實(shí)《條例》的一項(xiàng)重要舉措，同時(shí)結(jié)合上海農(nóng)業(yè)實(shí)際，修訂完善2009年出臺(tái)的農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)政策。該政策明確享受中央財(cái)政補(bǔ)貼后，地方政府的補(bǔ)貼金額不可以減少，需要適度增加補(bǔ)貼金額。建議新增資金向現(xiàn)代農(nóng)業(yè)傾斜，增加補(bǔ)貼比例、提高保險(xiǎn)保障程度或新增補(bǔ)貼險(xiǎn)種，必要時(shí)，可與其他農(nóng)業(yè)政策或金融支持政策進(jìn)行聯(lián)動(dòng)，如產(chǎn)業(yè)獎(jiǎng)勵(lì)政策、信貸支持政策等與農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)掛鉤聯(lián)動(dòng)，從而更好推動(dòng)現(xiàn)代農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)健康持續(xù)發(fā)展。

（二）大力提升農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)機(jī)構(gòu)管理水平，提高服務(wù)品質(zhì)。

1.完善農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)基層服務(wù)體系，提高服務(wù)能力。

2012年以來(lái)，保險(xiǎn)公司已著手建立鎮(zhèn)級(jí)農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)推進(jìn)工作委員會(huì)，成立鎮(zhèn)“三農(nóng)”保險(xiǎn)服務(wù)中心，將農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)服務(wù)體系從現(xiàn)在的鎮(zhèn)級(jí)延伸到村級(jí)，確保發(fā)生重大自然災(zāi)害時(shí)，農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)工作人員能第一時(shí)間出現(xiàn)在受災(zāi)現(xiàn)場(chǎng)。為進(jìn)一步加強(qiáng)和完善本市農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)基層服務(wù)體系的建設(shè)和管理，加快推進(jìn)市農(nóng)委《關(guān)于進(jìn)一步加強(qiáng)和完善本市農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)基層服務(wù)體系建設(shè)的意見(jiàn)》的落實(shí)工作，力爭(zhēng)在2014年形成布局合理、覆蓋全面、依法合規(guī)、運(yùn)行高效的農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)基層服務(wù)網(wǎng)絡(luò)，做到“管理到區(qū)縣、機(jī)構(gòu)到鄉(xiāng)鎮(zhèn)、網(wǎng)絡(luò)到村組、服務(wù)到農(nóng)戶(hù)”，提高農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)服務(wù)水平。這也是貫徹落實(shí)《條例》的重要舉措。

2.加強(qiáng)農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)宣傳，提高農(nóng)戶(hù)知曉率和農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)參保率。

保險(xiǎn)公司要著重發(fā)揮農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)基層服務(wù)體系的宣傳作用，組織人員，進(jìn)村入戶(hù)，面對(duì)面向群眾宣傳。同時(shí)，要結(jié)合農(nóng)村實(shí)際，貼近基層，貼近群眾，創(chuàng)新載體，活化形式，以廣大農(nóng)民群眾喜聞樂(lè)見(jiàn)的方式宣傳農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)，提高宣傳效率。此外，各級(jí)政府著重通過(guò)廣播、電視、報(bào)紙、網(wǎng)絡(luò)等大眾傳媒，幫助保險(xiǎn)機(jī)構(gòu)做好農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)的面上宣傳。通過(guò)宣傳，增加農(nóng)戶(hù)的知曉率，提高農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)的參保率。

3.引入現(xiàn)代信息化高科技手段，提高農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)的精度和效率。

一是普及推廣能繁母豬電子智能標(biāo)識(shí)，在現(xiàn)有的能繁母豬工作的經(jīng)驗(yàn)基礎(chǔ)上，向奶牛、生豬等畜牧品種推廣，以全面提高養(yǎng)殖業(yè)保險(xiǎn)的信息化管理水平。同時(shí)，通過(guò)電子標(biāo)識(shí)可有效防止病死豬流入市場(chǎng)，為豬肉的食品安全體系建設(shè)提供高效信息化管理手段。二是深化利用農(nóng)委“一點(diǎn)通”平臺(tái)，進(jìn)行保險(xiǎn)數(shù)據(jù)和生產(chǎn)數(shù)據(jù)的自動(dòng)匹配，利用信息化手段落實(shí)農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)“五公開(kāi)、三到戶(hù)”的監(jiān)管要求，并利用信息系統(tǒng)發(fā)布災(zāi)害預(yù)警、保險(xiǎn)防災(zāi)防損措施等，提高綜合信息服務(wù)水平。三是探索嘗試并逐步推廣GPS 衛(wèi)星定位、3G智能終端、遠(yuǎn)程視頻定損的技術(shù)在農(nóng)險(xiǎn)方面的應(yīng)用，逐步建立上海農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)地理信息庫(kù)。通過(guò)GPS和移動(dòng)終端設(shè)備將承保標(biāo)的精確地理方位在地圖上準(zhǔn)確標(biāo)示，提高農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)承保理賠的工作效率，提升農(nóng)險(xiǎn)風(fēng)險(xiǎn)防范管理水平。

