美墨邊境危機(jī)凸顯移民政策調(diào)整難題

“請(qǐng)記住我們?cè)谟懻摰氖呛⒆印麄兪侨?，而且是最無(wú)助而脆弱的群體……你們國(guó)家應(yīng)當(dāng)承擔(dān)重大責(zé)任，大量非法交易滋生著暴力、減少機(jī)會(huì)、助長(zhǎng)非法移民，就是因?yàn)槊绹?guó)是最大的毒品消費(fèi)國(guó)。”剛剛就任半年多的洪都拉斯總統(tǒng)胡安·奧蘭多·赫爾南德斯7月24日在華府表達(dá)他對(duì)當(dāng)前美墨邊境危機(jī)的憂慮。當(dāng)日他與危地馬拉、薩爾瓦多兩國(guó)元首一道會(huì)見(jiàn)了美國(guó)國(guó)會(huì)高層，并于次日與美國(guó)總統(tǒng)奧巴馬、副總統(tǒng)拜登深入磋商危機(jī)的解決之道。

事實(shí)上，美國(guó)邊境非法兒童移民的大量涌入，使本就舉步維艱的華府政壇雪上加霜。被期待盡快直面危機(jī)的奧巴馬卻似乎猶豫不決，甚至在造訪得州時(shí)拒絕了到邊境實(shí)地走訪。按照他自己的話說(shuō)，這是一次“緊急人道狀況”。

搬起石頭砸自己腳？

自去年10月以來(lái)，大量來(lái)自中美洲的非法兒童移民通過(guò)墨西哥涌至美國(guó)南部邊境線，他們中的多數(shù)來(lái)自洪都拉斯、危地馬拉以及薩爾瓦多三國(guó)，其中以洪都拉斯最多。截至今年7月，非法兒童移民已超過(guò)5.7萬(wàn)人。年齡大多在5到17歲，且無(wú)人陪伴、無(wú)依無(wú)靠，引發(fā)美國(guó)聯(lián)邦和各相關(guān)州的密切關(guān)注。根據(jù)預(yù)計(jì)，到今年年底，非法兒童移民的數(shù)量可能激增至9萬(wàn)。

關(guān)于危機(jī)乍現(xiàn)的原因，始終存在較大爭(zhēng)論，但人們普遍認(rèn)為中美洲國(guó)家目前的窘?jīng)r是重要的誘因。這些國(guó)家大多經(jīng)濟(jì)形勢(shì)堪憂，人民饑餓貧困，失業(yè)率奇高，而政府卻回天乏術(shù)。與經(jīng)濟(jì)衰退相關(guān)的是社會(huì)動(dòng)蕩，尤其是暴力犯罪猖獗，販毒和人口販賣等犯罪活動(dòng)網(wǎng)絡(luò)化發(fā)展，政府對(duì)其屢禁不絕、束手無(wú)策，長(zhǎng)期困擾社會(huì)發(fā)展。經(jīng)濟(jì)與社會(huì)環(huán)境的雙重負(fù)面因素，刺激著百姓對(duì)國(guó)家前途失望，迫切想改變命運(yùn)。

雖然美國(guó)國(guó)內(nèi)對(duì)于非法移民潮源自中美洲亂局的判斷存在共識(shí)，但這種共識(shí)顯然還遠(yuǎn)遠(yuǎn)不到位。如果回顧從冷戰(zhàn)時(shí)代至今美國(guó)對(duì)中美洲地區(qū)的外交政策，不難看出，如今的亂局其實(shí)是美國(guó)自食其果。在這段歷史中至少有兩個(gè)事實(shí)不可否認(rèn)：其一，美國(guó)分別不同程度地插手了洪都拉斯、危地馬拉以及薩爾瓦多三國(guó)的內(nèi)政，甚至發(fā)動(dòng)政變，扶植過(guò)親美人士上臺(tái)，直接打亂了當(dāng)?shù)厝嗣褡杂蛇x擇發(fā)展道路的正常步伐，造成了政策無(wú)法連續(xù)與穩(wěn)定，經(jīng)濟(jì)與社會(huì)陷入動(dòng)蕩與失序。其二，上世紀(jì)80年代以來(lái)美國(guó)主導(dǎo)了多次針對(duì)該地區(qū)的反毒品戰(zhàn)爭(zhēng)，希望以此從根源上解決美國(guó)毒品泛濫的頑疾。但事實(shí)上，反毒品戰(zhàn)爭(zhēng)的正面效果是極為短期的，最終反而嚴(yán)重影響了該地區(qū)的經(jīng)濟(jì)與社會(huì)秩序，降低了公眾對(duì)政府的信心，甚至治標(biāo)不治本地加劇了跨國(guó)犯罪網(wǎng)絡(luò)化的形成。

