魯哈尼的外交新政開門紅

近年的中東動蕩不堪，無論是敘利亞內(nèi)戰(zhàn)，伊拉克和利比亞的準(zhǔn)內(nèi)戰(zhàn)，還是加沙沖突和埃及政權(quán)反復(fù)易手，傳遞的都是負(fù)能量。惟一真正積極的變化得數(shù)伊朗核問題談判取得重要進展，伊朗與西方關(guān)系也出現(xiàn)向好苗頭，這大概是預(yù)測中東未來幾十年地區(qū)格局演變的最重要線索。其源頭則是魯哈尼當(dāng)選伊朗總統(tǒng)。自去年8月履職至今，魯哈尼正好執(zhí)政一周年。

最大的外交亮點

最近十余年，核問題是伊朗最重要的外交問題，也是極重要的安全問題和國內(nèi)政治議題。對核問題的政策和立場日益明顯地影響到伊朗政治家的仕途與命運。在去年伊朗總統(tǒng)選舉中，核問題就是候選人激辯的重要議題。魯哈尼的勝出和賈利利的落敗，與各自核政策有著相當(dāng)程度的關(guān)聯(lián)。賈利利和魯哈尼是風(fēng)格不同的兩位核談判代表。前者是時任核談判代表，采取的是強硬姿態(tài)，要求西方國家解除對伊制裁；曾于2003年至2005年擔(dān)任核談判代表的魯哈尼采取的是實用主義立場，認(rèn)為好斗無益于伊朗民眾。當(dāng)選總統(tǒng)后，魯哈尼清醒地認(rèn)識到，其首要外交任務(wù)就是推動伊核談判取得實質(zhì)進展?？梢哉f，魯哈尼的積極態(tài)度主觀上為伊朗注入了核談動力，客觀上也贏得了對手美國的信任。

自去年10月中旬始，伊核問題七國在日內(nèi)瓦連開三輪正式會晤，最終于11月25日達成“日內(nèi)瓦臨時協(xié)議”。自今年2月始在維也納連續(xù)進行旨在磋商全面協(xié)議的六輪正式會晤，最終于7月18日達成將“日內(nèi)瓦臨時協(xié)議”延期四個月的共識。臨時協(xié)議對美伊是雙贏的。伊朗稀釋和轉(zhuǎn)化所有20%豐度的濃縮鈾，暫停主要核設(shè)施的研發(fā)和建造，這化解了伊朗短期內(nèi)擁核的緊迫威脅；美國則允許伊朗在現(xiàn)有基礎(chǔ)上繼續(xù)出口石油，歐盟解除對伊朗原油運輸保險的禁令等，使得伊朗遏制了石油出口持續(xù)下滑的趨勢，松弛了嚴(yán)厲制裁下繃緊的經(jīng)濟神經(jīng)。實際操作中，伊朗似乎從臨時協(xié)議中收獲了更多實利。數(shù)據(jù)顯示，近半年來伊朗的實際石油出口達到每日約120萬桶甚至更高，通過出口石化產(chǎn)品等方式獲得的直接制裁減緩或達110億美元，均高于臨時協(xié)議中的相關(guān)規(guī)定。美國有學(xué)者認(rèn)為，伊朗利用了“臨時協(xié)議創(chuàng)造的時間與空間，進行了宏觀經(jīng)濟調(diào)控，如削減開支、緊縮貨幣、穩(wěn)定匯率等”，這使伊朗通脹率從去年初約40%降至近期的17%，2014年全年經(jīng)濟增長率將由過去兩年的負(fù)值回升至1.5%。

臨時協(xié)議的達成與鞏固是魯哈尼執(zhí)政一年來的最大亮點，他本人功不可沒。魯哈尼在兩個方面顯示了過人之處。一是他形成了以部分限制核研發(fā)換取部分減輕制裁的清晰談判策略。前任總統(tǒng)內(nèi)賈德時期，伊朗一方面也想和西方談判，一方面卻對談判持不信任態(tài)度，對制裁威脅估計不足，賭博式地推進核研發(fā)，最終導(dǎo)致嚴(yán)厲制裁，進而造成經(jīng)濟上的混亂與困難。魯哈尼深知經(jīng)濟和民生問題的重要性，更意識到西方制裁是導(dǎo)致伊朗經(jīng)濟困頓的直接原因。要穩(wěn)定和恢復(fù)伊朗經(jīng)濟，回應(yīng)選民關(guān)切，通過核談減緩制裁是捷徑。臨時協(xié)議的達成實現(xiàn)了上述目標(biāo)。

