反貪總局能否成為反腐新主力

11月2日，十八屆中央紀(jì)委常委、最高人民檢察院副檢察長(zhǎng)邱學(xué)強(qiáng)在接受媒體采訪時(shí)透露，中央已正式批準(zhǔn)最高檢黨組提出的改革方案，將成立新的反貪污賄賂總局（以下簡(jiǎn)稱“反貪總局”）。

消息一出，外界多關(guān)注于該機(jī)構(gòu)的規(guī)格提升，即局長(zhǎng)將由一名副部級(jí)檢察委員會(huì)專職委員兼任。更值得關(guān)注的是，這一已經(jīng)存在20年的機(jī)構(gòu)如何調(diào)整職能配置，變成新的反腐敗專門機(jī)構(gòu)，如何與十八大以來(lái)充當(dāng)反腐“主力軍”的紀(jì)檢監(jiān)察系統(tǒng)協(xié)同反腐，如何通過(guò)新一輪的司法體制改革突破檢察機(jī)關(guān)長(zhǎng)久以來(lái)面臨的多重掣肘。

升格只是第一步

實(shí)際上，地方反貪局早就已經(jīng)“升格”，從目前地方的檢察院反貪局來(lái)看，一般局長(zhǎng)都是高配一級(jí)，而且不少反貪局長(zhǎng)還由副檢察長(zhǎng)兼任。反貪總局是最高檢的內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)，其局長(zhǎng)“高配”也并非首次，比如第三任局長(zhǎng)王建明2004年擔(dān)任該職，2007年被提升為最高檢檢察委員會(huì)副部級(jí)專職委員。其繼任者陳連福原為最高檢瀆職侵權(quán)檢察廳廳長(zhǎng)，2013年2月卸任反貪總局局長(zhǎng)后，才升任最高檢檢察委員會(huì)副部級(jí)專職委員。現(xiàn)任局長(zhǎng)徐進(jìn)輝原為反貪總局常務(wù)副局長(zhǎng)，2013年9月才履新。

“最高檢曾經(jīng)討論過(guò)反貪總局更名的問(wèn)題，學(xué)者提出的建議是改為職務(wù)犯罪偵查總局更名副其實(shí)，但是中央很難再批一個(gè)新的機(jī)構(gòu)，就仍然沿用了這個(gè)名字?！敝袊?guó)人民大學(xué)法學(xué)院教授何家弘向《南風(fēng)窗》介紹說(shuō)。2006～2008年，何家弘曾在最高檢掛職，擔(dān)任瀆職侵權(quán)檢察廳副廳長(zhǎng)。

從近期來(lái)看，在高壓反腐態(tài)勢(shì)下，今年至今反貪總局直接查辦和組織指揮辦理的省部級(jí)專案已有20件。其中，比較受關(guān)注的是國(guó)家發(fā)改委系列案件和中央電視臺(tái)系列案件。

升格至副部級(jí)的反貪總局將定位為“集中精力直接查辦大案要案”。盡管在人們的印象中，這一法定的腐敗犯罪偵查機(jī)關(guān)反腐上的“存在感”較弱，但事實(shí)上，在其1995年成立后的一段時(shí)期，曾發(fā)揮著重大作用，先后參與查辦了北京原副市長(zhǎng)王寶森案、上海原市委書記陳良宇案等一系列大案要案。從近期來(lái)看，在高壓反腐態(tài)勢(shì)下，今年至今反貪總局直接查辦和組織指揮辦理的省部級(jí)專案已有20件。其中，比較受關(guān)注的是國(guó)家發(fā)改委系列案件和中央電視臺(tái)系列案件。截至目前，共立案查辦國(guó)家發(fā)改委系統(tǒng)11人，包括國(guó)家能源局原副局長(zhǎng)許永盛、新能源司原司長(zhǎng)王駿、核電司原司長(zhǎng)郝衛(wèi)平、煤炭司原副司長(zhǎng)魏鵬遠(yuǎn)等。