客觀而言，今天的邊境危機(jī)反映出美國(guó)政府在移民政策上的失敗，至少是缺乏審慎。比如，1990年美國(guó)國(guó)會(huì)曾批準(zhǔn)了所謂的“暫時(shí)保護(hù)狀態(tài)”，即對(duì)于某些無(wú)永久居留資格的移民采取暫緩遣送、給予暫時(shí)居留的身份。這一政策的結(jié)果是，薩爾瓦多人在10年中增加了22萬(wàn)，其中大多數(shù)是已在美的薩爾瓦多人的親屬來(lái)美團(tuán)聚的情況，顯然總統(tǒng)和國(guó)會(huì)并未能預(yù)見(jiàn)到移民對(duì)家人團(tuán)聚的渴望。

奧巴馬上臺(tái)后的一個(gè)類似“暫時(shí)保護(hù)狀態(tài)”的政策也與這場(chǎng)危機(jī)脫不了干系。2012年6月，奧巴馬通過(guò)行政備忘錄的方式授權(quán)國(guó)土安全部執(zhí)行了一項(xiàng)所謂“暫緩兒童遣返”的計(jì)劃，給予已抵達(dá)美國(guó)的年輕非法移民兩年的暫緩遣返，此舉被認(rèn)為具有鮮明的選舉動(dòng)員色彩。2013年6月，國(guó)會(huì)眾議院在共和黨的推動(dòng)下，投票廢止了該項(xiàng)計(jì)劃，但由于民主黨控制的參議院毫無(wú)動(dòng)作，因而并未徹底終止。雖然該計(jì)劃只針對(duì)已經(jīng)抵達(dá)美國(guó)的年輕外籍人士，且附帶著較為復(fù)雜的申請(qǐng)程序，但仍舊傳遞出了錯(cuò)誤信號(hào)，特別是那些已經(jīng)在美處于“暫時(shí)保護(hù)狀態(tài)”下的父母，極可能向販賣人口的“蛇頭”支付大概六七千美金，將他們的子女從中美洲帶入美國(guó)，于是也就掀起了這一輪非法兒童移民的浪潮。

引導(dǎo)公眾更為認(rèn)同共和黨的立場(chǎng)

7月25日，奧巴馬在會(huì)見(jiàn)洪都拉斯、危地馬拉以及薩爾瓦多三國(guó)總統(tǒng)之后極為委婉地否認(rèn)了給予涌入邊境兒童“難民”地位的可能性。但根據(jù)福克斯新聞網(wǎng)的民意調(diào)查，民主黨受訪者中的57%支持給予難民地位、并將之留在美國(guó)?？梢?jiàn)，奧巴馬這次并沒(méi)有遵循本黨多數(shù)立場(chǎng)。

在處理這場(chǎng)危機(jī)中，奧巴馬的緩慢與遲疑被廣泛批評(píng)，民調(diào)顯示有56%的受訪者對(duì)奧氏的應(yīng)對(duì)表示不滿。曾在2012年參與共和黨總統(tǒng)初選、并被認(rèn)為在2016年仍有可能空間的得克薩斯州州長(zhǎng)里克·佩里則很快派出了1000人的國(guó)民警衛(wèi)隊(duì)?wèi)?yīng)對(duì)該事件，被認(rèn)為有意與奧巴馬形成“高下立判”的對(duì)比。

奧巴馬采取的第一個(gè)重要應(yīng)對(duì)措施是向國(guó)會(huì)尋求總數(shù)為37億美元的專項(xiàng)臨時(shí)撥款，以用于為非法入境的兒童提供臨時(shí)住宿、增派司法和移民官員等事宜。不過(guò)，一天之后，以博納為首的國(guó)會(huì)眾議院共和黨領(lǐng)導(dǎo)層就針?shù)h相對(duì)地拋出了自己的撥款計(jì)劃，總數(shù)僅為15億美元。同日，國(guó)會(huì)參議院撥款委員會(huì)代表民主黨陣營(yíng)又提出了一項(xiàng)27.3億美元的應(yīng)對(duì)撥款計(jì)劃。這個(gè)數(shù)字雖然仍比奧巴馬的要求少了將近10億美元，但仍舊比共和黨的數(shù)字高出很多。為了盡快達(dá)成一致，民主黨的撥款計(jì)劃中甚至還塞入了用于撲救山火以及用于支持以色列鐵穹導(dǎo)彈系統(tǒng)的費(fèi)用，以迎合共和黨的胃口。