二是建立了強大核談團隊，理順核外交機制。魯哈尼任總統(tǒng)前，伊朗的核外交機制有些混雜。核外交的具體負(fù)責(zé)人和首席核談代表是最高國家安全委員會秘書，外交部、伊朗原子能機構(gòu)人員輔助參與。最高國安會秘書須由最高領(lǐng)袖任命，向最高領(lǐng)袖而非總統(tǒng)負(fù)責(zé)。因此，當(dāng)總統(tǒng)與最高國安會秘書意見不一致時，伊朗的核外交政策和團隊就會出現(xiàn)內(nèi)部問題。而在外談判最忌后院起火。魯哈尼上任后，毅然任命與自己觀念近似的扎里夫擔(dān)任外交部長，并兼任首席核談判代表，實際上是以外交部掌管核談業(yè)務(wù)，最高國安會秘書不再負(fù)責(zé)具體核談。這樣，總統(tǒng)、外長組成了簡潔、順暢的核外交決策和執(zhí)行團隊。核談期間，扎里夫能長期坐鎮(zhèn)會場，進行高強度的多邊、雙邊會談，較少受國內(nèi)掣肘，與魯哈尼為其搭建的制度保障密不可分。

美伊關(guān)系變軌的開端之年？

當(dāng)今時代，對美關(guān)系是許多國家最重要的對外關(guān)系，伊朗不僅不例外，甚至尤其如此。1979年伊斯蘭革命前，巴列維王朝過分親美，成為民眾反對巴列維王朝的重要理由之一。革命后，伊斯蘭共和國政權(quán)過度反美，導(dǎo)致國際孤立和制裁，吃了不少苦頭。對于這一點，伊朗的政治精英心知肚明。霍梅尼去世后，伊朗連續(xù)兩屆總統(tǒng)都謀求改善與西方關(guān)系，至哈塔米執(zhí)政時還出現(xiàn)了美伊改善關(guān)系的重要機遇，但終因9.11事件、伊拉克戰(zhàn)爭等事變而不了了之。內(nèi)賈德時期，美伊關(guān)系持續(xù)緊張，甚至幾度有引發(fā)軍事沖突的危險。這一態(tài)勢在魯哈尼執(zhí)政后得到了扭轉(zhuǎn)。

2013年9月下旬，魯哈尼大膽出招，先是與美國總統(tǒng)奧巴馬通信，后分別在《華盛頓郵報》撰文、在聯(lián)大發(fā)言，闡述對伊核問題、美伊關(guān)系的看法，呼吁美國對他提出的“建設(shè)性互動”積極回應(yīng)。9月27日，伊朗外長扎里夫與美國國務(wù)卿克里在聯(lián)大期間舉行的伊核問題外長會中會晤，成為伊斯蘭革命以來美伊最高級別的會談。同日，魯哈尼與奧巴馬進行了15分鐘電話交談，更是伊斯蘭共和國史上的破天荒之舉。魯哈尼的開拓為美伊的后續(xù)溝通打通了道路。此后幾乎每輪核談中，美伊均進行了副外長級雙邊磋商。在去年11月和今年7月的關(guān)鍵核談中，美伊均進行了外長級雙邊磋商。更值得注意的是，美伊還開拓了單獨的雙邊接觸渠道。去年底，美伊在阿曼進行了副外長級的秘密接觸；今年6月，美伊公開宣布在維也納進行副外長級會談。雙邊直談對多邊核談起到了關(guān)鍵推動作用?？梢哉f，借助核談這一平臺，美伊已經(jīng)開啟了準(zhǔn)機制化的、較高級別的雙邊溝通，這是過去30多年美伊關(guān)系中的頭一回。

