論《馮家山水庫水權轉換暫行辦法》的制定與實施

張安平

（寶雞市馮家山水庫管理局 陜西 寶雞 721300）

《寶雞市馮家山水權轉換暫行辦法》的出臺為馮家山水權轉換提供了依據(jù)，使馮家山水權轉換逐漸走上制度化規(guī)范化軌道，對促進馮家山灌區(qū)可持續(xù)發(fā)展具有重要意義。為了保證馮家山水權轉換辦法的順利實施，需進一步對其制定的目的意義、操作步驟、注意事項進行闡釋，以增加各用水單位及社會各界對馮家山水權轉換辦法的認知，從而準確把握水權轉換的實質及關鍵環(huán)節(jié)，正確處理在水權轉換中面臨的各種矛盾和問題，使水權轉換真正實現(xiàn)水資源的節(jié)約、保護和高效利用，取得經(jīng)濟效益和社會效益的雙贏。

1 馮家山水庫水資源狀況

馮家山水庫是寶雞市乃至全省的重要水源工程。水庫承擔著寶雞市陳倉、金臺、鳳翔、岐山、扶風、眉縣、乾縣、永壽等八縣（區(qū)）的136萬畝農田灌溉任務，同時擔負著寶雞市城市供水、第二發(fā)電廠供水任務，對寶雞及周邊縣區(qū)的經(jīng)濟社會發(fā)展發(fā)揮著重要作用。

馮家山水庫雖有關中地區(qū)最大的“人工湖”之稱，但由于近年來氣候及環(huán)境變化，千河上游降水偏少，水庫來水量同建庫初期相比大幅減少。據(jù)統(tǒng)計，馮家山水庫建庫初期十年水庫平均入庫水量4.61億m3，而近十年間水庫平均入庫水量只有2.34億m3，個別豐水年來水也主要是汛期洪水，水庫可利用水資源也只有2億多m3。且灌區(qū)工程老化，農業(yè)灌溉沒有實現(xiàn)節(jié)水灌溉，灌溉用水依然占了很大比重。2009年馮家山水庫向寶雞市供水約2600萬m3，向二電廠供水約1100萬，下一步還將新開工甲醇項目和寶雞蟠龍塬供水工程，水庫供水需求加大，水庫水資源緊缺的矛盾日益突出。

2 馮家山水庫水權轉換的目的和意義

根據(jù)水權轉換的有關理論，隨著水資源利用的競爭性日益增強，水資源的經(jīng)濟價值和生態(tài)價值不斷提高，而稀缺資源一旦達到導致人們相互對抗的水平，產權的界定便不可避免。初始水權分配后，對新增用水需求，主要通過水權交易市場進行用水權的有償轉讓來解決。馮家山水庫是上世紀七十年代灌區(qū)群眾投勞修建的，因而馮家山灌區(qū)群眾當然擁有馮家山水庫水資源的使用權，而以后增加的工業(yè)用水項目和城市供水項目只能通過水權轉換來取得。

馮家山灌區(qū)目前的節(jié)水改造項目主要靠國家投資，地方配套不足。目前灌區(qū)末級渠系節(jié)水改造還未實施，灌區(qū)各縣區(qū)在爭取國家投資的同時，也需要增加籌資渠道。通過水權轉換籌資節(jié)水改造資金是有些外省灌區(qū)的成功經(jīng)驗，馮家山灌區(qū)要實現(xiàn)可持續(xù)發(fā)展，水權轉換也是必由之路。

馮家山水資源的使用，必須運用水權、水市場理論，注重經(jīng)濟手段在水資源配置中的重要作用，解決水資源利用中的粗放性和盲目性，使馮家山水資源使用向優(yōu)質高效的產業(yè)轉移。隨著馮家山水庫供水面的進一步拓展，高耗水、高污染行業(yè)的用水將逐漸減少，而城市生活用水將增加，這樣馮家山水庫管理局經(jīng)濟拮據(jù)的狀況將逐步得到緩解。

3 馮家山水庫水權轉換辦法的基本思路

水權轉換在我國還是一個新生事物，缺乏與之配套的法規(guī)體系?！恶T家山水庫水權轉換暫行辦法》是依據(jù)市上剛發(fā)布的《寶雞市水權轉換暫行辦法》制定的，可以說是在水權轉換方面的探索，還需在實際運作中進一步完善。

馮家山水權轉換的基本思路是：①將馮家山水庫水資源進行分析統(tǒng)計，將平水年水庫可利用水資源總量作為總水權進行分配，如遇枯水年份，各用水單位水權根據(jù)實際來水進行調整。②對總水權按城市生活、農業(yè)灌溉、工業(yè)用水、生態(tài)用水、水庫調度五部分進行分配，農灌區(qū)分配到各縣區(qū)。③界定馮家山水庫管理局代表政府對馮家山水庫水資源進行管理，屬于一級水權單位，現(xiàn)有各用水單位擁有一定量的使用權，屬于二級水權單位。水權轉換只在一級水權單位和新增用水戶之間進行，二級水權單位暫不允許進行水權轉換。④明確新建用水項目、用水擴容項目必須通過水權轉換取得馮家山水庫水資源的使用權。新建項目、擴容項目建設單位為水權受讓單位，馮家山水庫管理局為水權出讓單位?，F(xiàn)階段水權轉換主要是農業(yè)水權向城市和工業(yè)用水水權的轉換。

