當(dāng)互聯(lián)互通的“非洲夢(mèng)”照進(jìn)現(xiàn)實(shí)……

今年5月李克強(qiáng)總理訪問非洲期間，中國(guó)與肯尼亞簽署了關(guān)于蒙巴薩—內(nèi)羅畢鐵路相關(guān)合作協(xié)議。根據(jù)遠(yuǎn)期規(guī)劃，該鐵路將連接肯尼亞、坦桑尼亞、烏干達(dá)、盧旺達(dá)、布隆迪和南蘇丹等東非六國(guó)，將促進(jìn)東非現(xiàn)代化鐵路網(wǎng)的形成和東非地區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展，為東非一體化提供基礎(chǔ)設(shè)施保障。

長(zhǎng)期以來，跨區(qū)域的基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)在非洲政界、商界、媒體和學(xué)界受熱捧，實(shí)現(xiàn)非洲各國(guó)間的“互聯(lián)互通”已經(jīng)是非洲10億民眾共有的“非洲夢(mèng)”，這種強(qiáng)烈訴求與當(dāng)前非洲對(duì)未來發(fā)展方向的定位密切相關(guān)。在2000年左右，以南非前總統(tǒng)姆貝基、尼日利亞前總統(tǒng)奧巴桑喬為代表的非洲政治家把“非洲一體化”和“非洲復(fù)興”作為非洲的兩大世紀(jì)目標(biāo)提出，其中“非洲一體化”被視為“非洲復(fù)興”的必要前提和必經(jīng)之路，因?yàn)殚L(zhǎng)期積貧積弱的非洲國(guó)家只有以“抱團(tuán)取暖”的方式，才能實(shí)現(xiàn)非洲大陸在國(guó)際體系中的崛起。

在“一體化”實(shí)踐中，已有成熟經(jīng)驗(yàn)的歐洲自然成為非洲學(xué)習(xí)和效仿的對(duì)象。歐洲一體化的方式是以整合域內(nèi)經(jīng)濟(jì)為前提，最終過渡到政治上的一體化。非洲一體化同樣遵循這種“先經(jīng)后政”的發(fā)展邏輯，南部非洲國(guó)家發(fā)展共同體、西非國(guó)家經(jīng)濟(jì)共同體和東非共同體等非洲次區(qū)域組織努力推動(dòng)域內(nèi)資本、服務(wù)和人員的自由流通，以加快共同市場(chǎng)的建設(shè)，但要實(shí)現(xiàn)這些，需要有與之相輔的跨國(guó)、跨區(qū)域基礎(chǔ)設(shè)施，而這已成為非洲經(jīng)濟(jì)一體化遇到的最大難題之一。

互聯(lián)互通對(duì)非洲發(fā)展的影響

目前，非洲尚未形成完整的交通運(yùn)輸體系，大多數(shù)交通線路從沿海港口伸向內(nèi)地，彼此間互相孤立。多數(shù)非洲國(guó)家都是資源出口型經(jīng)濟(jì)模式，其中16個(gè)內(nèi)陸國(guó)家資源稟賦高，但普遍落后于沿海國(guó)家，缺乏便利的交通基礎(chǔ)設(shè)施制約著內(nèi)陸國(guó)家的發(fā)展，剛果（金）、贊比亞、南蘇丹、津巴布韋、尼日爾等國(guó)均面臨出海口短缺、貨運(yùn)渠道不暢的難題，資源優(yōu)勢(shì)難以轉(zhuǎn)化為發(fā)展優(yōu)勢(shì)。非洲聯(lián)盟指出，非洲是世界上運(yùn)輸費(fèi)用最高的地區(qū)，運(yùn)輸成本占非洲內(nèi)陸國(guó)家總生產(chǎn)成本的20%到40%，遠(yuǎn)遠(yuǎn)高于發(fā)達(dá)國(guó)家10%的平均水平。根據(jù)非洲當(dāng)?shù)刂衅蟮脑u(píng)估，從剛果（金）第二大城市、工礦城市盧本巴希到非洲西海岸的安哥拉盧安達(dá)港或是東非坦桑尼亞的達(dá)累斯薩拉姆港的運(yùn)輸費(fèi)用，要遠(yuǎn)高于從中國(guó)天津港到這兩個(gè)港口的海運(yùn)費(fèi)用。