4.加大創(chuàng)新力度，提高現(xiàn)代都市農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)服務(wù)水平。

現(xiàn)代農(nóng)業(yè)采取規(guī)?；?、集約化、產(chǎn)業(yè)化的經(jīng)營(yíng)方式，投資規(guī)模大、回收周期長(zhǎng)，對(duì)風(fēng)險(xiǎn)保障的需求更加迫切。但是其“高技術(shù)、高投入、高風(fēng)險(xiǎn)、高產(chǎn)出”的特點(diǎn)與傳統(tǒng)農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)“低保障、廣覆蓋”的定位不相適應(yīng)?！笆濉逼陂g，觀光農(nóng)業(yè)、設(shè)施農(nóng)業(yè)、種源農(nóng)業(yè)、高效生態(tài)農(nóng)業(yè)和安全農(nóng)業(yè)等將成為現(xiàn)代農(nóng)業(yè)的主體，上述產(chǎn)業(yè)客觀上要求農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)經(jīng)營(yíng)主體不斷創(chuàng)新升級(jí)農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)品種，并將其滲透到現(xiàn)代農(nóng)業(yè)新領(lǐng)域、新項(xiàng)目中，滿(mǎn)足上海現(xiàn)代農(nóng)業(yè)發(fā)展實(shí)際需求。

（三）完善相關(guān)農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)配套服務(wù)政策。

1.加大家庭農(nóng)場(chǎng)扶持力度。

加大對(duì)家庭農(nóng)場(chǎng)的信貸支持，將現(xiàn)在的小額信貸保證保險(xiǎn)主體由合作社擴(kuò)展到家庭農(nóng)場(chǎng)，幫助家庭農(nóng)場(chǎng)獲取發(fā)展所需資金，并對(duì)家庭農(nóng)場(chǎng)開(kāi)展信用等級(jí)評(píng)估工作，對(duì)資信較好的家庭農(nóng)場(chǎng)給予授信額度，實(shí)行貸款優(yōu)先；對(duì)其提供農(nóng)業(yè)生產(chǎn)技術(shù)支持，防災(zāi)防損支持，提高家庭農(nóng)場(chǎng)自身發(fā)展能力；保險(xiǎn)公司加大保險(xiǎn)品種創(chuàng)新力度，開(kāi)發(fā)一攬子保險(xiǎn)，為家庭農(nóng)場(chǎng)提供全面的風(fēng)險(xiǎn)保障，為家庭農(nóng)場(chǎng)發(fā)展提供支持。

2.完善上海市財(cái)政支持的小額信貸保證保險(xiǎn)政策。

一是擴(kuò)大銀保聯(lián)合項(xiàng)下業(yè)務(wù)范圍。將本市家庭農(nóng)場(chǎng)納入銀保聯(lián)合項(xiàng)下支農(nóng)貸款擔(dān)保資金范圍，貸款擔(dān)保上限為50萬(wàn)元。二是調(diào)整銀保聯(lián)合模式項(xiàng)下?lián)ＹJ款上限。將銀保聯(lián)合項(xiàng)下合作社貸款上限由100萬(wàn)元調(diào)整為：市級(jí)示范合作社擔(dān)保貸款上限200萬(wàn)元，區(qū)縣級(jí)示范合作社貸款上限100萬(wàn)元，其他合作社上限50萬(wàn)元。三是增加銀保聯(lián)合項(xiàng)下支農(nóng)貸款擔(dān)保專(zhuān)項(xiàng)資金總量，將市財(cái)政安排的銀保聯(lián)合項(xiàng)下支農(nóng)貸款擔(dān)保專(zhuān)項(xiàng)資金額度由5000萬(wàn)元上調(diào)至1億元，各區(qū)縣配套資金額度相應(yīng)由200萬(wàn)元提高至400萬(wàn)元；四是調(diào)整損失補(bǔ)償資金承擔(dān)比例。將銀保聯(lián)合項(xiàng)下貸款損失補(bǔ)償資金承擔(dān)比例由統(tǒng)一調(diào)整為貸款最高限額下由財(cái)政支農(nóng)貸款擔(dān)保專(zhuān)項(xiàng)資金承擔(dān)90%、安信農(nóng)保承擔(dān)5%、商業(yè)銀行承擔(dān)5%。