隨著反腐走上制度化和法治化軌道，各級(jí)反貪部門除了接受紀(jì)委移交的案件，更多將進(jìn)行直接偵辦。而以目前的檢察體制和辦案力量來(lái)說(shuō)，的確很難與法治框架下的常態(tài)化反腐對(duì)接。

“我們這里的反貪局從辦案量上呈緩慢上升趨勢(shì)，但在一定時(shí)期出現(xiàn)過(guò)下降趨勢(shì)?！痹诒本┦心硻z察院檢察官羅振看來(lái)，檢察機(jī)關(guān)辦案成效確實(shí)受到多方影響。尤其是修改后的刑訴法實(shí)施以來(lái)，更加注重對(duì)犯罪嫌疑人權(quán)利的保護(hù)，檢察機(jī)關(guān)需要時(shí)間適應(yīng)新的變化。比如，律師可以不經(jīng)檢察機(jī)關(guān)批準(zhǔn)而會(huì)見嫌疑人，實(shí)踐中，經(jīng)常出現(xiàn)律師會(huì)見后，嫌疑人翻供的情況。

羅振就曾親身辦理過(guò)一起這樣的案件，在采取強(qiáng)制措施前，犯罪嫌疑人承認(rèn)了收受數(shù)十萬(wàn)元的事實(shí)，在對(duì)其進(jìn)行訊問(wèn)的過(guò)程中，均進(jìn)行了全程錄音錄像，并讓其親筆書寫涉嫌犯罪的事實(shí)經(jīng)過(guò)。但采取刑事拘留強(qiáng)制措施的第二天，律師前往看守所會(huì)見后，該犯罪嫌疑人否認(rèn)那筆錢系其受賄。

法院最后還是采信了檢察院的證據(jù)?！安贿^(guò)，這只是特例，之前的口供和銀行轉(zhuǎn)賬記錄都是關(guān)鍵證據(jù)。更普遍的情況是，嫌疑人一開始就不承認(rèn)，對(duì)大額財(cái)產(chǎn)也多以借款等理由為解釋，很多時(shí)候就不了了之?！绷_振說(shuō)，再加上目前檢察機(jī)關(guān)的偵查模式比較傳統(tǒng)，信息化偵查格局尚未形成—比如上述案例中，賬戶是一家銀行一家銀行去查，有時(shí)候銀行3個(gè)月都沒有回音，遠(yuǎn)不適應(yīng)目前形勢(shì)下職務(wù)犯罪偵查的需要。

最高人民檢察院副檢察長(zhǎng)邱學(xué)強(qiáng)也坦承：“（反貪總局）成立20年，一些影響辦案成效的問(wèn)題逐漸暴露出來(lái)，特別是機(jī)構(gòu)設(shè)置不合理、力量分散、案多人少、統(tǒng)籌乏力、裝備落后等問(wèn)題日益凸顯?！?/p>

隨著職務(wù)犯罪向系統(tǒng)化、區(qū)域化、家族化、群體化趨勢(shì)演變，特別是在保持腐敗案件查處力度的要求下，能力和力量都存在不足的反貪部門，顯然無(wú)法扮演反腐新利器的功能?！吧瘛笔沟梅簇澆块T在權(quán)威性和話語(yǔ)權(quán)上有所擴(kuò)大，但只是第一步。

一局二廳合并？

“除了反貪總局，最高檢還有瀆職侵權(quán)檢察廳、職務(wù)犯罪預(yù)防廳和檢察信息技術(shù)中心，都和反貪有關(guān)。但其實(shí)這些工作之間都有關(guān)聯(lián)，比如瀆職案件往往和腐敗有關(guān)系，所以幾個(gè)部門在工作上有重復(fù)?！焙渭液胝f(shuō)。他認(rèn)為，這是一種分散型的偵查體制，這種體制，很難承擔(dān)反腐“主力軍”的功能。