基礎(chǔ)設(shè)施互聯(lián)互通方面的滯后，也導(dǎo)致非洲發(fā)展的內(nèi)生動(dòng)力嚴(yán)重不足，在全球化經(jīng)濟(jì)體系中最易受到外部因素的沖擊。目前，非洲國(guó)家間貿(mào)易在非洲貿(mào)易總額中僅占10%～12%，而相比之下，歐洲地區(qū)的區(qū)域內(nèi)貿(mào)易為72%，亞洲為52%，北美為48%，中東也有16%～20%。南非貿(mào)易和工業(yè)部長(zhǎng)戴維斯認(rèn)為，如果非洲的域內(nèi)貿(mào)易總量能夠增加50%的話，那么非洲人均地區(qū)生產(chǎn)總值將增加30%。

非洲心余但力拙

從20世紀(jì)五六十年代非洲國(guó)家獨(dú)立之際起，非洲國(guó)家集體商討和出臺(tái)的跨區(qū)域戰(zhàn)略建設(shè)規(guī)劃舉不勝舉，“跨區(qū)域基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)”也是非洲聯(lián)盟歷年首腦峰會(huì)上出現(xiàn)最頻繁的話題之一，各種方案不斷被取消、修改、充實(shí)或更新。

到目前為止，主要有四大規(guī)劃方案。一是“泛非高速公路網(wǎng)”，由非洲統(tǒng)一組織在上世紀(jì)70年代制訂，包括南北和東西向“三橫六縱”的九條跨國(guó)公路；二是“十大鐵路通道”，由非洲鐵路聯(lián)盟于2004年提出，旨在實(shí)現(xiàn)非洲鐵路一體化，幾乎覆蓋所有非洲國(guó)家；三是“非洲行動(dòng)計(jì)劃”，2005年由非盟制訂，確定20余個(gè)優(yōu)先基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)項(xiàng)目，其中跨國(guó)項(xiàng)目九個(gè)；四是“非洲基礎(chǔ)設(shè)施發(fā)展規(guī)劃”，2012年由非盟首腦會(huì)議審議通過，對(duì)現(xiàn)有跨區(qū)域項(xiàng)目進(jìn)行整合與補(bǔ)充，確定了44條跨區(qū)域“交通走廊”，提出了2020年、2030年和2040年“三步走”方案，成為非洲跨區(qū)域基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的指導(dǎo)文件。同時(shí)，為了強(qiáng)化規(guī)劃落實(shí)的力度，非洲聯(lián)盟還啟動(dòng)了“總統(tǒng)支持基礎(chǔ)設(shè)施倡議”，采取具體項(xiàng)目由一國(guó)首腦負(fù)責(zé)的“包干制”。

非洲雖有詳盡、成體系的戰(zhàn)略規(guī)劃，但在具體實(shí)施上面臨艱巨挑戰(zhàn)，大部分規(guī)劃被束之高閣，或是舉步維艱，互聯(lián)互通的“非洲夢(mèng)”難以照進(jìn)現(xiàn)實(shí)。

第一，資金缺口過大。僅撒哈拉以南非洲基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的資金缺口就高達(dá)500億美元，在金融危機(jī)和西方財(cái)政緊縮政策影響下，非洲外部融資的空間減小，加上非洲國(guó)家自身發(fā)展水平較低，經(jīng)濟(jì)實(shí)力有限，很難靠自身力量滿足基建資金巨大的缺口。