3.加大農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化組織支持力度。

對(duì)農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化組織投保的險(xiǎn)種，可以適當(dāng)提高保險(xiǎn)金額，費(fèi)率給予一定的優(yōu)惠；加大產(chǎn)品開(kāi)發(fā)和創(chuàng)新，為產(chǎn)業(yè)化組織從事的新型的高精尖農(nóng)業(yè)提供保險(xiǎn)保障，化解潛在損失風(fēng)險(xiǎn)；加大信貸支持，適度放寬單筆貸款額度，擴(kuò)大貸款主體；提供良種和技術(shù)支持；提供更大力度的防災(zāi)防損支持；創(chuàng)新保險(xiǎn)品種，建立鼓勵(lì)產(chǎn)業(yè)化組織參加包括人身、財(cái)產(chǎn)、質(zhì)量安全在內(nèi)的一攬子產(chǎn)業(yè)化保險(xiǎn)品種，并給予一定的補(bǔ)貼。

4.進(jìn)一步豐富“以險(xiǎn)養(yǎng)險(xiǎn)”政策內(nèi)涵，財(cái)政補(bǔ)貼或政府直接購(gòu)買(mǎi)的商業(yè)類(lèi)保險(xiǎn)應(yīng)向農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)傾斜。

經(jīng)統(tǒng)計(jì)，2004年以來(lái)，農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)的市級(jí)保費(fèi)補(bǔ)貼金額與農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)累計(jì)支出賠款之間的杠桿比率達(dá)到了2.4倍，有效擴(kuò)大了市級(jí)財(cái)政的農(nóng)業(yè)災(zāi)害補(bǔ)償功能。這一政策能不能發(fā)揮好，關(guān)鍵還在于落實(shí)，從目前情況來(lái)看，還有一定距離。應(yīng)該加大這一政策的落實(shí)力度，如繼續(xù)將建房保險(xiǎn)、涉農(nóng)財(cái)產(chǎn)險(xiǎn)和責(zé)任險(xiǎn)、農(nóng)民的人身意外險(xiǎn)與農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)互為補(bǔ)充，由開(kāi)展農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)的公司經(jīng)營(yíng)，政府招投標(biāo)類(lèi)商業(yè)保險(xiǎn)項(xiàng)目，在同等條件下予以?xún)A斜，達(dá)到“以險(xiǎn)養(yǎng)險(xiǎn)”的政策目的。

（四）健全相關(guān)農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)配套機(jī)制。

1. 完善農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)巨災(zāi)風(fēng)險(xiǎn)分散機(jī)制。

一是擴(kuò)大財(cái)政支持的農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)機(jī)構(gòu)范圍。從原來(lái)上海市唯一安信農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)公司擴(kuò)大到在上海地區(qū)經(jīng)營(yíng)上海市種植業(yè)、養(yǎng)殖業(yè)等農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)業(yè)務(wù)的保險(xiǎn)機(jī)構(gòu)。二是將財(cái)政支持重點(diǎn)由托底轉(zhuǎn)向風(fēng)險(xiǎn)分散。對(duì)農(nóng)業(yè)險(xiǎn)賠付率在90%以下部分，由農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)承保的保險(xiǎn)機(jī)構(gòu)自行承擔(dān)；對(duì)農(nóng)業(yè)險(xiǎn)賠付率在90%—150%的部分，由保險(xiǎn)機(jī)構(gòu)購(gòu)買(mǎi)再保險(xiǎn)的方式分散風(fēng)險(xiǎn)。市財(cái)政對(duì)保險(xiǎn)機(jī)構(gòu)購(gòu)買(mǎi)再保險(xiǎn)予以補(bǔ)貼，補(bǔ)貼標(biāo)準(zhǔn)為保險(xiǎn)機(jī)構(gòu)上年度農(nóng)業(yè)險(xiǎn)賠付率在90%—150%區(qū)間內(nèi)再保險(xiǎn)保費(fèi)支出的60%，最高不超過(guò)800萬(wàn)元。三是調(diào)整巨災(zāi)托底的啟動(dòng)條件。對(duì)農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)賠付率150%以上部分，由承保的保險(xiǎn)機(jī)構(gòu)通過(guò)歷年按規(guī)定提取的大災(zāi)準(zhǔn)備金等承擔(dān)，若仍不能彌補(bǔ)的損失，差額部分由市、區(qū)（縣）財(cái)政通過(guò)一事一議方式研究解決。

