電信改革海外新動向

進入2014年，國內(nèi)電信市場不斷釋放出政策調(diào)整的信號。從放開虛擬運營市場、引進民資、成立鐵塔公司做橫向切割、直至最近的放開價格管制，這些事件都在不同程度上體現(xiàn)了放松管制在決策層已逐漸占據(jù)主導(dǎo)地位。

放松政策管制只是手段，最終的目標還是消除壟斷、提升行業(yè)效率，實現(xiàn)社會福利的最大化。

當(dāng)前放松政策管制的行為，有些類似于上世紀70年代西方石油危機后，經(jīng)濟理論由凱恩斯主義轉(zhuǎn)向新自由主義的情況。在社會實踐中，盡管很多國家都經(jīng)歷了自由主義到凱恩斯主義再到新自由主義的發(fā)展歷程。然而，因為對效率和公平平衡點選擇的不同（受到意識形態(tài)的影響），各個國家的電信管理政策改革呈現(xiàn)出各種不同的形態(tài)。

例如美國社會以個人主義為中心的自由主義意識形態(tài)決定了其難以接受政府干預(yù)社會事務(wù)，最終的結(jié)果是國家對公共管理事務(wù)采取更多松綁的態(tài)度；而在德國，社會主義市場經(jīng)濟的意識形態(tài)決定了其更關(guān)注社會公平的問題，因此德國在電信政策上呈現(xiàn)出市場力量和政府管理力量均發(fā)揮出重要作用的態(tài)勢；英國則帶有較明顯的撒切爾主義痕跡——私有化進行得較為徹底。

盡管路徑不同，但均是從電信市場的自然壟斷性、電信市場的產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)、產(chǎn)權(quán)結(jié)構(gòu)及管制政策等方面放松電信管制，借鑒其他國家在這些方面的做法有助于理清我國電信改革的方向。

電信市場是自然壟斷嗎

傳統(tǒng)支持電信領(lǐng)域管制的觀點認為，電信行業(yè)具有自然壟斷性，也就是說由于大規(guī)模的投資沉沒成本和規(guī)模經(jīng)濟，行業(yè)中存在適度的壟斷才有效率。

然而，在電信行業(yè)與其他信息行業(yè)發(fā)展融合日益深入的同時，這一基礎(chǔ)發(fā)生了動搖：首先是多種技術(shù)的并存，每一種技術(shù)實現(xiàn)都存在著比較優(yōu)勢，多家企業(yè)提供生產(chǎn)手段和產(chǎn)品呈現(xiàn)更多的異質(zhì)化，壟斷已不能帶來成本效率；其次是網(wǎng)絡(luò)建設(shè)和互聯(lián)的成本隨著技術(shù)的發(fā)展大大降低；最為重要的一點是，隨著信息技術(shù)的發(fā)展，電信服務(wù)的替代服務(wù)更為豐富，這導(dǎo)致的結(jié)果是需求曲線更為平坦而有彈性，如此一來市場的自然壟斷性在需求角度受到了削弱。

目前電信市場的自然壟斷性隨著技術(shù)、產(chǎn)業(yè)、競爭對手的發(fā)展呈現(xiàn)出逐漸弱化的趨勢。因此放松政策管制具備良好的現(xiàn)實基礎(chǔ)。但在市場充分競爭的前提下，又該如何理解“壟斷”？

美國非常重視構(gòu)建自由開放的市場競爭體制，因此在政策設(shè)計上對行業(yè)壟斷的打擊是明顯的——非價格性的行業(yè)壁壘基本都會在第一時間內(nèi)被“拆除”。

1994年，克林頓政府提出“全球信息基礎(chǔ)設(shè)施行動計劃”，鼓勵私營部門投資，為所有信息提供者和使用者提供開放的網(wǎng)絡(luò)通道以及普遍保障服務(wù)。1996年進而提出“新一代互聯(lián)網(wǎng)計劃”，積極扶植對新一代互聯(lián)網(wǎng)及應(yīng)用技術(shù)的開發(fā)，以此保持美國在互聯(lián)網(wǎng)方面的優(yōu)勢。布什總統(tǒng)時期，美國采取了一系列的措施，其中“為新的內(nèi)容和在線服務(wù)提供免稅政策”體現(xiàn)出鼓勵民營企業(yè)參與信息服務(wù)提供的指導(dǎo)思想。