第二，協(xié)調(diào)難度大?？鐓^(qū)域項(xiàng)目涉及的國(guó)家繁多，目前非盟自身的政治協(xié)調(diào)能力欠缺，各國(guó)都是優(yōu)先考慮“利我”項(xiàng)目，有些非洲國(guó)家經(jīng)濟(jì)產(chǎn)業(yè)或者出口商品結(jié)構(gòu)趨同，因此并不希望在本國(guó)給“競(jìng)爭(zhēng)對(duì)手”鋪路搭橋，同時(shí)部分沿海國(guó)家因自身物流條件優(yōu)越而忽視內(nèi)陸國(guó)家的合作要求。種種因素導(dǎo)致非洲資源難以整合，“單干”和“撂擔(dān)子”現(xiàn)象突出。

第三，原有交通網(wǎng)缺少維護(hù)，破敗不堪。如“泛非高速公路網(wǎng)”已建的部分目前有1/4路段缺失，并有2.5萬公里需要修繕和升級(jí)，剛果（金）的盧本巴希原本有鐵路通往安哥拉的本格拉港，但因年久失修，早已報(bào)廢，贊比亞境內(nèi)的兩條主要鐵路線路——坦贊鐵路系統(tǒng)和贊比亞鐵路系統(tǒng)也處于半癱瘓狀態(tài)，坦贊鐵路目前運(yùn)量只是高峰時(shí)期的1/5。

最后，多數(shù)規(guī)劃好大喜功，與非洲實(shí)際脫節(jié)。目前，非洲對(duì)跨國(guó)互聯(lián)互通充滿熱情，但其中也摻雜著不少浮躁和冒進(jìn)的成分，如非洲一些官員、學(xué)者熱議的“雙C”（從埃及開羅到南非開普敦）或是“雙S”（從塞內(nèi)加爾達(dá)喀爾到吉布提）的洲際鐵路，更多屬于政治“造勢(shì)”，拿不出令人信服的科學(xué)調(diào)研證明該項(xiàng)目能對(duì)當(dāng)?shù)匕l(fā)展起多少帶動(dòng)作用。

中國(guó)能夠扮演什么角色

近20年來中非經(jīng)貿(mào)關(guān)系實(shí)現(xiàn)了跨越式發(fā)展，而中非在基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)領(lǐng)域的合作成果尤為顯著。中國(guó)“要想富，先修路”的樸實(shí)理念在非洲備受推崇。近年來，中國(guó)依靠在資金、設(shè)備和技術(shù)方面的性價(jià)比優(yōu)勢(shì)，成為非洲工程承包市場(chǎng)上的“龍頭”。2011年南非標(biāo)準(zhǔn)銀行報(bào)告認(rèn)為，非洲基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)有2/3的資金來自中國(guó)。2012年，中國(guó)企業(yè)在非洲完成承包工程營(yíng)業(yè)額408.3億美元，占中國(guó)對(duì)外承包工程完成營(yíng)業(yè)總額的35%，非洲已連續(xù)四年成為中國(guó)第二大海外工程承包市場(chǎng)。

盡管中國(guó)在非洲基礎(chǔ)建設(shè)上成績(jī)斐然，經(jīng)驗(yàn)豐富，但跨區(qū)域基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)歷來是中非合作難啃的“骨頭”。從中非合作歷史來看，最有名的跨區(qū)域項(xiàng)目坦贊鐵路雖曾對(duì)非洲相關(guān)國(guó)家的政治與經(jīng)濟(jì)獨(dú)立起到重要的推動(dòng)作用，但目前已破敗不堪，嚴(yán)重依賴中方的“輸血”才得以維持。囿于跨國(guó)項(xiàng)目的種種困難，之后中非合作中的跨國(guó)大型基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)項(xiàng)目少之又少。而隨著中非關(guān)系的日益緊密，以及中國(guó)對(duì)非經(jīng)濟(jì)影響力的日漸壯大，非洲要求中國(guó)支持其跨國(guó)項(xiàng)目的訴求愈發(fā)高漲，南非總統(tǒng)祖馬曾多次與中國(guó)領(lǐng)導(dǎo)人溝通，希望中國(guó)支持南非領(lǐng)銜的“南北走廊計(jì)劃”。對(duì)中國(guó)而言，跨國(guó)基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目有助于提升中國(guó)對(duì)非影響力。在此背景下，在2012年第五屆中非合作論壇上，中國(guó)主動(dòng)把“參與非洲的跨區(qū)域基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)”作為未來中非合作的重點(diǎn)領(lǐng)域之一。今年5月，李克強(qiáng)總理訪問非洲四國(guó)時(shí)，提出中非可以合力打造非洲高速鐵路網(wǎng)絡(luò)、高速公路網(wǎng)絡(luò)、區(qū)域航空網(wǎng)絡(luò)的構(gòu)想。