最近，最高檢邀請(qǐng)專家咨詢委專門討論檢察體制改革的落實(shí)，作為專家咨詢委的成員之一，何家弘也提出了自己設(shè)想已久的建議：首先是加強(qiáng)一線辦案人員的力量，不再按照案件種類設(shè)置，比如改變現(xiàn)在的一處負(fù)責(zé)瀆職案件、二處負(fù)責(zé)受賄案件的劃分，按照地域來(lái)實(shí)現(xiàn)跨行政地區(qū)劃分。涉及司局級(jí)以上的由反貪總局直接立案?jìng)刹??；鶎訖z察院可以取消反貪部門的設(shè)置，整個(gè)反貪系統(tǒng)設(shè)立成三級(jí)、垂直領(lǐng)導(dǎo)的體制?！斑@也符合四中全會(huì)提出的探索設(shè)立跨行政區(qū)劃的人民法院和人民檢察院，辦理跨地區(qū)案件的精神。”

在《南風(fēng)窗》記者的采訪過(guò)程中，多位專家都認(rèn)為目前的反貪總局、瀆職侵權(quán)檢察廳、職務(wù)犯罪預(yù)防廳很可能合并，形成“團(tuán)隊(duì)作戰(zhàn)”。這也能激活目前很難發(fā)揮重要作用的反瀆職和預(yù)防職務(wù)犯罪。

以瀆職侵權(quán)檢察廳為例。該部門于2000年由“法紀(jì)檢察廳”更名為“瀆職侵權(quán)檢察廳”，地方檢察機(jī)關(guān)的法紀(jì)檢察部門也同時(shí)更名。2005年5月，最高檢發(fā)出通知，地方各級(jí)檢察院反瀆職侵權(quán)工作機(jī)構(gòu)更名設(shè)局，各地反瀆職侵權(quán)部門相繼從科、處變成局。當(dāng)時(shí)的改革也是為了通過(guò)提升行政級(jí)別提升辦案力度與威信，增強(qiáng)與地方保護(hù)主義博弈的力量。那一時(shí)期發(fā)生了很多涉及瀆職的案件，1999年重慶綦江大橋垮塌事故、2001年廣西南丹透水事故、2003年安徽阜陽(yáng)偽劣奶粉事件等，暴露了嚴(yán)重的行政“亂作為”、“不作為”的問(wèn)題?！爸醒腴_始意識(shí)到，除了貪腐，官員瀆職也是很大的問(wèn)題。”何家弘說(shuō)。

不過(guò)，“升格”對(duì)于反瀆職侵權(quán)局樹立權(quán)威的助益有限，很多地方一年也辦不了一個(gè)瀆職案件。檢察官羅振說(shuō)：“從案件性質(zhì)來(lái)講，瀆職類案件的危害后果一般要遠(yuǎn)遠(yuǎn)超過(guò)貪污賄賂類案件的案件后果。但瀆職類案件往往出發(fā)點(diǎn)是為了工作。違法強(qiáng)拆很具有代表性，他們的這種行為在有關(guān)領(lǐng)導(dǎo)看來(lái)往往是‘好心辦壞事’甚至是‘好心辦好事’，因此查處此類案件時(shí)，往往阻力非常大，經(jīng)常會(huì)出現(xiàn)個(gè)別單位的主要負(fù)責(zé)人去各級(jí)檢察機(jī)關(guān)說(shuō)情的情況?！鄙霞?jí)也要求對(duì)此類案件“慎立案，慎用強(qiáng)制措施”。有些案件，囿于中國(guó)人的傳統(tǒng)觀念，嫌疑人沒有被采取羈押性的強(qiáng)制措施時(shí)，其他人就不愿意作證或者提供有關(guān)材料。