令人意外的是，兩天之后，國(guó)會(huì)眾議院共和黨領(lǐng)導(dǎo)層再次修改了撥款計(jì)劃，縮減至不足10億美元。按照眾議院預(yù)算委員會(huì)主席、共和黨人保羅·瑞恩的說(shuō)法，“這是件好事，我們眾議院的多數(shù)人希望解決問(wèn)題，采取更為切中要害的方式”。目前，在共和黨陣營(yíng)內(nèi)部，一部分人期待在有限撥款的情況下解決問(wèn)題，另一部分人則強(qiáng)硬地不同意撥款并要求嚴(yán)格邊境執(zhí)法。顯然，博納、瑞恩等人的立場(chǎng)屬于較為務(wù)實(shí)的前者，而后者也存在著極大的民意基礎(chǔ)。根據(jù)美國(guó)電視新聞網(wǎng)的民調(diào)，已有51%的公眾認(rèn)為美國(guó)移民政策的主要關(guān)注點(diǎn)是共和黨一再?gòu)?qiáng)調(diào)的邊境安全，認(rèn)同民主黨傾向于的移民地位合法化者為45%，而這兩個(gè)數(shù)字在2月份分別是41%和54%。換言之，邊境危機(jī)正在引導(dǎo)公眾更為認(rèn)同共和黨在移民議題上的看法。

根據(jù)布魯金斯學(xué)會(huì)近日的研究報(bào)告，共和黨的移民立場(chǎng)不會(huì)在2014年傷害共和黨勢(shì)不可擋的選情利好。這不但是因?yàn)橐泼褡h題并非這個(gè)競(jìng)選周期的核心議題，更是因?yàn)檫@次邊境危機(jī)又為奧巴馬在所謂的“濫用職權(quán)”的基礎(chǔ)上加上一條“暫緩兒童遣返”導(dǎo)致政策惡果的“罪狀”。一個(gè)繼續(xù)低迷的在任民主黨總統(tǒng)支持率，無(wú)疑將是助力共和黨中期選舉的一劑猛藥。

政黨政治被移民議題塑造

長(zhǎng)期而言，共和黨在移民政策上持強(qiáng)硬立場(chǎng)，強(qiáng)調(diào)維護(hù)邊境地區(qū)安全。特別是在國(guó)會(huì)眾議院多數(shù)黨領(lǐng)袖埃里克·坎托意外初選落敗之后，其在移民議題上的松動(dòng)與軟化也被共和黨視為前車之鑒，恐怕不會(huì)有太多人再愿“越雷池半步”。但共和黨的這一站位的確無(wú)法吸引目前的拉美裔選民。這種由移民議題帶來(lái)的不利地位，對(duì)共和黨而言可能不僅僅停留于選舉層次。根據(jù)目前美國(guó)大商業(yè)團(tuán)體的多次表態(tài)觀察，大商業(yè)利益普遍認(rèn)為開(kāi)放的移民政策及其帶來(lái)的大量人力資源與市場(chǎng)有助于提振美國(guó)經(jīng)濟(jì)，而該立場(chǎng)與長(zhǎng)期代表大商業(yè)利益的共和黨陣營(yíng)格格不入。也就是說(shuō)，移民政策上的取舍，極可能導(dǎo)致共和黨內(nèi)部利益的分裂與重組。

相比之下，民主黨也未必會(huì)有更好的狀態(tài)。亞拉巴馬州國(guó)會(huì)參議員杰夫·賽申斯曾撰文指出，新世紀(jì)以來(lái)，美國(guó)向海外勞工特別是新移民發(fā)放了超過(guò)2600萬(wàn)個(gè)簽證，這對(duì)于面臨失業(yè)威脅、且收入低下的美國(guó)勞工階層而言，肯定是個(gè)敏感數(shù)字。雖然這位分管移民事務(wù)的參議院司法委員會(huì)領(lǐng)袖的口吻不乏挑撥意味，但賽申斯的確提出了一個(gè)潛在的致命問(wèn)題：民主黨的移民政策如何得到作為其基本盤的勞工階層的支持？即如何解決移民潮對(duì)勞工階層的可能沖擊？

這樣看來(lái)，在美國(guó)人口結(jié)構(gòu)重大變動(dòng)驅(qū)動(dòng)美國(guó)政壇大重組的今天，移民議題正是引爆這個(gè)漫長(zhǎng)而激蕩過(guò)程的導(dǎo)火索。奧巴馬在與“博納們”爭(zhēng)辯移民政策時(shí)，其所立身的政黨政治也在被移民議題塑造。

（作者為中國(guó)社會(huì)科學(xué)院美國(guó)研究所助理研究員）