2.探索建立非保險(xiǎn)責(zé)任突發(fā)災(zāi)害處理機(jī)制，提升農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)支持產(chǎn)業(yè)發(fā)展和補(bǔ)償農(nóng)民損失的能力。

農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)條款的制定和費(fèi)率的測(cè)算大多依據(jù)歷史基本情況，對(duì)于極端或異常災(zāi)害考慮較少。一旦發(fā)生異常災(zāi)害天氣，農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)尚不能覆蓋，而農(nóng)民又遭受了實(shí)實(shí)在在的損失，這就形成了農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)補(bǔ)償?shù)拿^(qū)。為提高極端或異常災(zāi)害天氣應(yīng)對(duì)能力，市財(cái)政、市農(nóng)委等部門(mén)應(yīng)聯(lián)合保險(xiǎn)公司建立健全非保險(xiǎn)責(zé)任突發(fā)災(zāi)害處理機(jī)制，包括處理機(jī)制如何啟動(dòng)、資金來(lái)源、補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)和資金撥付流程等，確保災(zāi)害發(fā)生后，提供恢復(fù)生產(chǎn)所需資金，適度補(bǔ)償農(nóng)民所受損失，提升農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)支持產(chǎn)業(yè)發(fā)展和補(bǔ)償農(nóng)民損失的能力。

3.創(chuàng)新農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移支付與農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)銜接模式，尤其是農(nóng)業(yè)災(zāi)害政府轉(zhuǎn)移支付的銜接。

政府當(dāng)農(nóng)民發(fā)生重大災(zāi)害損失或生活困難時(shí)，必須進(jìn)行救助，但應(yīng)在救助方式或補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)上進(jìn)行創(chuàng)新。比如救助資金如能通過(guò)農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)機(jī)構(gòu)渠道支付的，應(yīng)盡量通過(guò)農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)渠道而不是政府直接支付，從而可以提高農(nóng)民對(duì)農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)的了解和信任度，便于農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)的推廣和宣傳；又比如在發(fā)生損失的情況下，政府的救助政策與保險(xiǎn)政策應(yīng)是疊加的，而不是互相抵消的，即參加保險(xiǎn)的農(nóng)戶(hù)除享有同樣的政府救助外，還同時(shí)享受保險(xiǎn)補(bǔ)償，獲得更高程度的損失保障；再如救助資金的發(fā)放與農(nóng)戶(hù)參加保險(xiǎn)情況掛鉤，要求農(nóng)戶(hù)必須拿出救助資金的一部分用于參加農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)，否則將不能獲得相應(yīng)救助。通過(guò)上述做法，讓農(nóng)民意識(shí)到參加農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)是有好處的，從而提高農(nóng)民參保積極性，提升農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)覆蓋率，將隨機(jī)的、突發(fā)的財(cái)政救助逐步轉(zhuǎn)化為定期的、長(zhǎng)效的保險(xiǎn)補(bǔ)貼機(jī)制，不但可以有效提高災(zāi)害賠償標(biāo)準(zhǔn)和響應(yīng)速度，還可以提高財(cái)政資金的使用效率。

4.建立完善農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)考核機(jī)制，鞭策經(jīng)營(yíng)主體做好農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)工作。

為了更好地促進(jìn)農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)經(jīng)營(yíng)主體做好農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)工作，應(yīng)建立農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)考核機(jī)制。市級(jí)層面，應(yīng)將納入最低保有量考核的大宗類(lèi)基礎(chǔ)農(nóng)產(chǎn)品的農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)工作開(kāi)展情況與市級(jí)補(bǔ)貼資金掛鉤，如能較好完成目標(biāo)的，可進(jìn)行獎(jiǎng)勵(lì)，且獎(jiǎng)勵(lì)資金必須用于農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)；不能完成目標(biāo)的，應(yīng)采取相應(yīng)的懲罰措施。區(qū)級(jí)層面，除了考核做好上述大宗類(lèi)基礎(chǔ)農(nóng)產(chǎn)品的農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)工作外，應(yīng)重點(diǎn)考核區(qū)政府關(guān)注的農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)或區(qū)域特色農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)的保險(xiǎn)發(fā)展情況，建立相對(duì)應(yīng)的獎(jiǎng)勵(lì)懲罰措施。通過(guò)考核機(jī)制，可以提高農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)經(jīng)營(yíng)主體的工作積極性，促進(jìn)農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)更好發(fā)展。

責(zé)任編輯：洪峰