按照十八屆四中全會(huì)決定提出的方案，檢察機(jī)關(guān)反瀆職、治理“亂作為”、“不作為” 都將得到強(qiáng)化。如果以一局二廳合并為思路進(jìn)行檢察體制改革，新的反貪總局將會(huì)是一個(gè)集反貪、反瀆職在內(nèi)的大機(jī)構(gòu)。

反貪總局如何定位，有沒有必要從檢察系統(tǒng)中分離出來(lái)，成立一個(gè)新的類似于香港廉政公署的部門，此前曾經(jīng)被廣泛探討。很多法學(xué)家提出，檢察機(jī)關(guān)應(yīng)該只承擔(dān)公訴功能。而從目前的思路來(lái)看，反貪總局會(huì)借鑒廉政公署的經(jīng)驗(yàn)，但重點(diǎn)還是放在提高權(quán)威性、辦事效率和決策執(zhí)行力上。

那么，集中精力直接查辦大案要案，就涉及與目前反腐“主力軍”紀(jì)檢系統(tǒng)的關(guān)系如何處理的問(wèn)題。

紀(jì)委和反貪部門之間

目前黨紀(jì)、政紀(jì)、法律三方面共同反腐，以高官的查處來(lái)說(shuō)，一般是從中紀(jì)委、監(jiān)察部到反貪總局，也即從黨內(nèi)程序、行政程序到司法程序。盡管紀(jì)委主導(dǎo)辦案力度更大，但要推進(jìn)依法治國(guó)，紀(jì)檢系統(tǒng)與檢察系統(tǒng)必然要在移交案件上更具程序性和規(guī)范性。

相關(guān)專家表示，現(xiàn)在紀(jì)委辦案的時(shí)間逐漸縮短了，也會(huì)請(qǐng)檢察院提前介入，但大案還是基本查實(shí)了才移交。羅振所在的檢察院近年辦理了大量中紀(jì)委和市紀(jì)委移送的案件，他向《南風(fēng)窗》記者描述了紀(jì)委向檢察機(jī)關(guān)移交案件的兩種情況：一種是紀(jì)委利用其自身的力量，成立專案組查清涉案人員涉嫌犯罪的事實(shí)，而后向檢察機(jī)關(guān)移送;第二種是紀(jì)委牽頭，成立由多部門包括檢察機(jī)關(guān)人員在內(nèi)參加的專案組，以紀(jì)委專案組的名義開展相關(guān)調(diào)查工作，同時(shí)發(fā)揮檢察機(jī)關(guān)的專業(yè)能力。實(shí)踐中，辦案模式以后者居多，因?yàn)榧o(jì)委的人力遠(yuǎn)遠(yuǎn)不夠。

不過(guò)，不管哪一種辦案模式，通常在紀(jì)委的調(diào)查階段，就已基本查清涉案人員涉嫌犯罪的事實(shí)，移交給檢察機(jī)關(guān)以后，檢察機(jī)關(guān)所做的工作就是言詞性證據(jù)的證據(jù)轉(zhuǎn)化和其他證據(jù)的查遺補(bǔ)漏?！凹o(jì)委通過(guò)工作獲取的言詞性證據(jù)材料，不能直接作為證人證言，或者犯罪嫌疑人供述來(lái)使用。但是可以作為書證使用，書證也是刑訴法規(guī)定的一種證據(jù)形式。為了保證證據(jù)的效力問(wèn)題，我們通常在工作中會(huì)對(duì)言詞性證據(jù)進(jìn)行轉(zhuǎn)化，在進(jìn)行證據(jù)轉(zhuǎn)化的過(guò)程中，可能檢察機(jī)關(guān)所做的工作跟紀(jì)委所做的工作有一定的重疊性，但不會(huì)完全重復(fù)，因?yàn)槠渌麜C、物證等都是可以作為證據(jù)來(lái)用的。”羅振說(shuō)。