馮家山水權轉換辦法的前提是初始水權即一級水權的界定，只有界定了初始水權，才能全面掌握馮家山水庫水資源狀況，進而進行水權分配?！恶T家山水庫水權轉換暫行辦法》初始總水權按水庫平水年有效調節(jié)蓄水量確定，初始水權綜合考慮了城市生活用水、農業(yè)灌溉用水、工業(yè)用水、生態(tài)用水、應急機動用水等用水需求，立足當前、著眼長遠對初始水權進行了比較科學合理的分配。在征求了各用水單位的意見，取得了一致的認同后，水權轉換基本思想就是新建用水項目需繳納水權轉換費用，水權轉換費用用于灌區(qū)進行節(jié)水改造，節(jié)水改造完成后農灌區(qū)節(jié)約的水量才能用來向新建用水項目轉移。水權轉換費用考慮到節(jié)水工程費用和以后的運行管理費用，這使得新建工程今后用水得到了保證。上級水行政主管部門對水權轉換進行監(jiān)督以保證水權轉換的順利實施。

4 馮家山水權轉換的組織實施

馮家山水權轉換的組織實施必須兼顧當前和長遠，充分考慮新建用水項目業(yè)主、水管單位、農灌各縣區(qū)等各方利益，既要能保證現(xiàn)有用水單位的用水需求，又要考慮進一步拓寬用水市場，盡量減少水資源的閑置和流失。這就要在水權轉換實施過程中堅持統(tǒng)籌兼顧、科學規(guī)劃，在保證農灌區(qū)有效節(jié)水的同時降低水權轉換費用，盡量減少新建用水項目的前期投資，支持新建用水項目的順利實施。《馮家山水庫水權轉換暫行辦法》對水權轉換的程序、水權轉換的費用進行了詳細闡述，理論上和長遠上是可行的，但當前在實施過程中還需靈活掌握。如馮家山水權轉換暫行辦法規(guī)定由新建用水項目建設單位一次性繳納水權轉換建設資金后，進行水權轉換工程建設，水權轉換工程建設完成后，水權轉換完成。也就是說對農灌區(qū)實施節(jié)水改造后，農灌區(qū)節(jié)約的水才能向新建工業(yè)項目轉移水權?，F(xiàn)階段為了支持新的用水項目，可以考慮簡化程序，對于新建用水項目只要繳納部分水權轉換資金，就可以先行引水，其余水權轉換資金可以根據(jù)水權轉換工程的進展分階段繳納。

馮家山水權轉換工程，主要是對灌區(qū)末級渠系進行節(jié)水改造。馮家山灌區(qū)目前的渠首灌溉定額在150m3/畝～250m3/畝，進行進水改造后有望使渠首灌水定額降低到100m3/畝150m3/畝。這樣，對農灌區(qū)10萬畝面積進行節(jié)水改造就能節(jié)約1000萬m3的水量。節(jié)水改造資金按1500元/每畝計算，需投資1.5億元，這筆轉換資金目前對新建用水項目也是一項較大的負擔。為了鼓勵新的用水項目盡快上馬，可以允許用水單位對轉換資金分階段支付。

《馮家山水庫水權轉換暫行辦法》中提到的水權轉換工程的運行維護費用也是一筆不小的資金，但可以采取在水權轉換期分期繳納。按照馮家山水權轉換辦法，水權轉換工程的運行維護費用每年按建設費的2%計提，25年轉換期間，新建用水單位須向水管單位繳納建設費一半的運行維護費，按1000萬m3的用水戶計算，共需繳納運行維護費7500萬元，每年300萬元。這項費用是為了保證水權轉換工程的正常運轉。這項費用支付周期較長，用水單位在項目投產后用項目收益逐年支付，比較容易落實的。

馮家山水權轉換工程是指對灌區(qū)進行節(jié)水改造的工程，不是新建用水項目的取水工程。新建用水項目取水工程屬于新建用水項目的一部分，而非水權轉換工程。新建用水項目取水工程建設管理由新建用水項目建設單位負責，水權轉換工程的建設管理由水管單位負責。

在水權轉換完成后，新建用水項目的用水必須服從馮家山水庫總的調度要求，嚴格執(zhí)行馮家山水庫管理局的調度指令，確保用水安全。用水單位不得將取得的水使用權進行轉讓，對于由于其他原因水權受讓單位不再取水的，水權由馮家山水庫管理局收回，這是保證水權轉換項目正常運轉的重要方面。

5 結語

《馮家山水權轉換暫行辦法》是實現(xiàn)水庫水資源節(jié)約使用、優(yōu)化配置和高效利用的重要途徑，是滿足不斷增長的水資源需求的必然要求。其貫徹實施要兼顧當前和長遠，既要保證當前進一步拓寬用水市場，減少水資源的閑置流失，又要保證水資源的節(jié)約高效利用，避免水資源利用的盲目性，提高供水的可靠性。

目前，《馮家山水權轉換暫行辦法》的試行實施需得到用水各方和社會各界的廣泛認同，但還需要各級政府和企業(yè)的大力支持，需要水管單位和上級主管部門的共同努力才能順利完成。水權轉換是一個新的制度模式，它為水資源的開發(fā)利用探索了新的途徑，必將為馮家山水庫灌區(qū)的可持續(xù)發(fā)展發(fā)揮重要作用。陜西水利