盡管非洲對(duì)于中國(guó)參與的呼聲日益高漲，但是非洲互聯(lián)互通是一個(gè)龐大、復(fù)雜的長(zhǎng)期工程，不會(huì)一蹴而就，只能隨著非洲發(fā)展水平的提升而不斷改善，歸根到底依賴于非洲自身能力建設(shè)，中國(guó)在參與過程中，切忌搞“一肩挑”，或是給予過高、過滿的承諾，這不僅超出中國(guó)能力和職責(zé)范圍，并且嚴(yán)重有損于中非關(guān)系良性、可持續(xù)的發(fā)展。根據(jù)當(dāng)前國(guó)際經(jīng)濟(jì)合作的游戲規(guī)則以及以往中非合作經(jīng)驗(yàn)，互利雙贏、以市場(chǎng)為導(dǎo)向的商業(yè)化運(yùn)作模式是惟一選擇。

對(duì)于中非合作，可有以下幾個(gè)方面的思考。首先，中國(guó)在參與合作時(shí)不可盲目沖動(dòng)，對(duì)非方提出的項(xiàng)目應(yīng)有充分的自行調(diào)研，綜合考慮相關(guān)國(guó)的政局、政策協(xié)調(diào)與實(shí)施能力、財(cái)政和物力償債能力以及社會(huì)輿論等因素，從盈利性和可操作性出發(fā)，避免“吃力不討好”的現(xiàn)象出現(xiàn)。

其次，要循序漸進(jìn)，先易后難。在項(xiàng)目選擇上，應(yīng)從一些市場(chǎng)條件成熟、商業(yè)邊際效應(yīng)較高或已有一定基礎(chǔ)的國(guó)家入手，例如埃塞俄比亞連接吉布提的鐵路項(xiàng)目，總路程不長(zhǎng)，但能極大改善埃塞俄比亞的物流狀況，且兩國(guó)相關(guān)政策連續(xù)性較好。大量中企已經(jīng)參與到非洲多國(guó)的國(guó)內(nèi)交通干線建設(shè)，中方應(yīng)利用好現(xiàn)有資源，避免“另起爐灶”，把這些國(guó)內(nèi)干線向鄰國(guó)延伸或串聯(lián)，接好部分“斷頭”和“斷尾”公路，也是很有意義的跨區(qū)域項(xiàng)目。在地區(qū)國(guó)家選擇上，東非和南部非洲這些經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平較高、安全形勢(shì)較好的地區(qū)可先行先試。

第三，在行業(yè)選擇上應(yīng)多元考慮。非洲的互聯(lián)互通不僅是公路、鐵路，也包括航空、電力和通訊，而相較而言，通訊、電力等行業(yè)要比跨國(guó)公路、鐵路建設(shè)容易些，尤其在通訊行業(yè)，中國(guó)已有實(shí)施跨國(guó)項(xiàng)目的基礎(chǔ)，東非、西非多國(guó)的通訊傳輸網(wǎng)均由中企承建。

最后，應(yīng)該有“開門辦項(xiàng)目”的精神，積極拓展多元化的合作，通過與當(dāng)?shù)卣?、企業(yè)、銀行等共同投資、分擔(dān)風(fēng)險(xiǎn)，形成“利益捆綁”，同時(shí)也可探索與歐美和其他新興大國(guó)的合作，避免不必要的惡性競(jìng)爭(zhēng)和外部干擾，實(shí)現(xiàn)優(yōu)勢(shì)互補(bǔ)。

（作者為中國(guó)現(xiàn)代國(guó)際關(guān)系研究院非洲所研究人員）