案件移交后，檢察機(jī)關(guān)要對(duì)紀(jì)委已經(jīng)查清的事實(shí)，再重新偵查一遍，絕大多數(shù)證據(jù)需重新轉(zhuǎn)換，從而造成一些重復(fù)勞動(dòng)，嫌疑人借案件移交和證據(jù)轉(zhuǎn)換環(huán)節(jié)翻供的現(xiàn)象，也時(shí)有發(fā)生。反貪總局首任局長(zhǎng)羅輯在2013年接受媒體采訪時(shí)，就曾提到了這一現(xiàn)實(shí)：上世紀(jì)90年代初期，紀(jì)委和檢察院有一個(gè)互相移交線索的規(guī)定。辦案過(guò)程中，紀(jì)委發(fā)現(xiàn)嫌疑人構(gòu)成犯罪了就應(yīng)該將其移交給檢察機(jī)關(guān)，檢察機(jī)關(guān)發(fā)現(xiàn)相關(guān)人員違紀(jì)了就得將其移交給紀(jì)委。但是后來(lái)發(fā)生了變化，紀(jì)委在辦案的過(guò)程中，發(fā)現(xiàn)被審查的對(duì)象涉嫌犯罪后，往往都是把涉嫌犯罪的事實(shí)全面查清后，再移交檢察機(jī)關(guān)立案?jìng)刹?。這樣案件在紀(jì)委停留的時(shí)間會(huì)比較長(zhǎng)。

新的反腐制度建設(shè)一方面以執(zhí)政黨的紀(jì)委系統(tǒng)為核心，推進(jìn)黨內(nèi)反腐;另一方面是推進(jìn)以檢察系統(tǒng)為核心的司法機(jī)關(guān)反腐機(jī)制建設(shè)。反腐的協(xié)同效應(yīng)能否真正形成，新的反貪總局與中紀(jì)委如何銜接，尤其是大案要案的查處上，對(duì)大老虎形成威懾力，還需要關(guān)系的進(jìn)一步理順。

地方反貪部門首先面臨的是一線辦案力量不足的問(wèn)題，“目前很多地方的反貪和反瀆職部門不直接查辦案件，多是督辦、交辦、協(xié)調(diào)的方式，他們自己的說(shuō)法是‘大懶支小懶’。大家都當(dāng)監(jiān)工，誰(shuí)去查辦案件呢？所以真正一線查辦案件的力量不足?！焙渭液胝f(shuō)。

更為關(guān)鍵的是，能否實(shí)現(xiàn)獨(dú)立的檢察權(quán)？“各級(jí)檢察院最容易受地方領(lǐng)導(dǎo)干預(yù)的就是反貪偵查，有的地方一把手非常重視反貪局長(zhǎng)的人選，甚至誰(shuí)當(dāng)檢察長(zhǎng)都不重要，這使得反腐敗的力量受到很大影響?！焙渭液胝f(shuō)。當(dāng)過(guò)基層檢察官的滑力加對(duì)此深有感受：“像我們檢察院辦案子，對(duì)于處級(jí)干部的偵查，必須向上級(jí)進(jìn)行請(qǐng)示，比如首先要向區(qū)委書記、區(qū)長(zhǎng)請(qǐng)示，區(qū)里的干部違法亂紀(jì)，他們要是不同意，就沒法查。而且檢察院的財(cái)政撥款權(quán)在他們那里，檢察長(zhǎng)要和區(qū)里搞好關(guān)系，才能爭(zhēng)取來(lái)更多的辦案經(jīng)費(fèi)以及解決干部的職稱級(jí)別問(wèn)題，作為回報(bào)，檢察院肯定要聽區(qū)里的?！?/p>

去地方化、去行政化也是此輪司法體制改革所要解決的實(shí)質(zhì)性問(wèn)題。因此，新反貪總局機(jī)構(gòu)改革是否能夠參照中紀(jì)委改革的經(jīng)驗(yàn)，形成垂直管理體制，備受人們關(guān)注。