“政治任命”駐外大使惹爭議

2014年1月28日，時常主持聽證會的資深國會參議員鮑卡斯坐到了被質(zhì)詢的位子上。面對參議院對外關(guān)系委員會全體成員，他以新任駐華大使提名人身份接受聽證。雖然聽證會以及其后的參議院投票都十分順利，但鮑卡斯本人在會上的坦言“我并非中國問題的真正專家”，還是被媒體和公眾揪住不放。事實上，針對奧巴馬在駐外大使提名上“政治任命”的批評已然不絕于耳，而鮑卡斯的這句實話顯然有幾分火上澆油的意味。

奧巴馬賣官鬻爵？

鮑卡斯的提名事實上是奧巴馬第二任期以來一系列外事團隊調(diào)整的一部分。幾乎同期，有多位駐外大使職位都迎來了新人選，這些人也都需要一一在國會參議院“過堂”。在聽證環(huán)節(jié)，紕漏最大、被媒體廣泛批評的兩位當屬奧巴馬提名的駐挪威大使喬治·祖尼斯和駐阿根廷大使諾亞·馬梅特了。前者是為奧巴馬連任籌集130萬美元的酒店高管，后者也為奧氏連任籌措了50多萬美元，雖然兩人都曾為奧巴馬競選連任立下汗馬功勞，但由于他們對即將赴任的國家知之甚少，不免惹來閑話，讓奧巴馬有賣官鬻爵之嫌。

根據(jù)統(tǒng)計，奧巴馬從第二任期以來共提名了85位駐外大使人選，其中有48位屬于所謂的“政治任命”，約占56.5%；如果把奧巴馬上任五年多來全部任命的駐外大使算在一塊， “政治任命”也占到了37%。事實上，這種類似于“分贓”式的“排座次”，在美國競選政治的語境下，也屬于總統(tǒng)時常為之的慣例事項。一般而言，總統(tǒng)當選、就任后都會利用提名大量官員的機會回饋競選中的盟友與金主。當然，這種回饋也會遵循一定邏輯，比如在一些涉及關(guān)鍵政策或具體事務(wù)的職位上，總統(tǒng)往往會選擇相對熟悉情況、甚至較為專業(yè)的政治盟友出任，以保證政令暢通。相比之下，在一些不會直接觸及、甚至遠離政治中心的職務(wù)上，總統(tǒng)則會更多考慮一些競選募款者或捐助者，這時他們的個人資質(zhì)就可能被放到了次要位置，駐外大使正被更多地歸入此類情況。

對比歷史數(shù)據(jù)，37%的“政治任命”，這個數(shù)字如果能夠保持到奧巴馬任期結(jié)束，就不算太過分，至少在福特和里根在任期間，這個數(shù)字都超過了38%。不過即便如此，公眾對于奧巴馬“政治任命”中的草率仍舊無法釋然，共和黨陣營也借機展開了一系列奧巴馬無所作為的宣傳攻勢，甚至還別出心裁地拋出了所謂“出任大使的傻瓜指南”。按照這個“指南”，任何希望成為美國政府駐外大使的人首先得為奧巴馬的競選籌集數(shù)十萬美元捐款，然后在地圖上找一個自己滿意的國家，并通過網(wǎng)站了解一下該國家的基本情況，最好去一趟，哪怕一天也行，以確保在聽證會上不會太過露怯。

既然不是歷史首例、前任總統(tǒng)也曾這樣安排，為什么對于奧巴馬，公眾會產(chǎn)生如此負面的反應呢？這是因為，即便奧巴馬與里根在“政治任命”方面的“建樹”相差無幾，但里根的故事畢竟發(fā)生在上世紀80年代。對于普通公眾而言，30年的跨度使二者幾乎沒有什么可比性。同時，自2010年以來，在華府分立狀態(tài)下，奧巴馬的窘?jīng)r很容易在公眾輿論中形成所謂的“落水狗效應”。對于任何一條奧巴馬陣營的負面新聞，公眾往往都會不假思索地相信，并直接將之列為奧巴馬政府低能無效的又一佐證。更為不利的是，奧巴馬“政治任命”的個別人選的確太令人失望了。就在鮑卡斯獲得參議院批準的四天后，美國著名電影明星秀蘭·鄧波兒離世。當回顧這位童星的一生時，人們會發(fā)現(xiàn)她在福特和老布什時代曾先后出任美國駐加納和斯洛伐克的大使，而鄧波兒本人憑借個人能力證明了這兩次“政治任命”的正當性。相比于奧巴馬提名的那些金主，共和黨提名的鄧波兒似乎與其形成了強烈反差。這也暴露出奧巴馬上任以來始終存在的一個重大隱患：作為一位在華府或聯(lián)邦決策圈根基很淺的總統(tǒng)，他得以依靠的執(zhí)政團隊極其匱乏。從過去五年的情況看，奧巴馬的身邊人大概是三部分人，一部分是克林頓時期的老將，一部分是短短四年在國會中的相識，另一部分則是芝加哥崛起時的老班底。而進入擺脫“對手內(nèi)閣”陰影的第二任期后，真正左右奧巴馬決策的基本就剩下最后一部分人了。這部分人大都相對資歷與經(jīng)驗有限，甚至遠離華府決策層，于是也就可以想象奧巴馬陣營能夠聯(lián)系、并承諾奉賞的捐款人是哪些了。