與美國直接對話，這在伊朗是敏感的政治問題。最高領(lǐng)袖哈梅內(nèi)伊的態(tài)度非常關(guān)鍵，他對此有兩個重要表態(tài)，一是認(rèn)為伊朗與美國打交道時可以顯示“巨大的靈活性”，二是認(rèn)為美國雖不可信賴，但不反對與之談判。在伊朗的政治話語中，這種表態(tài)相當(dāng)于給改進美伊關(guān)系開了綠燈。哈梅內(nèi)伊絕非對美國有什么好感和期待，他的表態(tài)其實與魯哈尼對哈梅內(nèi)伊的承諾、哈梅內(nèi)伊對魯哈尼的信任很有關(guān)系?？梢哉f，魯哈尼在美伊關(guān)系上下了賭注、冒著風(fēng)險。

當(dāng)然，美伊關(guān)系并不可能出現(xiàn)突變。臨時協(xié)議雖然延期，但最終能否達成全面協(xié)議仍不確定。經(jīng)過半年來的討價還價，能讓步的都讓了，剩下的都是“紅線”問題。而且，美伊關(guān)系的癥結(jié)甚多，核問題之外還有地區(qū)權(quán)益之爭、恐怖主義、人權(quán)等諸多問題。美伊現(xiàn)階段只談核問題，幾乎不涉及其他問題，這從側(cè)面說明美伊關(guān)系全面改善的時機并未到來。但可以肯定的是，美伊雙方都不想退回到臨時協(xié)議之前的狀態(tài)，即使核談不能再進一步，也要保持目前的緩和態(tài)勢。如果做一個大膽的預(yù)測，2013～2014年很可能是美伊關(guān)系由總體對抗走向相對緩和的轉(zhuǎn)折年份。當(dāng)然緩和將是相當(dāng)漫長的過程，還會受各種因素干擾。

改變伊朗孤家寡人的形象

除通過核談改善與美西方關(guān)系外，魯哈尼還重點改善與歐洲及中東地區(qū)其他國家的關(guān)系。歐洲方面，伊朗政府自去年末以來邀請了意大利、比利時、奧地利等國外長、歐盟外交與安全政策高級代表、歐洲多國議會代表團訪伊，魯哈尼則于今年1月親自率團出席世界經(jīng)濟論壇達沃斯年會，為伊朗能源和經(jīng)濟部門吸引外資。2011年底，英國與伊朗曾因數(shù)千名伊朗民眾沖擊英國使館、抗議英國對伊朗實施新一輪單邊制裁而斷交，但魯哈尼上臺后英伊迅速恢復(fù)接觸，互設(shè)臨時代辦，正在籌辦復(fù)館建交事宜。中東是伊朗真正能發(fā)揮影響力的地區(qū)，但遜尼派國家對伊朗戒心甚深，這是對伊朗外交的重要制約因素。魯哈尼為修復(fù)與鄰居們的關(guān)系做了很多努力。去年8月和今年3月，阿曼蘇丹卡布斯與魯哈尼實現(xiàn)互訪；去年12月，伊朗外長訪問海灣地區(qū)的科威特、阿聯(lián)酋、卡塔爾和阿曼；今年6月，85歲高齡的科威特埃米爾訪問伊朗，這是科威特國家元首自伊斯蘭革命后首次到訪；稍后，魯哈尼高調(diào)訪問土耳其，這是伊朗總統(tǒng)自1996年后首次正式訪土。

當(dāng)然，伊朗與歐洲和中東國家關(guān)系的改善并不徹底。伊朗與歐洲的關(guān)系仍取決于核談進展，伊朗與遜尼派陣營老大沙特的關(guān)系仍因敘利亞、伊拉克等問題而處于僵持。然而，魯哈尼的確正在改變伊朗孤家寡人、與鄰居們不相往來的形象，這對促進核問題談判，對營造適于提振經(jīng)濟的健康環(huán)境都起到了正面作用。

會重蹈哈塔米的覆轍嗎

無論是在核問題、美伊關(guān)系，還是睦鄰關(guān)系上，魯哈尼上任首年均有建樹。綜合觀之，魯哈尼成功地調(diào)整了伊朗外交的態(tài)勢與格局。伊朗歷史上有均勢外交的傳統(tǒng)，即在大國強國之間保持相對中立，讓大國強國互相制衡，最終維護伊朗自身利益。這在19世紀(jì)英俄爭奪伊朗之時表現(xiàn)得比較突出。而過分地依賴某大國或激烈地對抗某大國，則構(gòu)成高風(fēng)險。霍梅尼時期，伊朗與美國激烈對抗，到內(nèi)賈德時期，伊朗外交“向東看”，政治上與俄羅斯走得更近，經(jīng)濟上對中國和東亞國家的依賴更高，外交上明顯偏科瘸腿。魯哈尼治下的伊朗重新與美歐走近，同時保持了與中、俄的密切合作，在一定程度上恢復(fù)了外交均勢格局。