但是美國另一方面又會對一些壟斷行為做放行處理。

2011年，美國第二大運營商ATT公司計劃收購第四大運營商T-Mobile。當(dāng)時，ATT擁有9550萬無線用戶，T-Mobile擁有337萬無線用戶，兩者合計將達到約1.29億用戶，因此，兩家公司合并后將產(chǎn)生一個美國規(guī)模最大的運營商。從用戶規(guī)模角度來看，美國電信市場的壟斷程度可能加劇。

作為監(jiān)管部門的FCC對這次并購行動進行了深入的調(diào)查研究。面對當(dāng)前新形勢下的電信市場，如果監(jiān)管部門只考慮市場壟斷的因素，此次交易顯然是不合理的。但對FCC而言，它需要把這次交易放在整個產(chǎn)業(yè)的發(fā)展環(huán)境中，對其綜合影響進行審查。

2010年3月，F(xiàn)CC公布國家寬帶計劃細則，目標是在十年內(nèi)為90%的美國家庭提供100Mbit/s的寬帶網(wǎng)絡(luò)。2011年美國國情咨文中也提到：“在接下來的五年之內(nèi)，我們將使‘企業(yè)在覆蓋美國98%的范圍內(nèi)部署4G網(wǎng)絡(luò)’成為可能。這不僅關(guān)系到一個更快的網(wǎng)速和更少的掉線情況，而且還關(guān)系到更好地將美國每個地方與數(shù)字時代聯(lián)系起來。”

也就是說，F(xiàn)CC當(dāng)前需要考慮的一個重要問題是如何更好地協(xié)調(diào)資源，使ATT成為美國移動寬帶戰(zhàn)略的具體落實者，進而構(gòu)建良好的產(chǎn)業(yè)生態(tài)，實現(xiàn)國家寬帶戰(zhàn)略。是否需要賦予它一定的“資源壟斷”地位？在面對這一問題時，F(xiàn)CC沒有簡單教條地武斷行事。美國市場監(jiān)管者對“壟斷”有不同的解讀。

在觀察“國家鐵塔公司”的成立時同樣也不可簡單地理解為一種變相的“壟斷”，關(guān)鍵是在國家對基站公司的定位是否準確、監(jiān)管邊界是否劃分準確、管制是否恰當(dāng)?shù)葐栴}。

電信市場如何調(diào)結(jié)構(gòu)

對市場結(jié)構(gòu)的調(diào)整一般有三種方式：一是引入民營競爭主體，與壟斷運營商形成競爭——類似目前引入虛擬運營商的動作；二是引入國外電信運營商與壟斷運營商進行競爭，該形式在國內(nèi)甚少使用；三就是通過橫向或是縱向拆分的方式形成運營商合理的競爭格局。

在市場格局調(diào)整方面，我們可以觀察日本的案例。1997年，日本NTT被拆分為4個公司：1個控股公司，2個本地公司和1個長途/國際公司。到1998年6月，日本形成了5個主要的本國公司集團（NTT、DDI、TTnet、日本電信集團、KDD/toyota）和3個外國公司。同年日本取消外資進入電信運營的禁令，World Com、BT和Global One等進入日本。

目前日本已經(jīng)逐漸形成NTT、KDDI和軟銀三強鼎立，eMobile、IPMobile隨后，以及眾多中小運營商為外圍的“寡頭壟斷，大中小共生”市場格局。競爭環(huán)境的營造和產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)的合理使得日本成為了全球最早提供3G技術(shù)的國家，也是目前全球應(yīng)用通信技術(shù)最為成熟的國家。

產(chǎn)權(quán)改革怎樣進行

國際上電信企業(yè)產(chǎn)權(quán)結(jié)構(gòu)改革基本采取兩種模式：一種是對在位的壟斷運營商實施完全民營化，也就是說通過產(chǎn)權(quán)改革后，企業(yè)的控制權(quán)交給民營經(jīng)濟；另一種是對運營商進行部分民營化，即國有運營商的國有股份減少，但是控制權(quán)依然屬于國家。