“總統(tǒng)特使”齊聚東北亞

2013年12月，美國前總統(tǒng)肯尼迪的女兒卡羅琳·肯尼迪抵達東京履新，就任新一屆駐日大使。至此，東京方面時隔三年后終于迎來了又一位美國政壇上的知名人物。從歷史經(jīng)驗上看，二戰(zhàn)以來的17位美國駐日大使中，至少有9位屬于“政治任命”。2009年，剛剛上任的奧巴馬提名為其競選籌款立下汗馬功勞的加州律師約翰·魯斯擔任駐日大使，不但引發(fā)美國國內(nèi)的一片批評，東京方面也因魯斯“一窮二白”的政治資歷而頗有微詞。如今由肯尼迪總統(tǒng)的千金擔任駐日大使，某種意義上大有修補美日關(guān)系的意味。

事實上，作為肯尼迪家族代言人的卡羅琳，始終是奧巴馬的重要支持者，特別是在2008年民主黨初選中，肯尼迪家族拋棄希拉里、倒向奧巴馬，也與卡羅琳不無關(guān)系。不過正是由于卡羅琳與希拉里的交惡，導致了卡羅琳在奧巴馬第一任期，由于希拉里出任國務(wù)卿的緣故，始終無法得到相應的政治回報。而2013年希拉里剛一卸任，奧巴馬旋即提名卡羅琳出使日本。就奧、卡兩人的密切關(guān)系判斷，這位新大使的確可以更為直接地表達總統(tǒng)意愿、代表總統(tǒng)管控美日關(guān)系。

同樣的故事也發(fā)生在3月到任的駐華大使馬克斯·鮑卡斯身上。雖然憑借72歲高齡刷新了中美建交以來駐華大使的年齡上限，但作為“政治任命”的駐華大使，的確可以更為直接地與總統(tǒng)互動。鮑卡斯本人與奧巴馬在國會參議院共事四載，并在奧巴馬入主白宮后成為國會山上推進全民醫(yī)療改革的關(guān)鍵人物之一。同時，鮑卡斯視如己出的立法助手吉姆·梅西納后來也成為奧巴馬的座上賓，并在奧氏2012年的連任競選中充當了操盤的經(jīng)理職務(wù)。他們與奧巴馬的密切互動，顯然強于前兩位駐華大使——共和黨對手洪博培和希拉里盟友駱家輝。換言之，鮑卡斯雖然不是“中國問題的真正專家”，但他足夠最大限度縮短中美關(guān)系之間的反射弧。

值得注意的是，有消息稱，奧巴馬正在考慮提名駐韓大使的新人選也將是一個“政治任命”。按照歷史經(jīng)驗，美國駐韓大使往往多為職業(yè)外交官，二戰(zhàn)以來的21位大使中僅有3位是“政治任命”。據(jù)悉，這位新人選將極可能是現(xiàn)任國防部辦公室主任馬克·利伯特。41歲的利伯特是學國際關(guān)系專業(yè)出身，曾在北京大學學習中文，被認為是華府熟悉中國、日本事務(wù)的新生代。1999年起，利伯特曾先后為多位民主黨籍國會參議員擔任助手，幾經(jīng)輾轉(zhuǎn)，在2005年被新任參議員奧巴馬雇傭為外交政策顧問，并直接參與了奧氏2008年的總統(tǒng)競選。奧巴馬上臺后，利伯特最初被雪藏于國安會，2012年才出任了分管亞太安全事務(wù)的助理國防部長，并于2013年5月調(diào)任現(xiàn)職。如果他一旦被提名并出任美國駐韓大使，一定是美國派到東北亞地區(qū)的又一位可以直通白宮的總統(tǒng)盟友。

如果利伯特獲任，中國、日本、韓國三國的美國大使將全部屬于“政治任命”，加上美國駐俄羅斯大使邁克爾·邁克法爾也是教授出身，與奧巴馬關(guān)系甚好，這樣東北亞地區(qū)三個主要國家以及與其毗鄰的俄羅斯的美國大使，儼然像是奧巴馬派出的“總統(tǒng)特使”。

雖然在首腦外交、峰會外交盛行的今天，駐外大使很多時候只能扮演起總統(tǒng)傳聲筒的角色，其人選更不能牽動大局，但在奧巴馬政府重返亞太的大背景下，美國在幾個重要的東北亞國家的大使都是可以直接“傳聲”到白宮的 “圈內(nèi)人”，這無疑顯露出美國對該地區(qū)的空前重視，也預示著其重返亞太、介入東北亞步伐的新一輪提速。

（作者為中國社科院美國研究所助理研究員）