不過，魯哈尼的外交新政絕不會一帆風(fēng)順。在這方面，哈塔米是前車之鑒。哈塔米上臺伊始就提出“文明間對話”，推動美伊兩國民間交流，第一任期內(nèi)即訪問意大利、法國、德國，但高開低走，好態(tài)勢未能延續(xù)并開花結(jié)果。一方面，當(dāng)時的外部環(huán)境脆弱多變，尤其是美國總統(tǒng)小布什的強硬政策徹底惡化了美伊關(guān)系；另一方面，他遭到伊朗國內(nèi)保守陣營抵制，還失去了最高領(lǐng)袖的支持，“文明間對話”的外交變得虛有其表。

魯哈尼也得面對類似問題。從外部看，核談能否取得實質(zhì)進展很難預(yù)料，美伊關(guān)系實質(zhì)改善也比較難。推進核談需要動力，制裁減緩是伊朗最大的動力。這一年來魯哈尼的核談與外交政策能得到國內(nèi)官民總體支持，就是因為制裁減緩產(chǎn)生了明顯的經(jīng)濟企穩(wěn)效果。未來核談能否突破且不論，進一步減緩制裁的技術(shù)難度就不小。美國大量的對伊制裁以立法形式存在，減輕和取消制裁須經(jīng)國會立法程序。而美國國會中親以反伊的議員數(shù)量龐大，參眾兩院在遏制伊朗問題上向來比較統(tǒng)一。且根據(jù)目前美國內(nèi)政態(tài)勢，下屆總統(tǒng)很可能由共和黨人出任，其對伊態(tài)度恐怕不會像奧巴馬這樣友善。

從內(nèi)部看，伊朗政壇的派系斗爭從未消停，外交政策也是重要陣地。魯哈尼是革命老臣，歷任要職，和伊朗政壇大佬、教士集團關(guān)系融洽，因此有能力聚攏人心、彌合分歧。但是，伊朗的保守派擁有牢固的基本盤，擁護伊斯蘭革命價值觀、反對與美國談判，也必然對魯哈尼外交新政持保留或批評態(tài)度。去年9月魯哈尼出席聯(lián)大回國時遭扔鞋抗議，今年7月反對核談的人士在德黑蘭舉辦多場研討會，給魯哈尼設(shè)“紅線”。從體制上看，保守陣營在軍情部門、革命衛(wèi)隊、議會中均有較大影響，這些部門足以對總統(tǒng)和外交部構(gòu)成掣肘。最高領(lǐng)袖是伊朗國是的最終決策者，但哈梅內(nèi)伊任內(nèi)的主要做法是在不同陣營之間找平衡，甚至讓不同陣營相互牽制。因此，過去一年中，哈梅內(nèi)伊的態(tài)度是既支持伊朗外交政策和核談團隊，也重復(fù)對核談及美國不抱期待的保守調(diào)門。哈梅內(nèi)伊似乎并未下定徹底解決核問題的決心，恐怕也沒有與美國徹底改善關(guān)系的意愿，他對魯哈尼的支持絕不是百分百的。因此，保持和拓展外交好局對魯哈尼的魄力與政治手腕提出了更高要求。

新官上任三把火，魯哈尼執(zhí)政首年實現(xiàn)了外交開門紅，這體現(xiàn)了他對伊朗內(nèi)外形勢的清晰把握與規(guī)劃。目前看，核談、美伊關(guān)系均處于穩(wěn)定、緩和的軌道上，魯哈尼外交新政將保持大體的延續(xù)性。但逆水行舟不進則退，僅僅延續(xù)、維持恐怕是不夠的。魯哈尼是在關(guān)鍵外交議題上有所突破，抑或重蹈哈塔米時期高開低走的覆轍，還有待時間的檢驗。

（作者為中國現(xiàn)代國際關(guān)系研究院中東所助理研究員）