這一產(chǎn)權(quán)結(jié)構(gòu)調(diào)整比較徹底或是較為顛覆性的是英國電信市場。1984年，在撒切爾夫人“人人努力，消除消極怠工”的指導(dǎo)思想下，英國通過《電信法》，廢除了英國電信的獨家壟斷經(jīng)營權(quán)，允許私有化。同年，國營的英國電信公司改為英國電信股份公司（BT），并出售了該公司51%的股份；接著1991年英國政府又出售了48%的BT股份，使得英國最大電信公司全部民營化。隨后英國電信市場全部開放，并取消電信業(yè)務(wù)許可證制度，改為備案制度。

至此，英國電信行業(yè)基本開始姓“私”。

監(jiān)管機構(gòu)如何再造

縱觀國際，很多國家對電信行業(yè)的監(jiān)管都經(jīng)歷了政府直接運作公共事業(yè)、政府管制企業(yè)、成立獨立監(jiān)管部門等循序漸進的階段。在這一系列的改革過程中，政府對管制松緊程度的理解、政府與產(chǎn)業(yè)的關(guān)系、政府與被管制對象的關(guān)系都有不同程度的變化。

仍以英國電信改革情況為例，2003年7月17日，英國議會批準通信法草案，將原有五家監(jiān)管機構(gòu)融合為一家——OFCOM，以應(yīng)對產(chǎn)業(yè)融合的趨勢，提供統(tǒng)一的監(jiān)管。

在3G發(fā)展的初級階段，OFCOM擔(dān)當(dāng)?shù)氖钱a(chǎn)業(yè)監(jiān)管者和市場秩序維護者的角色；在3G發(fā)展到一定的階段后，OFCOM的角色又轉(zhuǎn)變?yōu)閹椭\營商拓展用戶市場，推動產(chǎn)業(yè)發(fā)展的角色。當(dāng)時英國電信（BT）在英國固話市場占據(jù)了壟斷性的市場份額（73%）。為了限制其壟斷地位，OFCOM出臺了一系列限制BT在寬帶市場上壟斷的政策，并于2014年提出分拆B(yǎng)T的建議，即將其網(wǎng)絡(luò)部門BT Wholesale與BT Retail分拆。BT當(dāng)時提出了幾點反對意見：分拆會阻礙技術(shù)創(chuàng)新發(fā)展動力，影響英國21世紀網(wǎng)絡(luò)計劃（類似國家寬帶計劃），同時通過主動開放網(wǎng)絡(luò)給競爭對手（即提供公平接入）同樣可以實現(xiàn)削弱壟斷而無需分拆等。OFCOM最終接受了BT的建議而沒有實施拆分。

在美國，20世紀30年代出現(xiàn)了空前的經(jīng)濟危機，為了保障新興的電信業(yè)平穩(wěn)發(fā)展，根據(jù)1934年《電信法》，美國成立了聯(lián)邦通信委員會（FCC）。2001年9月13日，為應(yīng)對三網(wǎng)融合的要求，F(xiàn)CC將內(nèi)設(shè)的公共電信的監(jiān)管機構(gòu)與有線電視的監(jiān)管機構(gòu)合并，統(tǒng)一設(shè)立了一個“競爭監(jiān)管局”，融合后的新機構(gòu)將電信、廣播電視和互聯(lián)網(wǎng)統(tǒng)一納入監(jiān)管范圍，統(tǒng)一政策，統(tǒng)一監(jiān)管。

在歐盟地區(qū)，各個成員國設(shè)立的管制機構(gòu)不僅獨立于企業(yè)，也獨立于相關(guān)的政府部門，管制權(quán)力來源于立法，向國會等立法機構(gòu)負責(zé)，經(jīng)費來源于頻率、碼號等管制收費或是財政撥款。上述例子都可以看到，獨立管制機構(gòu)的設(shè)立和相應(yīng)立法工作的完成，是各國認為有效管制的重要基礎(chǔ)。

總而言之，在自然壟斷觀念、電信市場結(jié)構(gòu)、產(chǎn)權(quán)結(jié)構(gòu)調(diào)整、監(jiān)管機構(gòu)改革等多個方面，國際上都有著不同的理念認同和操作方式。放松政策管制卻是大家基本認同的方向。在可能成為中國電信改革歷史上重要的轉(zhuǎn)折時分，認真對這幾個方面進行思考分析，找到合理的平衡點，是非常有必要的。

作者為海南移動三亞分公司副總經(jīng)理